1. 보충성의 원칙과 독일 사회서비스 전달체계

보충성의 원칙(Subsidiaritätsprinzip)은 개인, 가족, 지역사회의 능력과 역할 수행을 장려하는 종교적, 정치적, 사회적 운영원리이다. 보충성의 원칙은 개인이 자신의 힘으로, 자기 결정적으로, 또는 자생적인 사회네트워크로 행해질 수 있는 일을 국가적 행위로 대신해서는 안 된다는 원칙으로, 권리와 의무가 하부단위, 작은 단위에 위임된다(Sachße, 2003, p.194). 문제 상황 발생시, 이에 대한 원조체계는 정부보다는 지자체가, 지자체보다는 시민사회, 시민사회 이전에 가족, 또 가장 기초적 구성단위인 개인의 자력구제가 우선시되는 사회를 추구한다.

보충성의 원칙은 하나 된 유럽을 목표로 기획된 유럽공동체 결성 당시 개별국가의 주권 침해 우려에 대한 해법으로 제시되면서 국제사회에 널리 소개되었다. 이 원칙은 1992년 마스트리히트(Maastricht) 조약 5조로 규정된 이후 현재까지 유럽연합의 정책집행에서 개별국가, 지역단위의 자율성과 책임성을 부여하는 근거로 적용되어 오고 있다. 이는 상위 조직인 유럽사회는 개별국가의 자율성을 최대한 보장하고, 개입을 최소화한다는 상호 합의이다. 유럽헌법에 보장된 유럽사회를 구성하는 핵심적 구성원리로서의 보충성의 원칙은 독일과 스위스 등 연방주의 국가에서 국가 행정과 정책 전반에 적용되어 있다.

독일은 보충성의 원칙에 대한 오랜 역사가 있다. 1920년대 독일 전통적 가톨릭 사회교리에서는 개인의 개성과 존엄을 중요시하는 인간 중심적 사회를 표방하며 사회의 중요한 규범으로 개인성(Personalität), 공익성(Gemeinwohl), 연대성(Solidarität)과 함께 보충성(Subsidiarität)의 원칙을 언급했다(Rauscher, 1975). 이 개념들은 종교적 배경에서 등장하였지만 갈수록 다양한 현실적 생활영역에서 사회적, 문화적 문제 상황에 대응하기 위한 윤리적, 가치적 기준으로 기능하게 되었다.2)

연대성이 운명공동체로서의 사회와 개인의 상호책임에 관한 개념이라면, 보충성의 원칙은 책임부담 주체를 규정하는 원칙이다. 독일 보충성의 원칙은 사회복지 영역에서는 민간비영리복지협회의 복지생산에서의 역할과 지위를 규정해 왔다. 독일은 전통적으로 발전해온 보충성의 원칙에 따라 국가 부서와 기관이 사회서비스의 전달자나 조직으로 전면에 나서지 않고, 민간(비영리)복지협회의 중앙협회3)가 우선권을 가져 왔다(Butterwegge, 2014, p.34). 민간(비영리)복지협회(이하 ‘비영리’ 생략)는 독일 연방헌법과 보충성의 원칙에 따른 지위를 보장받으며, 복지생산에 있어 국가보다 우선적 권리를 가진다(정재훈, 2007, p.104).4)

보충성의 원칙은 협회(Verbände)와 국가 활동 접점의 근거로서 공공, 민간 관계자들의 동반자적 관계를 의무화하는 것을 포함한다(Brinkmann, 2014, p.3). 민간복지협회의 특수한 지위는 1차 세계 대전 이후 바이마르공화국에서부터 구체화 된 국가와의 조합주의적 관계의 결과로, 민간복지협회는 전국적인 조직을 갖추고, 정부와 직접 협상할 수 있는 지위를 보장받는다. 민간복지협회는 이처럼 법이 부여한 복지생산에서의 우선적 권리를 바탕으로 ‘공적(국가와 시장)･사적(가족과 시민사회)’ 행위자의 중재자 역할을 해왔다(Becke et al., 2011, pp.31-32).

