보도자료	자료배포일	10월 일	매 수	총 7매
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한국보건사회연구원	원장	김용문	☎	355-8001
	연구책임자	노대명	☎	380-8119

2005년도 저소득층 자활사업 실태조사

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	< 주 요 내 용 >
□ 한국보건사회연구원은 2002년 한국 근로빈곤층의 소득, 지출, 고용상태, 가족관계 등에 대한 패널데이터를 구축한다는 계획에 따라 본 조사를 실시하였음. 그 결과물로 나타난 것은 한국근로빈곤층패널(KWPP)이었으며, 2002년 이후 현재까지 3차 웨이브에 걸친 조사가 이루어졌음. 하지만 조사의 본래 명칭은 <저소득층 자활사업 실태조사>이며, 공식적으로는 이러한 이름으로 알려져 있음. □ 본 패널조사의 목표는 가구 및 개인단위에서 한국 근로빈곤층에 대한 정보를 구축하는 것이었음. 하지만 그것은 단순한 데이터가 아니라 횡단면(Cross-Section)과 종단면적(Longitudinal) 대표성을 갖는 데이터를 구축하는 것을 목표로 하고 있음. 이 점에서 본 조사결과는 패널데이터를 지칭하는 것임. ― 여기서 패널조사란 가능한 한 조사기간(Waves) 중 동일가구와 개인(표본집단)으로부터 질문에 대한 응답을 받는 조사를 의미하는 것임. 그리고 패널조사는 조사의 특성상 신규가구원이 포함되게 됨. 신규가구원이란 원가구원이 새로운 가구로 분리함에 따라 해당가구에 포함되게 된 새로운 표본집단을 지칭하는 것임. 이 점에서 조사년도 별로 총 인구 수는 다소 차이를 나타내게 됨. □ 본 연구는 앞서 언급한 한국근로빈곤층패널 데이터를 사용하고 있으며, 그 첫 번째 목적은 우리사회 근로빈곤층의 임금과 소득의 수준 및 분포를 파악하는 것임. 이로써 이 주제와 관련한 기초데이터를 제공하고 그 양태를 설명하는데 목적이 있는 것임. 또한 이 보고서는 종단면적 관점에 따라 근로빈곤층을 분석하고 있음. 물론 근로빈곤층은 개인의 노동시간에 따라 년 간 1개월을 일하는 사람부터 12개월 내내 일하는 사람, 그리고 취업과 실업을 반복하는 집단에 이르기까지 다양한 집단으로 구성되어 있음. 그리고 이들 근로빈곤층은 년도 별로 이러한 범주를 오고가는 양상을 나타내고 있음. 따라서 우리는 가구와 개인의 빈곤과 소외를 야기하는 요인들을 탐색하고 있음. □ 이 보고서는 다음과 같이 구성되어 있음. ― 제2장은 근로빈곤층의 기본실태, 즉 가구소득, 임금, 자산, 고용상태, 가족문제 등을 기술하고 있음. 이어 제3장은 본 패널조사의 3차 웨이브의 내용을 종합하여 소득과 취업상태 등의 변화를 기술하고 있음. 제4장은 지난 3년간 모두 응답한 원가구원을 대상으로 그들의 빈곤상태변화와 그 결정요인을 설명하고 있음. 그리고 제5장은 근로빈곤가구를 기본단위로 소득과 자산불평등 및 그 결정요인을 설명하는데 초점을 맞추고 있음. 또한 제6장은 근로빈곤층의 취업상태변화와 그것을 야기하는 결정요인을 규명하고 있음. 제7장은 한국과 유럽의 근로빈곤층에 대한 비교를 통해 그 시사점을 도출하고 있음. 끝으로 제8장은 부가조사자료를 활용하여, 자활사업 참여자의 소득과 고용실태를 분석하고 있음.

붙임: 2004년도 저소득층 자활사업 실태조사 주요 연구결과

<붙임>

2004년도 저소득층 자활사업 실태조사

주요 연구결과

1. 연구배경 및 목적

□ 최근 우리사회에서 근로빈곤층 문제가 중요한 정책현안으로 부각되고 있음. 이는 경제 양극화가 심화됨에 따라 근로빈곤층이 증가하는 최근의 현실을 반영하는 것임.

