사회투자전략은 그 어떤 대안보다도
저출산.고령화, 가족의 해체, 근로빈곤의 확산, 가난의 대물림, 성장 잠재력의 저하 등 우리가 처한 문제에 대해 균형잡힌 해답을 제공해줄 것으로 기대된다

지금 우리에게 절박하게 필요한 것은
사회투자국가의 건설이 아니라
소득보장과 사회서비스체계의 확립이라는
복지국가의 기본을 내실화하는 것이다

‘세금폭탄’이라는 감성적 용어가
국가의 역할 축소와 시장의 역할을 강조하는
신자유주의적 담론을 대중적으로 관철시킨 것이라면,
‘사회투자’는 한국 사회에서 복지 확대가 경제의 지속 가능한 발전의 필수적 전제임을 각인시키는 친복지진영의 대중적 담론이 될 수 있다

한국에서는 전통적 복지국가에 대한 대중적 지지를 구축하기 어렵다면,
엄청난 재원을 필요로 한다는 사회투자국가에 대한 지지를 구축하기도 쉽지 않을 것이다

사회투자담론이 한국 사회의 복지발전과 사회발전에 유용한 전략인가?

김대중 정부 이후 한국 사회에서도 복지담론이 중요한 사회적 의미를 갖기 시작하였다. 김대중 정부는 ‘생산적 복지’, 그리고 노무현 정부는 초기에 ‘참여복지’, 중반 이후에는 ‘사회투자’를 복지담론으로 제시하였다. 하지만 ‘생산적 복지’나 ‘참여복지’ 등은 견고한 학술적 기반이나 정책적 근거가 매우 빈약한 정치적 상징 정도의 성격을 갖는 반면 사회투자는 이 책에서 보는 것처럼 이론과 정책사례 양 측면에서 보다 견고한 기반을 갖고 있으며 국제적으로도 통용이 가능한 용어라는 점에서 단순한 상징을 넘어서는 것이었다. 실제 사회투자 개념은 성장과 분배의 선순환, 저출산?고령화 대비의 필요성 등 참여정부의 굵직한 의제들을 뒷받침하는 핵심적 논거로 사용되었다.

이 책은 참여정부의 핵심적 복지담론이었던 사회투자에 대한 학계의 평가와 논쟁을 한 권의 책으로 엮은 것이다. 2002년에 펴냈던「한국복지국가성격논쟁Ⅰ」은 김대중 정부에서 실제 시행된 복지정책들을 복지국가론의 관점에서 어떻게 평가할 것인가라는 문제의식이 담겨져 있는 반면 이 책은 노무현 정부가 내세운 사회투자담론이 한국 사회의 복지발전과 사회발전에 유용한 전략인가에 대한 학계의 논쟁을 담아내고 있다.

사회투자론의 맥락과 한국적 함의

이 책은 크게 3부분으로 구성되어 있다.
‘사회투자론의 맥락과 한국적 함의’라는 제목이 붙은 제1편은 사회투자론 출현의 사회경제적 배경과, 기존의 사회정책 접근방법과 구별되는 사회투자전략의 특징, 그리고 이것이 한국 사회에 주는 함의와 관련된 글들로 이루어져있다.