신자유주의적 변화 맥락에서 복지생산의 조합주의적 구도도 변화를 맞았다. 민간복지협회는 1995년 수발보험 도입을 계기로 사회복지전달체계에서 특권적 지위를 잃었고, 동시에 독일의 복지생산에는 새로운 원리와 원칙이 적용되게 되었다. 민간(비영리)복지협회에 대한 정부의 인건비 보조가 폐지되고, 이전에는 사회복지전달체계에서 역할이 적었던 민간영리업체는 이제 동등한 지위에서 민간복지협회와 경쟁하는 새로운 파트너로 등장하게 되었다. 민간복지협회가 기존 정부의 인건비 보조를 받아 공급해온 다양한 복지서비스는, 이제 민간 영리업체와의 경쟁을 통해 고객의 선택을 받아야 기관운영이 가능하게 되어, 생존경쟁이 불가피해졌다(Bäcker et al., 2014). 물론 사회복지전달체계에서 민간복지협회의 전통적인 특권적 지위가 이제는 유효하지 않다고 해서, 이들이 복지생산에서 국가의 중요한 파트너가 아니라는 뜻은 아니다. 독일에서는 여전히 민간복지협회를 제외하고 사회복지전달체계를 논하기 어렵고, 대부분의 민간복지협회가 사회복지의 전통적인 업무영역에서 중요한 역할을 하고 있다. 또한, 기존의 물리적 인프라와 복지생산에서 국가의 핵심 파트너로서의 지위를 활용하여 새로운 업무영역을 개척하기도 하며, 본 연구에서는 이러한 관점에서 민간복지협회가 지역사회에서 주축이 되어 역할 하는 ‘주거상담’ 서비스를 조명하고자 한다.

국내에서 독일 복지국가를 다룬 연구에서는 연대성의 원리에 기반을 둔 사회보험이 주로 소개되었고, 보충성의 원칙은 상대적으로 덜 다뤄진 편으로, 행정학과 사회복지학 분야에서 관련 내용이 소개된 바 있다. 우선 유럽연합조약, 유럽 헌법상의 보충성의 원칙 관련 연구가 진행되었다(박재정, 1995; 전훈, 2005). 행정학 연구에서는 지방분권화에 대한 이론적 기반으로서 지방자치법상의 보충성의 원칙이 다뤄지기도 했다(한귀현, 2012). 정창화와 한부영(2005)은 보충성의 원칙에 대한 이론적 검토를 바탕으로 독일의 지방분권화 이론을 분석함으로써 한국 분권화의 이론 근거로 활용하고자 했다.

독일의 보충성의 원칙과 사회복지전달체계로서의 민간복지협회의 역할은 한국에도 여러 논문을 통해 소개되었다. 원소연(2012)은 독일의 노인 요양서비스 사례를 중심으로 복지 다원주의와 보충성의 원칙을 연구했다. 고재백(2013)은 역사적 접근방법을 통해서 독일 사회복지체계의 발전을 다뤘다. 독일의 사회복지체계는 독일식 사회국가와 민간(비영리)복지협회간의 보충성의 원리와 조합주의적 연계체계 하에 작동하였음을 설명하면서 개신교 디아코니아의 역할을 강조했다. 정재훈(2007)은 독일 복지국가가 민간(비영리)복지협회와 협력관계를 유지하며 사회복지서비스를 발전시켜 온 과정을 조명했다.

이처럼 국내 선행연구에서는 독일 복지국가에 대한 이론적 논의 차원에서 보충성의 원칙이 다뤄졌다. 독일 사회의 중요한 운영원리로서 국가, 시민사회, 개인의 독일식 관계 설정을 규정한 보충성의 원칙이 아직 국내연구에서는 경험적으로 연구된 바 없다. NRW주의 주거상담은 보충성의 원칙이 새로운 사회서비스 전달체계의 출현과 발전과정에서 공공과 민간 주체의 협력, 합의 과정에 반영되는 맥락을 관찰할 수 있는 좋은 조건을 제공한다.

