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보도내용	□ 연구보고서 2020-51 사회보장 분야 사각지대 축소와 부적정 지출 관리 방안 연구 - 방과후돌봄서비스를 중심으로
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배포일시	2021년 6월 9일
보도일시	즉시

방과후돌봄 공백 여전

(2020년 초등학생 자녀를 둔 학부모 5050명의 방과후돌봄 실태조사 분석 결과 발표)

- 방과후돌봄 사각지대 23.1%…대상 선정 기준 및 공급 부족 등으로 사각지대 발생

- 공적돌봄을 이용하지 않는 가구의 한 달 평균 돌봄 비용은 평균 50만원 이상

- 돌봄 필요 아동에게 방과후돌봄서비스 제공하려면 돌봄서비스 대상 선정 기준을 ‘소득’중심에서‘필요’중심으로 전환해야

※ 이 자료는 한국보건사회연구원이 일반 연구과제로 수행한 학술연구결과이며, 국가승인통계가 아님을 밝혀둡니다.

□ 한국보건사회연구원(이하 ‘보사연’)이 지난 2020년 초등학생 자녀가 있는 학부모 5050명을 대상으로 방과후돌봄 실태 조사 결과를 발표했다.

□ 해당 내용은 [사회보장 분야 사각지대 축소와 부적정 지출 관리 방안 연구 - 방과후돌봄서비스를 중심으로(연구보고서 2020-51)]에 실려있으며, 연구책임자는 미래전략연구실 사회보장평가센터 강지원 부연구위원이다.

□ 강지원 부연구위원은 “초등학생 자녀가 있는 학부모의 23.1%는 방과후 돌봄이 필요하나 돌봄을 받지 못하는 ‘돌봄 사각지대’에 있다고 응답했다.”고 말했다. 강 부연구위원은 “국정과제 ‘온종일돌봄 체계 구축’으로 공공부문에서 제공하는 방과후돌봄서비스 이용률은 2019년 초등학생 기준으로 14.6%로 확대되었으나, 사각지대가 여전히 존재한다.”고 강조했다.

□ 강 부연구위원은 “방과후돌봄서비스가 단순한 ‘돌봄’만 제공할 것인가, 혹은 ‘교육적 돌봄’을 제공할 것인가에 대해서 다양한 의견이 있을 수 있다. 그러나 무엇보다도 아동이 3~4시간 있는 동안 지루하지 않도록 다양한 프로그램 제공이 필요하다.”면서, “아동의 선호와 부모의 필요, 돌봄 시간과 시설 규모 등을 고려하여 지역 내에서 부모와 아동이 방과후돌봄서비스를 선택할 수 있는 열린 구조가 필요하다”고 했다.

■ 아래는 연구보고서의 내용에 대한 요약이다.

□ 한국보건사회연구원이 지난 2020년 초등학생 자녀가 있는 학부모 5050명을 대상으로 방과후돌봄 실태를 조사한 결과, 초등학교 1~2학년의 정규수업은 대부분 14시 이전에 종료되는데, 이후에 공적 돌봄의 비중이 높게 나타남. 공적 돌봄은 16시30분을 기점으로 맞벌이가구와 비맞벌이가구 간에 차이가 있음.

- 초등학교 3학년부터 학교 정규수업의 종료는 비슷한 패턴으로 나타났으며, 공적 돌봄의 비중은 뚜렷하게 감소하는 대신 사적 돌봄의 비중이 증가함. 특히 맞벌이 가구의 경우 17시 전후에 혼자 있는 아동이 비중이 매우 높음.

- 초등학생 1~2학년은 돌봄서비스 제공 시간의 부족, 3~6학년은 돌봄서비스 공급의 부족 문제가 있음. 이는 방과후돌봄서비스에서 절대적인 비중을 차지하는 초등돌봄교실과 밀접한 관련이 있음.

□ 방과후 돌봄이 필요하나 돌봄을 받지 못하는 ‘돌봄 사각지대’는 23.1%로 나타남. 돌봄 사각지대에 있는 맞벌이가구는 자녀의 하교 후 돌봄 공백을 메우기 위해 방과후학교 및 학원을 이용하거나, 이웃 및 조부모, 가사도우미, 베이비시터 등에게 돌봄을 의뢰하기도 함. 이로 인해 한 달 평균 21만원(방과후학교)~75만원(가사도우미)을 지출하고 있으며, 돌봄 공백을 해소하기 위해 몇 가지 서비스를 결합하여 이용하고 있어 실제로는 자녀의 방과후돌봄에 평균 50만원 이상 지출하고 있음.