제1장에 실린 김연명의 논문은 사회투자 개념이 한국 사회에 생소했던 2007년 초반에 이를 체계적으로 정리한 글로 한국 사회에서 ‘경제성장’과 ‘복지발전’이라는 두 과제의 조화라는 문제의식에서 사회투자론의 효용성에 주목하고 있다.
제2장에서 테일러-구비는 최근 유럽에서 복지를 경제적 부담이 아닌 투자로 인식하는 새로운 패러다임이 출현하고 있음을 조심스럽게 진단하고 있지만 유럽 사회투자정책의 성과에 대해서는 그리 좋은 평가를 내리지는 않고 있다. 한국에 대한 제언에서 테일러-구비는 노무현 정부의 야심찬 사회투자정책이 성과를 내기 위해서는 대규모 증세가 필요할 것이며, 노동시장에서 ‘유연안정성’의 확보와 남녀동등대우, 그리고 일하는 어머니에 대한 지원을 강조하고 있다.
제3장에서 쉐라든은 자산형성접근법의 창시자답게 사회투자프로그램의 하나인 이 접근법의 이론적 기반과 성과의 핵심을 잘 정리하고 있다. 그는 현대 노동시장의 변화로 전통적인 소득보장제도가 한계를 드러내고 있기 때문에 개인저축(투자)계좌 같은 형태의 자산형성제도가 이를 보완할 수 있다고 보고 있다. 하지만 쉐라든은 전통적인 자산형성제도가 중산층이상에 세금혜택을 집중시킴으로써 역진적인 동시에 저소득층을 배제하기 때문에 저소득층을 포괄하는 보편적이고 누진적인 자산형성지원제도의 필요성을 역설하고 있다. 보론으로 실린 글에서 한창근은 자산형성지원제도의 한국적 맥락에 대한 보완적 논의를 하고 있다. 그는 자산형성정책이 소비 및 소득유지에 초점을 두는 전통적 소득보장정책과는 달리 미래투자와 발전의 기초가 되는 자산형성에 초점을 두고 있다는 점에서 두 정책의 차이점을 구분한 후 두 프로그램은 대체관계가 아닌 보완관계라는 점을 다시 확인하고 있다.
앞의 세 논문이 사회투자를 신사회위험에 대비하는 일종의 ‘전략’(혹은 ‘정책’)의 차원에서 이해하는 경향이 있는 반면 제4장에 실린 양재진·조아라의 글은 90년대 중반 이후 유럽 복지국가들의 변화를 ‘통화주의와 노동시장 유연화를 받아들이되, 인적자본에 대한 사회적 투자를 통해 기회를 제공하는’ 사회투자‘국가’로의 이행으로 과감하게 규정하고 있다. 즉 이들은 사회투자를 단순히 사회정책적 차원이 아닌 경제정책을 포함한 국가체제의 특성을 판별하는 기준으로 넓혀서 본 것이다.
제5장과 6장의 글은 사회투자전략의 부상과 함께 최근 재조명을 받고 있는 여성·가족정책과 아동정책의 중요성을 다루고 있다. 여성·가족정책을 사회투자 관점에서 조명한 제5장에서 윤홍식은 활성화정책의 주 대상이 여성이고, 유자녀 여성의 취업이 가구빈곤 완화에 기여하며, 가족이 인지능력의 향상과 밀접하게 연관되기 때문에 여성가족정책이 사회투자전략에서 핵심적 지위를 차지한다고 인식하고 있다.
사회투자정책의 일환으로서 아동정책을 다룬 제6장에서 최영은 영미권 국가에서 아동정책이 사회투자적 관점에서 어떻게 재편되고 있는지를 고찰하고 있다. 그는 여성의 노동시장 참여 증가에 따른 아동돌봄의 공백, 저출산, 그리고 아동빈곤의 세대 간 전승으로 인한 사회적 비용 유발 등의 문제가 아동을 ‘미래의 시민 노동자’로 보는 새로운 투자정책들을 만들어 내는 것으로 보고 있다.

1편에 실린 6개의 논문은 강조점의 차이는 있지만 공통적 메시지는 서구의 경제?사회적 맥락에서 출현한 사회투자전략이 후기산업사회의 경제?사회적 특징을 보이고 있는 한국 사회에서도 유효한 사회정책 패러다임으로 기능할 수 있다는 점이다. 제2편에서는 제1편의 이러한 메시지에 대한 반론과 쟁점을 다룬 논문들이 배치되어 있다.