2. Aging in Place 정책과 주거상담

노인의 삶의 질 향상은 물론 의료, 장기요양, 사회부조 재정의 지속가능성을 위해서 독일 정부에서 가장 추진력 있게 실행하고 있는 바는 자택을 의료, 장기요양의 근거지로 만드는 것이다. 독일에서는 1980년대 후반부터 AIP에 대한 정책적 관심이 본격화되어 요양시설 입소 대신 자택거주와 재가수발을 선택하도록 유도하기 위한 다양한 정책을 시도하고 있다. 특히 노인 생활에 적합한 주거환경을 조성해야 한다는 공감대가 형성된 가운데 주목받고 있는 주택개조는 주택의 물리적 조건을 노인의 신체적 기능 제한에 맞춰 ‘노인적합(altersgerecht)’하게 변화시킴으로써 거동이 불편한 노인들이 독립적으로 생활할 수 있는 영역을 확대하여 거주자의 독립성과 안전성을 높이고, 수발 가족의 부담을 완화할 수 있다.

주택개조를 통한 시설입소 방지 또는 지연이 가져올 수 있는 사회보장재정 비용 절감효과에 대한 공론화가 시작되면서 수발보험공단, 연방재건은행 등에서 다양한 재정지원이 시작되었다.5) 그러나 지원의 종류도 다양하고, 조건도 복잡하며 전문적 내용이 많아 수발등급자나 가족들이 스스로 내용을 파악하기 쉽지 않은 문제가 있다. 또한 대부분의 주택개조가 예방적 차원보다는 수발상태가 되었을 때 급히 이루어지는 경향이 있으므로, 노인이나 가족들이 소비자로서 현명한 판단을 내리기 어려운 것이 현실이다(BMFSFJ, 2008, pp.9-10). 최근에는 특히 다양한 사업자의 시장 진출로 정확한 시장 정보와 선택을 위한 가이드라인을 얻기 어려워지고 있다.

본 연구에서는 이러한 복잡한 상황에 개입하여 내담자들의 거주환경 개선을 위한 사례관리를 제공하는 독일 NRW주의 주거상담 서비스를 살펴보고자 한다. 주거상담서비스는 주택개조가 상당한 비용과 시간이 투입되고, 복잡한 행정절차가 요구되며 전문적 지식이 필요하다는 점에 근거하여 내담자에게 자택거주 환경 개선을 위한 중립적인 정보를 제공한다(BMFSFJ, 2008, p.9). 독일 전체에서 가장 우수한 주거상담 인프라를 구축한 NRW주에는 총 130개소의 주거상담센터가 설치되어 있다.

지금까지 주거상담과 관련해서는 축적된 연구가 많지 않다. NRW주 주거상담센터의 도입, 확대가 논의될 시점에 Niepel(1999, 2003), Peters(2003)를 통해 주거상담의 효과성을 추계하는 연구가 시행되었다. Niepel(1999, 2003)은 주거상담의 결과로 나타난 시설요양 입소 지연이 지자체와 수발보험공단에 미치는 비용절약 효과를 제시하여 주거상담센터 운영의 재정적 효과를 추계했다. Zakel(2009a, 2009b)은 주거상담이 가져오는 시설요양 방지 또는 지연효과를 통해 Unna 군(Kreis)에서 총 240만 유로의 비용 절약 효과가 있을 것으로 전망했다. 이어 Zakel(2015)은 1997년부터 2013년까지 Unna 군의 주거상담센터 사례관리 결과 4,300건의 요양시설 입소를 방지 또는 지연한 성과가 있었다고 보고했다.