- 특히 돌봄 사각지대가 ‘이용 자격 기준이 안되거나’, ‘신청했으나 탈락’한 경우, ‘주변에 해당 시설이 없는’ 경우는 실질적으로 방과후돌봄서비스가 필요한 집단임.

- 반면에 여전히 ‘서비스 질에 믿음이 가지 않거나’, ‘원하는 프로그램이 없어서’, ‘자녀가 이용하고 싶지 않아서’ 방과후 돌봄서비스를 선호하지 않는 집단도 존재함(36.2%).

〈표 1〉 방과후돌봄서비스 돌봄 비용 비교

(단위: 만원)

구분	적정 돌봄	과다 수혜	비선호	돌봄 사각지대	F
방과후학교	26.28	26.08	16.26	21.61	14.734***
학습지/과외	46.52	45.05	46.76	48.74	.976
초등돌봄교실	12.54	9.01	-	-	3.013
방과후연계돌봄	14.82	12.16	-	-	1.298
방과후아카데미	18.00	14.02	-	-	2.999
지역아동센터	14.42	12.15	-	-	1.401
다함께돌봄센터	18.12	11.59	-	-	7.273*
아이돌봄서비스	20.25	15.58	11.68	30.78	6.767***
베이비시터	30.22	28.31	54.47	54.96	4.367**
가사도우미	40.79	30.98	112.27	75.61	12.189***

주: 1) 표준화가중치를 적용함.
2)  +<.10 *<.05 **<.01 ***<.001

자료: 본 연구에서 수행한 ‘초등학교 방과후 돌봄 실태 및 수요조사’ 원자료 분석

□ 한편, 학원 등 사교육을 이용하는 학부모들은 방과후돌봄서비스 이용 여부에 관계없이 선행학습, 보충심화, 예체능 학습 등을 위해 학원을 이용하고 있음.

- 돌봄 공백을 학원으로 메우는 비율 보다는 학원 자체의 프로그램 제공에 대한 선호가 크다는 점에서 학부모들이 학원과 방과후돌봄서비스를 중복해서 이용하고자 하는 선호가 있음.

- 코로나19로 학원 이용이 제한되는 동안 부모의 직접 돌봄, 공적 돌봄의 이용, 혼자 있는 아동의 비중이 증가하였음.

〈그림 1〉 방과후돌봄 이용 비중 변화: 2018 vs 2020

(단위: %)

자료: 1) 2018년: 김영란 외(2018). 초등학생 돌봄 실태 파악 및 수요 분석 연구. p.51 재구성

2) 2020년: 강지원 외(2020). 사회보장 분야 사각지대 축소 및 부적정지출 관리 방안 연구-방과후돌봄서비스를 중심으로. p.188. 재구성

□ 코로나19의 영향으로 학교가 휴업하거나 학년별․학급별 교차 출석 및 요일제 출석 등을 시행하면서 가정 내 돌봄의 욕구가 증가했으며, 방과후에 돌봄을 담당하던 공공․민간 시설 역시 휴원하거나 긴급 돌봄만 제한적으로 실시하여 가정 내 돌봄 부담이 증가하였음.

- 학교 돌봄(2020.3.12. 기준)의 이용 비율은 2.2%이며, 마을 돌봄(2020.10.6. 기준)의 이용 비율은 43.0%임. 특히 마을 돌봄은 2020년 10월 20일 이후 정상 운영함.

- 일부 학부모는 코로나19로 인한 휴업 기간의 긴급 돌봄 때문에 초등돌봄교실에서 지역아동센터로 시설 이용을 전환함.

□ 방과후돌봄서비스는 저소득 빈곤 가정의 아동에 대한 보호와 맞벌이 가구에 대한 돌봄 공백이라는 서로 다른 정책 대응 속에서 발달하였음. 본 연구에서 돌봄 사각지대는 대상 선정 기준으로 인한 탈락과 이용 시간의 제약, 접근성 등이 결합된 것임.