사회투자론 논쟁과 주요 쟁점

제2편에 실린 8개의 논문들은 이 책을 만들어낸 동력이다. 특히 “사회투자국가가 우리의 대안인가?”라는 글에서(제7장) 김영순은 제1편에 실린 사회투자에 우호적인 논문들의 이론적, 실천적 문제점을 조목조목 비판하면서 논쟁의 불길을 당기고 있다. 이 글에서 국내 연구자들에 대한 김영순의 핵심적 논점은 기든스와 영국의 ‘제3의 길’이 주창하는 사회투자국가 담론이 전통적 복지국가와의 단절과 대체를 꾀하는 것이라면 에스핑-안데르센이나 테일러-구비가 주장하는 사회투자(전략 혹은 정책)이라는 용어는 기존 복지국가의 가치를 보존하면서 후기산업사회에서 나타나는 새로운 위험에 대응하는 실용적 의미를 담고 있기 때문에 입장이 다른 두 시각을 구분해야 한다는 것이다. 이어서 김영순은 한국에서 이 용어가 무분별하게 사용됨으로써 나타나는 문제점을 신랄하게 비판하고 있다. 결론적으로 김영순은 사회투자국가 담론은 물론 사회투자전략론도 한국 사회에 가장 필요한 기본적 소득보장의 내실화를 방해할 가능성이 있으며 또한 전통적 복지국가를 소비적 복지국가로 낙인찍는 효과를 발휘하기 때문에 신자유주의 이데올로기를 도와줄 수 있는 위험한 복지모델로 진단하고 있다.
제8장에 실린 김연명의 글은 김영순의 사회투자론 비판(제7장)의 핵심적 논점에 대해 응답하고 있다. 우선 김연명은 사회투자국가와 사회투자전략이라는 용어가 함축하는 복지재편의 다른 입장을 구별해야 한다는 김영순의 주장이 일리가 있음을 지적하지만, 그 맥락에 대해서는 다른 해석을 하고 있다. 김연명은 김영순이 비판한 사회투자론의 여러 가지 한계점을 검토하지만 사회투자전략이 소득보장정책과 더불어 후기산업사회의 문제를 해결하는데 긍정적 측면들을 갖고 있음을 더욱 강조하고 있다.
양재진은 제9장에서 김영순이 제기한 핵심적인 쟁점인 사회투자국가와 사회투자전략의 구분 필요성에 대해서는 자세히 언급하지 않은 채 영국 사회투자국가의 성과에 대한 김영순의 평가에 주로 반론을 제기하고 있다.
제10장에서 윤홍식은 한국적 특수성이라는 지점에서 사회투자전략의 유효성을 검토하면서 김영순의 비판에 간접적으로 대답하고 있다. 그는 한국 사회는 사회정책이 정치적 의제로 작동하지 않으며, 구사회위험과 신사회위험이 병존하고 있으며, 성장 우선주의의 이념적 유산이 강력히 남아있는 특수한 성격을 갖고 있다고 진단하면서 복지확대를 위한 담론은 이러한 특수한 토대를 기반으로 설정되어야 정치적 호소력과 영향력을 담보할 수 있고 복지확대에도 기여할 수 있다는 의견을 피력하고 있다. 이런 점에서 윤홍식은 사회투자론은 복지확대와 경제성장을 동시에 담보할 수 있는 친복지 진보진영의 유력한 대중적 담론 중의 하나가 될 가능성이 충분함을 주장하고 있다. 물론 윤홍식 역시 사회투자전략을 무조건적으로 수용하는 것은 아니며 이 전략이 갖고 있는 ‘몰성적’ 성격 등에 대한 비판을 통해 사회투자전략의 오류를 폐기하고 핵심을 보전하는 진전된 대안을 만들어가야 함을 주문하고 있다.
“사회투자국가를 다시 생각한다”는 제11장의 글에서 김영순은 김연명, 양재진, 그리고 윤홍식의 재반론에 대해 응답하고 있다. 그녀는 사회투자(전략)와 사회투자국가 두 용어를 구분하는 것이 의미가 없다는 의견에 대해 두 용어의 구분 필요성을 재차 강조하면서 더 나아가 신사회위험에 대한 실용적 정책 대응이라는 의미로 사회투자라는 용어를 사용하는 것에 대해서도 강한 거부감을 표출하고 있다. 김영순은 사회투자라는 용어를 쓰는 즉시 복지지출이 투자와 소비로 분리되고 이는 소득보장적 지출을 소비적 지출로 공격하는 빌미가 되며, 또한 이것이 전통적 복지국가와의 단절을 의미하는 영국식 사회투자국가를 무분별하게 수용하게 되는 위험성을 강조하고 있다.
성은미(제12장)는 한국에서 사회투자론이 대안 담론이 될 수 있는가라는 문제의식에서 사회투자론을 평가하고 있는데 어떤 형태의 사회투자론이든 전통적 복지의 가치를 훼손한다는 점에서 대안 담론이 될 수 없다는 것이 그녀의 논지이다. 성은미의 글에서 흥미로운 것은 사회투자를 자유주의적 시각과 사회민주주의 시각으로 구분하는 시도이다. 그녀에 의하면 사회투자라는 동일한 용어를 국내 논자들이 사용하지만 이념적 지향의 차이가 분명히 존재하며 이를 구분해야 대안담론으로서의 사회투자론의 한국적 의미를 평가할 수 있다는 것이다.
제13장에서 실린 우명숙의 글은 기든스의 사회투자‘국가’의 문제의식, 논리구조를 정밀하게 추적하는 점이 눈에 띈다. 우명숙은 기든스의 후기근대사회의 진단의 타당성에 대해서는 검토하지 않지만 개인의 역량강화에 초점을 맞추는 사회투자에 대해 집중적으로 문제제기를 하면서 기든스의 사회투자국가 개념의 실천적 한계를 지적하고 있다.