이처럼 지금까지 진행된 주거상담 관련 연구는 주거상담의 비용 효과성을 규명하는 데 주력했고, 이 결과들은 주정부, 지자체, 수발보험공단의 재정지원을 통해 NRW주에 주거상담체계를 구축하는 데 주요하게 작용했다. 그러나 주거상담센터 체계가 발전해 온 과정과 그 배경에 대해서는 아직 학술적으로 다뤄진 바 없다. 본 연구는 NRW주의 주거상담센터가 다른 사회서비스 전달체계와는 다르게 연방법이나 주정부법 등의 제도적 뒷받침 없이 발전하여 현재의 체계를 갖추었다는 점에 주목하고 하고, 보충성의 원칙을 적용하여 분석해 보고자 한다. 현재 NRW주의 주거상담센터는 서비스를 이어온 지 30년이 된 시점에 있으며, 관련 법적 근거 마련에 대한 공론화가 이루어지는 단계로, 지금까지의 성과를 조명하는 것은 의미가 있다.6) 무엇보다 한국은 커뮤니티케어 도입을 앞두고 사회서비스 전달체계의 전반적 개편을 앞두고 있는 만큼 독일의 사례가 중요한 시사점을 제공할 것으로 기대한다.

1. 연구대상: NRW주의 주거상담센터

주거상담센터는 주로 주택개조의 여러 방법과 재정지원 관련 정보를 제공한다. 주거상담의 기능에는 무장애주택과 주택개조 관련 개인상담, 홍보사업, 기관상담, 연결사업 등이 있다(Tyll, 2012, pp.13-18). 주거상담사는 사례관리사로서 역할 하면서 노인의 주거환경 개선을 위한 다양한 사회적 자원을 연결하고, 조정한다. 독일 NRW주의 주거상담센터는 1989년 처음으로 주정부의 재정지원을 받아 출범한 이후 계속해서 확대되어 2019년 기준 130개소의 체계를 갖추었다(Koordination Wohnberatung NRW, 2019, p.4).7)

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그림 1.

NRW주 주거상담센터 설치 현황(2019년 5월 기준)

자료: Kreuzviertel Verein 홈페이지. Karte aller Wohnberatungsstelle in NRW. https://karte.kreuzviertel-verein.de/에서 2019. 9. 12. 인출.

위의 [그림 1]에서 확인할 수 있듯이 2019년 5월 기준으로 NRW 주의 대부분 지역에 주거상담센터가 설치되어 있다. 주거상담센터의 운영주체는 지자체, 민간복지협회 중앙협회, (기타)민간복지협회 등이며 각 센터에는 주거상담사 교육을 받은 전담직 전문인력이 소속기관에 상관없이 중립적인 상담을 제공하고 있다. 상담은 무료로 제공되며, 현재 센터 운영비용은 일반적으로 지자체, 수발보험공단의 NRW지부, 상담센터 소속기관에서 나누어 부담하고 있다.8) 한편 주거상담센터간의 정보교환과 공동의 정치적 이해관계를 대변하기 위한 목적으로 NRW주 주거상담협회(Landesarbeitsgemeinschaft Wohnberatung NRW)가 1999년 5월 도르트문트(Dortmund)시에 개설되었고, NRW주에 위치한 90여 개소의 주거상담센터와 ‘기술과 장애 연구기관’(Forschungsinstitut Technologie und Behinderung), 독일노인기술센터(Deutsches Zentrum Gerontotechnik) 등의 연구기관도 가입되어 있다.9) 주거상담협회는 정보제공과 정치적 결집 기능 외에도 주거상담사 양성을 위한 교육과정을 개발하고, 직접 교육을 제공하며, 또한 2018년에는 새로운 업무기준을 출판하는 등 상담내용을 표준화함으로써 상담의 질 제고를 위한 자체 시스템 구축에 주력하고 있다. 이처럼 체계적인 주거상담시스템을 갖춘 것은 독일에서 NRW주가 유일하며, 이러한 시스템을 갖추게 된 배경을 탐구하는 데 아래 조사의 목적이 있다.