- 방과후돌봄서비스는 서로 다른 부처에서 운영되면서 대상 선정 기준을 다르게 설정하였고, 이로 인해 방과후돌봄서비스에 대한 선호에 차이가 있음. 따라서 방과후돌봄서비스의 시설별 대상선정 기준을 없애고 돌봄의 필요에 근거하여 서비스를 제공할 필요가 있음. 다만, ‘틈새 돌봄’부터 ‘상시 돌봄’, ‘교육적 돌봄’, ‘아동종합복지서비스’ 등 대상별 돌봄 수요에 따라 서비스 공급 방식을 다양화할 필요가 있음.

- 이를 위해 먼저 방과후돌봄서비스의 수요를 지역 단위에서 면밀하게 파악할 필요가 있으며, 방과후돌봄서비스의 신청 및 이용 정보의 수집, 공공부문 및 민간부문 서비스 이용의 데이터베이스를 구축할 필요가 있음. 이를 활용하여 초등돌봄교실과 지역아동센터, 다함께돌봄센터의 정원과 현원에 대한 데이터를 포괄적으로 구축하여 이용자에게 정보를 제공하고, 아동 인구 및 돌봄 수요의 변화에 대응하여 공급 체계를 탄력적으로 운영할 수 있음. 즉 부처별 사업별 전달체계의 목표치를 설정하는 방식에서 벗어나 지역 단위의 수요에 기반을 둔 포괄적인 공급 계획의 수립이 필요함.

- 또한 돌봄 공백이 발생하는 모든 아동에게 방과후돌봄서비스가 제공되어야 한다는 점에서 방과후돌봄서비스의 대상 선정 기준은 ‘소득’ 중심에서 ‘필요’ 중심으로 전환될 필요가 있음. 그러나 방과후돌봄서비스가 더 필요한 집단이 존재하기 때문에 가정 내 여건과 형편을 고려한 차등 지원 방식이 적절하며, 저소득층은 이용료를 부담하지 않는 방안도 필요함. 다만, 시설 단위의 이용료 부담 방식은 적절하지 않으므로 지역 단위의 이용료 부담 및 산정, 징수 방식을 고려할 필요가 있음.

- 한편, 맞벌이 가구에 대한 돌봄 공백에 대응하기 위해 설치된 초등돌봄교실과 다함께돌봄센터의 이용 시간이 맞벌이 가구의 돌봄 욕구를 충족하는 데는 한계가 있어 서비스 양에 대한 재검토가 필요함. 일반적인 회사의 근무 시간이 오전 9시~오후 6시까지고, 퇴근 후 집에 오는데 소요되는 시간이 1시간~1시간 30분임을 고려하면, 부모가 아이를 대면하고 돌봄을 제공할 수 있는 시간은 저녁 7시부터 8시 사이임. 학년이 높아질수록 5시 이후에 혼자 있는 아동의 비중이 증가하고 있으나, 아동의 건강한 성장과 발달을 고려할 때 제 때 규칙적인 식사의 제공은 여전히 중요함. 시설의 운영 시간 연장을 통한 저녁 돌봄의 확대도 필요하지만, 일-가정 양립을 위한 근무시간의 탄력적 운영 역시 중요한 정책 수단임.

- 다음으로, 방과후돌봄서비스가 단순한 ‘돌봄’만 제공할 것인가, ‘교육적 돌봄’을 제공할 것인가에 대해서 논란이 있을 수 있지만 무엇보다도 아동이 3~4시간 있는 동안 지루하지 않도록 다양한 프로그램이 제공될 필요는 있음. 이러한 차이는 돌봄의 이용 형태와 부모들의 욕구, 시설의 규모 등을 고려하여 한 지역 내에서 부모와 아동이 선택할 수 있는 열린 구조로 갖춰야 함. 다만, 교육적 돌봄은 종사자의 자격 요건과도 밀접한 관련이 있으므로, 모든 서비스를 시설 내에서 충당하는 방식 보다는 지역 내 다양한 자원과 결합하는 방식에 대한 검토가 필요함.