서구 복지국가의 사회투자 성과를 측정한 김교성(제14장)은 사회투자를 넓은 의미로 사용한 양재진(제4장)보다 엄격하게 사용하고 있다. 사회투자정책이 서구에서 90년대 중반 이후 본격화되었다고 본 김교성은 90년대 초반 이후 10여 년간의 서구 복지국가의 변화를 추적하였는데 90년대 초에는 스웨덴만이 유일한 ‘사회투자국가’로 나타나나 90년대 중반 이후 덴마크, 핀란드 등에서 사회투자정책이 급증하면서 사회투자국가군의 범주로 들어왔음을 밝히고 있다. 김교성은 엄격한 의미에서 사회투자‘국가’의 전형으로 언급되어온 영국이 같은 기간에 ‘아동가족중심국가’에서 벗어나지 못했으며 따라서 진정한 의미의 사회투자국가로 보기는 어렵다는 메시지를 던지고 있다. 그는 이어서 사회투자국가로 분류된 스웨덴, 덴마크 등이 고용의 양과 질은 물론이고 소득분배 관련지표에서도 다른 국가군에 비해 우수한 성과를 보이고 있음을 밝히고 있다.

영국 사회투자정책의 성과와 한계

제3편은 기든스적 의미에서의 사회투자국가의 전형이라 할 수 있는 신노동당 집권기의 영국 사회투자정책의 성과를 평가하는 논문들이 배치되어 있다. 제3편의 저자들의 전체적인 논지는 영국 신노동당의 사회투자정책은 어느 정도 성과는 있었지만 그것이 눈부시거나 혹은 영국의 자유주의 복지체제의 특성을 근본적으로 변화시킬 정도는 아니라는 것이다. 하지만 저자들이 성과를 강조하느냐 아니면 한계를 강조하느냐에 따라 영국 사회투자정책에 대한 평가가 달라지는데 제9장에 실린 양재진의 논문은 확실하게 성과를 강조하는 입장, 그리고 박순우?최영(제17장), 그리고 백선희(제18장)의 논문 역시 성과를 강조하는 입장에 가까우며, 김영순(제11장, 제16장)과 이주희(제19장)는 단호한 입장에서 한계를 강조하고 있고, 테일러-구비(제15장)는 구조적 한계를 강조하는 입장에 서 있다.

‘능동적 복지’, ‘휴먼뉴딜’ 그리고 사회투자

이명박 정부의 복지담론은 ‘능동적 복지’라는 용어이다. 이 용어는 정확히 정의되어 사용되지는 않지만 영어 표현은 ‘active welfare’ 로 표기되고 있다. 영어표현을 그대로 옮기자면 OECD 보고서 등에서 자주 사용되는 ‘적극적 복지’ 정도로 이해할 수 있다. OECD에서 사용하는 ‘적극적 사회정책’의 프로그램이 상당부분 사회투자프로그램과 유사하다는 점을 고려하면 참으로 아이러니한 일이다. 참여정부와는 성격이 다른 이명박 정부가 비슷한 맥락의 사회정책 용어를 사용하고 있는 것이다. 물론 정책기조와 내용이 동일하다는 것은 아니다.

최근에 이명박 정부는 ‘녹색뉴딜’과 더불어 ‘휴먼뉴딜’을 사회정책분야의 국정기조로 공식적으로 제시하고 있다. ‘중산층 키우기 휴먼뉴딜’이라는 제목이 붙은 문건의 내용을 자세히 살펴보면 사용하는 어휘는 다르지만 참여정부에서 사회투자담론이 나오게 된 경제사회적 배경과 거의 유사한 문제의식을 갖고 있음을 알 수 있다. 이명박 정부의 사회정책의 성격을 평가하기에는 아직 이르고 정책의 실체도 잘 드러나지 않고 있다. 이 책에서 김연명은 현재의 한국의 정치지형에서 어떤 정부가 들어서건 노동시장의 구조 변화와 인구구조의 변동이 가져오는 신사회위험의 증가라는 속박에서 자유로울 수 없다는 점을 강조하고 있다. 다시 말하면 한국의 상황에서는 신사회위험의 증대라는 구조적 속박이 강력히 존재하고 있고, 어떤 사회정책도 이 속박을 피해갈수 없다는 것이다. 즉, 사용하는 용어와 어휘는 다를 수 있지만 사회투자전략이 제기하는 문제의식과 정책 내용은 향후 상당기간 동안 한국의 사회정책을 지배하게 될 것이라는 점이다.

※ 이 책은 ‘비판과 대안을 위한 사회복지학회’의 한국 사회복지학 쟁점 총서 제5권으로 발간되었다.