2. 연구방법

1. 출현단계

1989년 말 독일 NRW주에서 처음으로 주거상담 서비스가 시작되었다. 처음 주거상담이라는 새로운 사회서비스 영역을 개척한 것은 OO시 민간복지협회의 두 명(A씨, B씨)의 사회복지사였다. 그중 한 명의 사회복지사를 인터뷰를 위해 섭외하여 관련 배경을 들을 수 있었다. 그(녀)(B씨)는 당시 경험을 전달해줄 수 있는 접근가능한 유일한 정보원이며, 주거상담체계의 출현단계는 주로 B씨의 기억에 의존한다. 그는 1980년 중반 기관의 노인복지사업을 계획하던 중 노인들의 정주성의 욕구를 이해하게 되었다고 설명한다.

노인들의 바람에 따라 자택복귀를 지원하는 과정에서 이들이 발견한 것은, 노인들의 자택이 노인이 살기에 적합하지 않거나 위험한 요소들이 많이 있다는 점이었다.

서비스의 필요성을 인지한 이들 사회복지사는 건축, 설계 분야의 전문지식을 갖춘 파트너를 찾아 나섰다.

노인들의 자택거주를 위한 물리적 환경 조성을 지원해주는 서비스의 필요성에 대해 확신을 가진 두 사회복지사는 새로운 파트너와 함께 주거상담서비스를 제공하기로 마음먹고 재원을 마련하기 위해 우선 시 관계자를 찾아갔다.

그들은 시청에서는 기회를 얻지 못했지만, 주정부는 달랐다. 당시 주 정부는 Aging in Place를 위한 주정부 차원의 계획을 준비하고 있었다.

이렇게 NRW주에서는 이들 사회복지사가 속한 기관과 함께 총 세 기관이 1989년 시범사업대상으로 선정되어 첫 주거상담 사업이 시작되었다. 그리고 1992년에는 세 기관이 추가되어 총 여섯 기관이 시범사업을 하게 되었다(LAG Wohnberatung NRW 2015, pp.17-18). 아래에서는 두 사회복지사의 이니셔티브와 주정부의 AIP에 관한 관심으로 처음 시작된 주거상담이라는 제도가 현재의 체계를 갖추기까지 발전 단계를 살펴보고자 한다. 범주화를 통해 분류한 발전메커니즘 ‘재정지원’, ‘민간복지협회의 역할’, ‘주거상담협회의 활동’을 중심으로 분석내용을 정리한다.

2. 발전메커니즘 1: 주정부와 수발보험공단의 재정지원

주거상담센터 운영은 사업 초기부터 재정지원을 받는 것이 가장 중요한 과제였다. 주정부에서는 1992년부터 2009년까지는 시범사업 형식으로 2~3년 단위로 주거상담센터를 재정지원 했다.

주정부가 재계약시마다 재정지원 연장과 중단을 저울질하며 불안정한 상황이 연출되기도 했지만 18년간 이어진 주정부의 재정보조는 NRW 주의 주거상담이 현재의 체계를 갖추는 데 결정적으로 기여했다. 주정부와 함께 NRW주에서는 1997년부터 수발보험공단 NRW지부에서 운영비용을 상당부분 지원했다. 이 부분이 NRW주가 다른 지역과 크게 다른 점이다.

이때 주정부와 수발보험공단의 재정지원을 얻어낸 배경은 주거상담서비스를 통해 사회적 비용이 상당한 요양시설 이용을 줄일 수 있다는 데 공감대가 형성되었기 때문이다. 수발보험공단은 주거상담사를 통한 주택개조 활성화와 전반적 노인적합주택 확대로 노인의 AIP를 적극적으로 지원하는 차원에서 재정지원에 참여했다.