- 빈부격차의 심화는 상대적 박탈감을 심화시킬 뿐, 욕망을 충족시키지 못함. 따라서 노동의 가치는 쇠퇴하고 대박의 꿈이 사회 전체를 지배하는 경향이 확산되고 있음.

- 그 결과 우리사회는 희망의 상실과 사회연대성의 와해라는 위험스러운 징후를 보이고 있음. 고단한 노동을 통해 자신과 가족의 생계를 유지하고, 최소한의 소비조차 하기 힘든 근로빈곤층이 미래에 대한 희망을 상실하고 사회에 대한 적개심을 갖는 것임.

□ 이와 관련해서 정부가 2004년 하반기 이후 ꡔ일을 통한 빈곤탈출 지원정책ꡕ, ꡔ사회적 일자리 창출사업ꡕ, ꡔ근로소득보전제도ꡕ 등을 연이어 발표함으로써 근로빈곤층 문제에 깊은 관심을 보이는 것은 바람직한 현상임.

- 하지만 근로빈곤층에 대한 개념정의, 규모, 실태 등에 대한 연구는 일천한 상황이며, 근로빈곤층의 발생원인, 사회보장 실태, 취업과 실업의 경로와 원인, 탈빈곤의 경로와 원인 등에 대한 연구결과는 매우 드문 상황임.

□ 본 조사는 한국사회 근로빈곤층의 실태를 3년간의 패널조사를 통해 분석·정리함으로써 그들의 빈곤화와 탈빈곤화 경로 및 원인을 규명하고, 최근 거론되고 있는 각종 정책의 필요성과 효과성을 검토하는데 필요한 기초자료를 제공하는데 목적이 있음.

2. 연구목적

□ 본 조사는 한국사회 근로빈곤층의 실태를 3년간의 패널조사를 통해 분석·정리함으로써 그들의 빈곤화와 탈빈곤화 경로 및 원인을 규명하고, 최근 거론되고 있는 각종 정책의 필요성과 효과성을 검토하는데 필요한 기초자료를 제공하는데 목적이 있음.

3. 연구방법

□ 본 조사는 2002년도 저소득층 자활사업 실태조사를 통해 파악된 근로빈곤층 가구 및 개인 전체에 대한 3차년도 패널조사(panel survey)이며, 2004년 3차년도 패널조사의 조사대상은 2002년도의 2차 조사 및 2003년도 조사가 이루어진 1,142개의 근로빈곤가구와 1,778명의 근로빈곤층이었음.

□ 본 조사는 3차년 모두 조사원이 직접 방문하여 조사하는 직접면접방식으로 이루어졌으며, 조사원은 원칙적으로 2002년도 및 2003년도 패널조사를 담당했던 조사원을 재투입하는 방식을 취하였고, 최종 선발된 인원은 지도원 15명과 조사원 45명으로 총 60명임.

□ 예비조사 중 전화조사는 2004년 8월 9일～8월 14일(6일간)까지 실시한 후, 소재가 파악되지 않은 가구 및 가구원에 대해서는 9월 13일～9월 24일까지(11일간)에 걸쳐 추적조사를 실시하였고, 본 조사는 2004년 11월 15일～12월 10일에 걸쳐 이루어졌음.

□ 조사자료처리 절차는 다음과 같음.

- 조사가 완료된 자료는 먼저 현지에서 지도원에 의해 오류수정(에디팅)과정을 거침으로써 조사표 수정의 정확성을 기하였음.

- 오류수정작업이 완료된 후 모든 자료에 대한 코딩(coding) 작업을 실시하였으며, 코딩 작업이 완료된 후에는 자료입력의 정확성을 점검하기 위해 당 연구진의 통제 하에서 에러체킹 작업을 실시하였음.