- 마지막으로 중앙 단위의 컨트롤타워에서 공급 계획 및 성과 목표에 근거하여 지방자치단체별로 공급을 할당하는 방식으로 방과후돌봄서비스의 공급을 추진한다면, 이용자의 욕구와 괴리된 공급자 중심의 공급 구조가 될 수밖에 없음. 지역 단위에서 방과후돌봄서비스의 접근성을 제고하기 위해서는 지방자치단체가 주도적으로 추진하되, 시도교육청이 적극적으로 협력하는 조치들이 선행되어야 함. 본 연구에서는 지역 단위에서 초등학생의 돌봄 필요 및 돌봄 이용 현황, 방과후돌봄서비스의 이용 이력을 DB로 구축하고, 지역 단위에서 방과후돌봄서비스의 공급과 서비스 질 관리를 정기적으로 수행하며, 방과후돌봄서비스의 수요를 고려한 공급 계획을 수립하는 주체로서 사회서비스원 모델을 제안하였음. 중앙 정부는 지방자치단체의 돌봄 수요에 근거한 공급 계획을 승인하고 이에 따른 재정을 지원하며, 성과 평가에 근거하여 지역별 인센티브를 추가 제공함으로써 사각지대를 해소하는 유인을 제공할 필요가 있음. 이러한 전면적인 변화를 중앙 정부 차원에서 도입하는 데는 한계가 있으므로 본 연구에서는 세종특별자치시를 기준으로 지역 단위의 시범사업(안)을 제안하였음.

※ 해당 연구보고서 내용은 한국보건사회연구원 홈페이지(https://www.kihasa.re.kr)에서  [발간자료→연구보고서→‘연구보고서 No.’ 혹은 ‘연구보고서 제목’이나 ‘저자명’ 검색]을 통해 원문 파일을 바로 보거나 내려받을 수 있다.

〈참고〉 방과후돌봄서비스와 온종일 돌봄체계의 관계

□ 본 연구에서 ‘방과후돌봄’은 초등학생 자녀의 하교 이후 저녁 식사 이전까지를 뜻하며, ‘방과후돌봄서비스’는 공공부문에서 제공하는 시설 돌봄으로 한정함. 이는 학교 돌봄과 마을 돌봄으로 구성되며, 학교 돌봄은 초등돌봄교실과 방과후학교 연계 돌봄교실을, 마을 돌봄은 지역아동센터와 다함께돌봄센터, 청소년방과후아카데미를 포함.

- 한편, 국정과제 ‘온종일 돌봄 체계 구축’은 공공부문에서 수행하고 있는 ‘방과후돌봄서비스’를 뜻하는 정책 용어로, “온종일 돌봄교실을 초등학교 전 학년으로 점차 확대하고 내실화 방안을 병행하여 추진”하기 위해 ‘부처 간(교육부, 보건복지부, 여성가족부 등), 지자체-교육청 간 협력을 통해 학교 안ㆍ밖 온종일 돌봄체계 모델을 개발ㆍ확산’하는 것을 주요 내용으로 함.

- 본 연구는 사회보장 분야 사각지대 축소 및 부적정 지출 관리를 위한 모니터링을 사업군 단위에 적용하는 연구 목적에 따라 ‘온종일 돌봄체계’가 아닌 ‘방과후돌봄서비스’로 명명함. 즉 국정과제 ‘온종일 돌봄체계’에 대한 평가가 아니라 2004년 이후 확대되어온 공공 부문의 방과후돌봄서비스의 사각지대와 부적정지출에 대한 모니터링 연구의 일환임.

□ 한편, 우리나라의 초등학생 아동들은 학교 정규 수업이 종료된 후 방과후돌봄서비스 외에도 방과후학교와 학원 등의 시설(기관)에서 교육 서비스를 구매하거나, 가정으로 방문하는 돌봄 및 교육서비스를 구매하기도 함. 이는 방과후돌봄서비스와 대체되는 개념으로 ‘사적 돌봄’으로 명명함.

〔그림 1〕 방과후돌봄서비스 개요

주: 공적 돌봄은 보건복지부 다함께돌봄사업 홈페이지의 ‘온종일 돌봄체계’를 수정ㆍ보완함.

자료: 1) 보건복지부 다함께돌봄사업 홈페이지. (2020). 온종일 돌봄체계. (https://dadol.or.kr/biz/biz_intro에서 2020.01.15. 인출)

2) 공적 돌봄 이외 부분은 저자 작성.