주정부는 주거상담 체계가 자리 잡을 수 있도록 오랜 기간 지원하였으나,11) 2009년 주 회계감사원 회계보고서의 권고로 재정지원 중단이 결정되면서 이 구도는 중요한 전환을 맞았다. 주정부의 예산보조가 없어지면서 주거상담센터의 운영은 이제 각 시, 구에서 직접 예산을 편성하여 운영해야 하는 사업이 되었다. 물론 이 사업은 의무사항이 아니므로 지자체에서 주거상담센터의 존치를 스스로 결정할 수 있었다. 당시 OO시에서 관련 논의에 참여했던 시 관계자는 당시 논의를 다음과 같이 기억했다.

다른 주거상담사도 비슷한 경험을 전했다.

이 시기를 거쳐 실제로 일부 주거상담센터가 없어지기도 했지만, 대부분은 센터를 계속해서 운영할 수 있었다. 이렇게 주거상담센터가 존폐 위기에 몰린 것은 처음 있는 일도 아니었다. 위기마다 극적으로 재정지원을 받아내어 센터 운영을 이어갈 수 있었던 경험을 한 주거상담사는 이렇게 얘기했다.

이처럼 주정부는 AIP 실현을 위한 정책 추진의 일환으로 주거상담체계를 구축하는데 기여했다. 주거상담체계가 어느 정도 자리가 잡힌 후에는 지원을 종료하고 지자체가 직접 주거상담센터에 대한 재정지원을 담당하도록 함으로써 주정부의 역할을 최소한으로 제한하고자 했다. 이에 따라 지자체는 주정부가 재정지원을 중단한 후 주거상담센터 운영 또는 재정지원 여부를 스스로 결정했다. 주정부는 지역의 전문가가 역량을 발휘할 기회와 재원을 제공하는 역할을 할 뿐 서비스 전달자로서 전면에 나서지 않았다는 점도 주목할 필요가 있다. 또한, 다른 주와 달리 NRW주에서는 주정부와 함께 수발보험공단의 NRW지부가 주거상담센터 재정지원에 참여함으로써 지금까지 체계를 확립하는데 결정적인 역할을 했다. 이는 수발보험공단이 주거상담을 통해 기대되는 시설요양을 줄이는 데 가장 큰 이해당사자인 것과 관련 있으며,12) 여러 관계자들이 이러한 주거상담의 효과를 근거로 보험공단을 적극적으로 설득한 결과이기도 하다.

3. 발전메커니즘 2: 민간복지협회의 역할

주거상담센터는 시작부터 발전과정까지 독일 사회복지전달체계의 핵심 행위자인 민간복지협회의 역할이 두드러진다. 주거상담의 필요성을 인지하고 주정부를 설득하여 사업 체계를 만들어낸 것도 민간복지협회 소속의 사회복지사였고, 주정부에서 주거상담센터를 전격적으로 확대하기로 하고 지자체에서 추진했을 때 이를 현장에서 수행할 수 있는 가장 가까운 파트너 또한 민간복지협회였다.

주정부에서 재정지원을 하며 적극적으로 주거상담 체계를 확립하려고 노력하자 각 지자체는 지역 내 자원을 최대한 활용하여 주거상담센터를 만들고자 했다. 주거상담센터 운영을 민간복지협회에 위탁하는 것은 새로운 행정시스템을 구축함으로써 관료제가 확장되는 것을 방지하기 위함이다. 민간복지협회의 장점도 언급된다.

현재 NRW주에서는 전체 주거상담센터의 약 40%가 지자체에서 운영되고 있다. 시나 군(Kreis) 등 지자체에서 주거상담센터를 직접 운영하게 경위를 질문하자, 공무원들의 답은 일치했다.