4. 주요 연구결과 및 정책적 시사점

□ 본 패널조사의 1차 웨이브에서 3차 웨이브까지 조사대상의 빈곤지위 관련 동태성을 살펴보면, 빈곤지속집단이 13.66%, 빈곤탈출집단이 12.78%, 빈곤진입집단이 10.12%, 비빈곤지속집단이 29.94%, 반복빈곤집단이 23.50%로 나타나고 있음. 이러한 Dynamics의 가장 큰 흐름은, 해당 근로능력자의 현재 취업상태가 일용직근로자나 실업자로 변화하면 빈곤해질 위험성이 증가하며, 임시직이나 정규직근로자가 되는 경우 빈곤에서 벗어날 개연성이 높아지는 것을 알 수 있음.

- 이 점에서 현재 한국의 근로빈곤층 지원정책은 ① 일차적으로 실업자(미취업자)와 일용직근로자를 임시직이나 정규직근로자로 유인하고, ② 이차적으로는 일용직근로자의 근로시간을 높이는(근로소득 증대) 정책을 강화해야 한다는 시사점을 도출할 수 있음.

1) 영역별 정책제안

□ 근로빈곤층에 대한 지난 3년간의 패널조사 결과는 정책집단에 대한 정태적 이해와 동태적 이해, 그리고 이에 따른 정책방향과 관련해서 매우 흥미로운 시사점을 안겨주며, 현재 근로빈곤층 지원정책이 당면해 있는 가장 큰 문제는 빈곤 및 근로빈곤의 문제가 발생하는 메커니즘에 대한 종합적인 이해와 대책의 마련이라고 말할 수 있음.

- 본 연구에서 근로빈곤층이 발생하는 사회적 층위를 ① 산업부문, ② 노동시장, ③ 사회보장체계 등으로 구분하였으며, 이 각각의 사회적 층위는 근로빈곤을 생산하는 연쇄적 고리이면서 독립된 영역을 가진 하위체계라고 말할 수 있음. 이는 이 각각의 층위에서 근로빈곤을 야기하는 원인을 통제하지 못한다면, 개인에 대한 지원정책이 효과를 나타내기 힘들다는 것을 의미함. 이 점에서 근로빈곤층 지원정책을 논의하기 위해 사회층위별로 접근하고자 함.

가. 고용창출 친화적 산업의 육성

□ 본 패널조사를 통해 전체 근로빈곤층 중 미취업빈곤층의 규모가 매우 높고, 취업빈곤층 대부분이 농수산업, 도소매업, 건설업, 가사서비스업 등에 종사하고 있고 계속 고용불안을 체험하고 있다는 점을 알 수 있었음.

- 이는 근로빈곤층 지원정책이 미취업자에 대한 취업촉진과 양질의 일자리로의 전업을 유인해야 한다는 것을 의미함. 이와 관련해서 사업서비스부문과 사회서비스부문이 생산성과 고용창출의 측면에서 큰 잠재력을 갖는다고 말할 수 있을 것임.

나. 노동시장정책의 강화

□ 본 패널조사를 통해 가장 분명하게 입증된 사항은 임금근로자 중 임시·일용직의 비중이 절대다수를 점하고 있으며, 종사상지위가 빈곤지위를 결정하는 가장 중요한 요인이라는 것이었음.

- 이는 최근의 노동시장 유연화의 충격이 이들에게 집중되어 있으며, 이러한 양상이 계속되는 한, 저숙련노동자의 빈곤화는 불가피할 것임. 이 점에서 근로빈곤층 지원정책은 ① 부적절한 비정규직 고용관행에 대한 최소한의 정책적 조절(regulation)과 ② 고용지원 서비스 수급대상의 확대에 초점을 두어야 할 것임.

다. 사회보험 적용대상의 확대와 가입조건의 완화

□ 본 패널조사는 근로빈곤층의 사회보험 미가입률이 비빈곤층에 비해 매우 높게 나타나고 있다는 점을 확인시켜 주었음.

- 노동소득의 분배과정에서 소외된 이들이 1차 사회안전망의 보호를 받지 못함에 따라, 빠른 속도로 빈곤화되고 있음을 의미하는 것이므로 사회보험제도는 가입요건 및 자격유지에 대한 요건을 근로빈곤층의 특성에 맞게 유연화함으로써 근로빈곤층에 대한 보호를 확대하는 방안을 강구해야 함.