즉 직접 시, 광역자치단체에서 따로 주거상담센터를 설치하고, 인력을 배치하는 것은 후순위로 고려할 수 있는 서비스 전달체계 확대 방식이었다. NRW주의 경우 주거상담은 무료로 제공되므로 어느 기관에서 운영하더라도 이로 인한 금전적인 이익은 취하지 않는다. 따라서 민간복지협회는 주정부나 수발보험공단으로부터 인건비 보조를 받더라도 주거상담센터를 운영하면서 조직, 재정상 지출이 발생한다. 그럼에도 불구하고 독일의 민간복지협회가 센터를 운영하는 이유를 한 민간복지협회 소속 주거상담사는 이렇게 설명했다.

이처럼 민간복지협회는 주거상담을 잠재고객에게 더 다가갈 수 있는 새로운 통로가 될 수 있다. 이전의 사회복지전달체계에서의 특권과 우선권을 잃고 민간영리업체와 경쟁하며 기관운영을 해야 하는 민간복지협회에게 주거상담센터 운영은 그들의 공익적 정체성을 드러낼 좋은 기회가 되기도 한다.

주거상담체계를 확대하는 과정에서는 보충성의 원칙 적용이 명확하게 드러난다. 주정부가 본격적으로 주거상담을 확대하기로 했을 때, 지자체는 먼저 민간복지협회를 중심으로 파트너를 찾았다. 전문성과 센터 운영의 의지를 보인 복지협회가 없을 때만 직접 센터를 운영했다. 이는 행정력을 소진하지 않고, 민간 전문가의 활동영역을 보장하는 차원이다. 한편 민간복지협회는 주거상담센터 운영을 경쟁체제에서 지역사회 주민과 접촉 범위를 넓히는 통로로 활용하고자 했다. NRW주의 주거상담체계는 이처럼 지자체와 민간복지협회의 이해관계가 부합되면서 발전할 수 있었다.

지금까지 살펴본 바와 같이 민간복지협회의 적극적 역할과 주정부 및 수발보험공단의 재정지원은 NRW주에서 주거상담센터가 계속해서 확대, 발전해온 결정적인 요인으로 이해된다. 그러나 독일의 다른 연방주와 달리 왜 NRW주에서만 다양한 주체의 재정지원과 민간복지협회의 참여가 가능했는가에 대한 의문은 여전히 남는다. 전문가 인터뷰 결과, NRW주 주거상담협회의 역할에서 그 근거를 찾을 수 있었다. 아래에서 살펴본다.

4. 발전메커니즘 3: NRW주 주거상담협회(LAG Wohnberatung NRW)와 정치적 활동

주거상담센터의 개척자들은 민간복지협회의 사회복지사와 건축가이다. 이들은 특히 정치권에 직접 다가가서 주거상담의 효용에 대해 알리고 설득하는 작업을 중요하게 생각했다. 이러한 정치적 노력의 일부로 NRW주 주거상담협회(Landesarbeitsgemeinschaft (LAG) Wohnberatung NRW)가 만들어졌다. 주거상담협회는 주거상담체계를 만들고, 상담사 교육시스템을 구축하는 데 중요한 역할을 했던 A씨와 D씨가 주도했다.

현재 NRW주 주거상담협회에는 수발보험공단이나 지자체의 재정지원을 받는 주거상담센터가 대부분 가입되어 있다. OO시의 노인 정책을 담당하는 시청공무원은 이와 관련하여, “주거상담협회를 만들었던 것은 이 직업을 유지하는데 분명히 플러스 요인이 되었다(시청공무원1)”고 했다. NRW주의 주거상담사들은 지금까지 협회를 통해 조직력을 강화해 왔으며, 협회 활동을 통해 이뤄낸 성취를 공동의 성과로 인식하고 자부심을 가지고 있다.

NRW 주에 주거상담 체계를 확립하기 위한 노력의 일환으로 주거상담협회에서는 주거상담사 교육시스템을 만들기도 했다. 이는 현재 주거상담 교육과정 전반을 담당하고 있는 D씨가 주도했다.

2000년대 이후 주 정부의 지원과 사회적 관심 증가로 계속해서 주거상담센터가 늘어나게 되자, 주거상담협회는 정치적 결집을 위한 기능뿐만 아니라 기관들의 조정기구로서 다양한 행정, 관리 업무까지 맡게 되었다. 주거상담협회의 기능이 강화되고 조직이 확대되자, 주정부에서는 주거상담협회를 주정부 조직으로 편입시켜 관리 권한을 강화하려 시도한 적도 있었다고 한다.

협회는 주정부에 편입됨으로써 재정적으로 안정적 운영이 담보되는 제안을 거절하고 계속해서 자치조직으로 남기를 선택했다. 이들은 지방정부와 동등한 지위의 파트너로서 영향력을 행사하기를 원한다.

이와같이 주거상담협회는 주거상담의 필요성을 정치권에 알리고 협상하여 재정지원을 끌어냈으며, 주거상담센터가 체계적으로 역할 할 수 있도록 상담사 교육프로그램을 자체적으로 진행해 왔다. 이는 불안정한 재정지원에도 불구하고 NRW의 주거상담서비스가 지난 30년간 질적, 양적 성장을 이룬 원동력이 되기도 했다. 그러나 최근에는 이들의 활동에 대해 비판적인 시각도 존재한다. 주정부의 재정지원이 종료되고, 각 지자체 단위에서 주거상담센터를 지원해야 하는 상황이 오자, 재정난을 겪는 시, 군 관계자를 중심으로 자원봉사 인력을 활용하여 주거상담서비스를 확대하자는 논의가 시작된 것이 그 배경이었다. 실제로 다른 주에서는 주거상담 인력의 상당수가 자원봉사 인력으로 이루어져 있다.

주거상담협회에서는 이러한 주장에 반대 의사를 분명히 밝혀 왔다.

이에 지자체 공무원들은 주거상담협회가 이익집단화되어 다양한 주체가 주거상담체계에 참여할 수 기회를 제한하고 있다고 비판한다.

이와같이 지역사회의 사회복지사들의 자발적인 노력으로 시작되어 영역을 확장해 온 주거상담센터는 협회를 구성하여 구성원들 간의 정보를 공유하고, 조직력을 갖춰 주거상담의 필요성을 정치권에 알리는 통로로 삼고자 했다(LAG Wohnberatung NRW, 2014). 주거상담협회는 지금까지 주거상담센터, 주거상담사의 정치적 결집을 이뤄 상담기관의 재정지원, 재정지원의 위기, 업무환경 개선 등에 하나의 목소리를 내고, 공동 대응함으로써 중앙정부, 주정부의 제도적 지원 없이도 주거상담센터가 확대되어 현재의 체계를 갖추는 데 중요한 역할을 하였다. 그러나 주거상담센터가 어느 정도 체계를 갖춘 현재는 자원봉사자 등 더 많은 주체가 참여하여 주거상담서비스의 기반을 확대하는 것은 막고 있다. 주거상담센터와 전담인력 규모를 더 확장하기 원하는 주거상담협회와 활용 가능한 자원봉사 인력을 추가 배치하여 현장의 서비스 수요에 대응하고자 하는 주정부와 지자체의 대립은 계속될 것으로 보이며, 이 과정에서 주거상담협회의 조직화가 보충성의 원칙을 훼손하고 있다는 비판은 피하기 어렵다. 이는 물론 아직 주거상담체계가 제도권에 편입되지 못했고, 독립적 직업영역을 구축하지 못하여 나타나는 과도기적 상황으로 이해할 수도 있다. 주거상담체계의 유지와 발전을 위해서는 지금까지와 같이 전문성을 인정받는 것이 가장 중요하므로, 협회 차원에서는 정치적 역량 강화뿐만 아니라 공신력 있는 인력양성체계를 구축하고, 체계적인 상담성과 평가 기준을 마련하는 등 상담의 질을 확보하기 위한 계속적 노력이 요구된다.