라. 공공부조제도의 개편

□ 본 패널조사는 근로빈곤층 중 공공부조제도 등을 통해 지원을 받지 못하는 집단의 규모가 크고, 지원을 받는 수급자 또한 근로의욕을 고취시키지 못하고 있다는 점을 확인시켜 주었음.

- 따라서 한국의 공공부조제도는 기초생활보장제도 중심의 취약계층 보호제도에서 다양한 욕구에 대한 보장제도로 전환할 필요가 있음. 먼저 공공부조제도가 지출확대에 따른 재정부담을 덜면서 빈곤층에 대한 보호를 확대하기 위해서는 생계, 주거, 의료 등 빈곤층의 다양한 욕구에 개별적으로 대응할 수 있는 개별급여체계를 도입해야 할 것임. 또한 근로빈곤층이 노동을 통해 빈곤 또는 공공부조제도에서 벗어날 수 있도록 근로활동을 장려하는 급여체계를 도입해야 할 것임.

마. 사회서비스의 공급확대

□ 본 패널조사는 근로빈곤층 대부분이 상대적으로 가족적 지지망이나 사회적 자본이 취약한 집단이며, 보건·복지·주거·교육 등 사회서비스에 대한 욕구 또한 높다는 점을 확인시켜 주었음.

- 근로빈곤층에 대한 취업촉진정책은 먼저 사회서비스 공급확대를 자활사업(또는 사회적 일자리 창출사업)과 적극적으로 결합시킴으로써 실직빈곤층에게는 일자리를 제공하고, 비경활빈곤층에게는 취업에 참여할 수 있는 가구여건을 조성해주는 정책이 필요하고, 이어 사회서비스 공급확대를 위해 민관 협력형 전달체계를 보다 혁신적으로 구축할 필요가 있음.

바. 근로소득보전제도에 대한 검토

□ 본 패널조사는 취업빈곤층에 대한 실태분석을 통해 양질의 일자리 창출과 직업능력 향상 등의 지원 없이 소득증대를 기대하기 힘들다는 점을 확인시켜 주었음.

- 이는 현재 추진하고 있는 근로소득보전제도와 관련해서 매우 중요한 정책적 시사점을 안겨주는데, 우리사회 근로빈곤층의 현실을 신중하게 진단해야 할 것임.

- 먼저 현재 근로빈곤층은 노동수요 부족문제 직면해 있어 근로인센티브 만으로 추가근로유인이나 근로소득증대를 기대하기는 힘들다는 점을 지적할 수 있음. 이어 한국 근로빈곤층 중 임금근로자의 비중이 낮아 적용대상이 제한적일 수밖에 없다는 점을 지적할 수 있음. 끝으로 근로빈곤층 대다수가 소득파악이 힘든 집단이라는 점에서 제도운영 과정에서 많은 문제가 발생할 소지가 있다는 점을 지적할 수 있음.

2) 자활사업 관련 정책제안

□ 본 패널조사의 분석결과를 토대로 자활사업 내실화를 위한 세부적인 정책제안을 하면 아래와 같음.

가. 대상집단의 재구성

□ 본 패널조사는 근로빈곤층 중 근로능력과 인적자본이 상대적으로 양호한 집단에 천착해 왔으며, 외국 근로빈곤층 지원정책 또한 25~55세의 근로연령계층에 중점을 두고 있다는 점을 강조하였음.

- 하지만 우리의 자활사업은 취업잠재력을 고려하여 대상집단을 설정하지 못했다는 태생적인 한계를 안고 있음. 따라서 자활사업은 지원대상을 비수급빈곤층이나 차상위층으로 확대하고, 근로활동의 의무를 부과할 수 대상을 25~55세로 설정하며, 근로능력이 미약한 집단에 대해서는 자발적인 참여를 허용하는 방식으로 전환해야 할 것임.

나. 사례관리체계의 구축

□ 본 패널조사는 근로빈곤층 및 자활사업 참여자의 특성분석을 통해 이들의 가족적 지지망과 사회적 자본이 매우 취약하다는 점을 확인시켜 주었음.

- 이는 자활사업이 근로빈곤층 개인특성 외에도 가구여건을 고려한 지원을 해야 한다는 점을 의미함. 따라서 자활사업은 참여자에 대한 ① 사례관리체계를 전담할 수 있는 인력을 배치하고, ② 사례관리의 신뢰성을 높이기 위해 서비스 공급자로 구성된 Case Conference를 제도화하고, ③ 사회서비스 공급을 확대함으로써 그들의 자활사업 참여를 활성화하고 참여의욕을 고취시켜야 함.

다. 지역사회 취업알선체계 강화

□ 본 패널조사 분석결과는 취업빈곤층과 미취업빈곤층의 취업곤란은 기대수준에 맞는 일자리 부족 다음으로 취업정보 부족이라는 점을 확인시켜 주었음.

- 이는 지역노동시장의 제한된 노동수요를 보다 효과적으로 연계하는 취업알선체계가 강화되어야 한다는 점을 말해주며, 자활사업은 기존 취업알선체계의 사각지대를 보완하는 의미에서 자치단체 차원에서 지역중소기업의 노동수요를 발굴하여 근로빈곤층에게 연계할 수 있는 조직과 인력을 배치해야 할 것임. 이는 비정규직 취업빈곤층에게 안정된 일감을 제공함으로써 실질소득을 증대시키는 성과를 나타낼 것임.

라. 자활근로제도의 개편

□ 본 패널조사의 3차년도 부가조사 분석결과는 자활후견기관사업 참여자가 성취도와 대인관계, 자존감 등의 측면에서 만족도가 높으나, 소득과 관련해서 만족도가 낮다는 점을 확인시켜 주었음.

- 따라서 자활근로제도는 ① 참여자의 직업능력(자격증 보유)과 직업경험에 따라 급여를 차등화하고, ② 노동시간과 성과를 토대로 급여를 차등화하며, ③ 창출수익에 대한 배분을 통해 급여를 실질화하는 방안을 마련해야 함.

마. 자활 창업지원정책의 개편

□ 본 패널조사는 비임금근로자가 전체 근로빈곤층의 22.7%, 경활빈곤층의 32.9%를 차지하나, 이들에 대한 창업지원정책이 극히 취약하다는 점을 지적하였음. 특히 자활사업은 개인창업이나 공동창업을 촉진하는 정책을 추진함에도 이를 지원할 수 있는 프로그램이 취약한 상황임.

- 이 점에서 실직빈곤층의 창업을 지원할 수 있는 정책을 강화해야 하며, 이를 위해서는 ① 지원대상 집단을 청장년층 중심으로 바꾸고, 고령자는 점진적으로 노인빈곤층을 위한 소득보장정책을 통해 보호하는 방향을 취해야 할 것이며, ② 사업의 수익성 향상을 위해 창업에 따른 각종 정보와 자금지원체계를 구축해야 하며, ③ 창업지원기관은 노동시장의 수요에 탄력적으로 대응할 수 있도록 민간단체에 지정 위탁하는 방식을 취해야 할 것임.

바. 여성친화적 프로그램 개발

□ 본 패널조사의 분석결과는 근로빈곤층 중 실직자와 비경활자가 여성중심으로 구성되어 있다는 점을 확인시켜 주었고, 3차년도 부가조사 분석결과 또한 자활사업 참여자가 점차 여성중심 사업으로 변화하고 있음을 확인시켜 주었음.

- 따라서 자활사업은 ① 여성참여자의 인적자본과 연령 등을 고려하여 프로그램을 연계시키는 방안을 강구해야 하며, ② 직업경험이 없거나 미미한 여성참여자 중 일정 수준의 인적자본을 갖춘 참여자에 대해서는 교육훈련을 강화함으로써 양질의 일자리로 전환할 수 있는 가능성을 제시해야 하고, ③ 여성참여자의 가구여건을 고려하여 프로그램 참여방식을 탄력적으로 운영할 필요가 있음.