- 2012 대통령 선거가 끝나고 새롭게 출범할 민주정부가, 복지국가와 경제민주화라는 2013체제의 핵심과제를 추진하기 위해 국정을 어떻게 개혁할 것인가에 대한 사전 가이드라인을 제시한 책.

- 임박한 대선을 앞두고 가장 뜨거운 화두로 떠오른 정치개혁, 정당개혁, 정부개혁 등 국정개혁의 청사진을 미리 점검해보는 ‘민주정부 3.0’의 개혁 지침서.

- 새로 출범할 ‘민주정부 3.0’의 국정개혁전략 미리보기.

[기획의도]

대통령 선거는 국정운영 뿐만 아니라 국민의 생활 전반에 커다란 변화를 가져올 수 있는 계기가 된다. 변화를 예고하는 대표적인 조짐들은, 복지국가와 경제민주화에 대한 국민의 요구가 매우 높아졌다는 점, 무소속 박원순 서울시장의 당선과 ‘안철수 현상’ 같은 정치적 변화에 대한 국민의 기대가 표출되었다는 점 등이다. 5년 전에 비해 결과를 예측하기 어려운 많은 변수가 존재하고, 선거 결과에 따라 변화의 폭이 달라질 가능성이 높아졌다. 특히 정치와 정부 및 공공부문 개혁의 중요한 계기가 될 수 있다.
1987년 6월 민주항쟁이후, 헌법적 절차에 의해 대통령이 선출되고 새로운 정부가 출범하게 된 것은 다섯 번에 이른다. 선거를 통해 대통령이 선출되고, 대통령직 인수위원회를 거쳐 새로운 정부가 출범하는 경험이 제도적으로 정착됨으로써 절차적 민주주의는 일정 수준 자리를 잡았다. 하지만 그렇게 출범한 새 정부가 초기의 국정목표를 주어진 5년 임기동안 충실하게 추진했다고 평가하기는 어려운 것이 현실이다. ‘문민정부’, ‘국민의정부’, ‘참여정부’ 등 국정의 가치와 철학을 나타내는 캐치프레이즈는 남았지만, 임기 말에 이르러 대통령과 정부에 대한 국민의 평가는 실망스러운 경우가 더 많았다.
왜 그랬을까? 각 정부 출범 초기의 ‘인수위원회 백서’와 임기 말에 펴낸 ‘OO정부 국정보고서’ 자료들을 비교해서 훑어보았지만, 서로 일맥상통하지도 않거니와, 초기에 내세운 국정전략이 캐치프레이즈 이상으로 국정운영의 가치기반으로 작용한 것 같지도 않다. 심지어 ‘참여정부의 대연정’처럼 초기 목표와 관계없이 다소 뜬금없이 제기되어 국정의 혼란을 초래한 경우도 있었다. 이는 아마도 1987년 이후 25년이 지났지만 아직 정부 출범의 규범이 정립되기에는 시간과 경험이 부족하기 때문이 아닌가 생각된다.
그렇다면 새로운 정부가 출범하기에 앞서, 다음 정부는 어떤 성격을 가진 정부이고 어떤 국정목표를 추구해야 할 것인가에 대한 논의를, 대통령 선거 이전에 사전적으로 진행할 필요는 없을까? 앞에 닥친 대통령 선거의 승리에 모든 에너지를 쏟아 붓느라, 정책적 실행가능성에 대한 면밀한 검토가 부족한 ‘선거공약’, 다양한 이해와 기대감 속에 임시적으로 구성된 인수위원회에서 만들어진 청사진만으로 정부를 출범시킬 수밖에 없는 현실을 보완할 방법은 없을까? 대통령 후보와 선거캠프는 그럴 수밖에 없다 하더라도, 각 진영의 국정기획자들과 정책담당자들이 사전적 준비와 토론을 통해서, 어느 진영이 승리하든, 다음 정부가 추구해야 할 국정과제와 목표를 미리 가늠해 볼 수는 없을까, 그 내용을 국민과 미리 공유함으로써 예측가능한 정부, 국민의 동의 속에 정책을 추진할 수 있는 정부를 만들 수는 없을까, 이것이 바로 문제의식의 출발점이었다.

요약
- 87년 이후 대통령 선거를 통해 5차례 정부가 새로 출범했지만, 선거에 급급한 나머지, 미리 준비되지 못한 채, 선거 직후 ‘인수위원회’가 급조되고 국정개혁 청사진도 급조됨
- 각 인수위원회 보고서를 참고해 보아도 내용이 부실하고, 퇴임시 5년을 결산한 보고서들(국민의 정부와 참여정부 보고서)을 보아도 초기 계획이 부실한 것으로 나타남
- 민주당의 총선 패배 이후, 새정부 국정개혁방안 마련에 대한 논의는 거의 중단됨
- 지난 해(2011년) 하반기에는 희망적 전망하에 ‘2013체제’ 논의가 활발하였으나, 개념논쟁 이상으로 세부적이고 구체적인 논의는 진전되지 못함
- 대체로 복지국가, 경제민주화, 평화와 통일, 민주주의 확대 등이 다음 정부가 추구해야 할 기본가치로 어느 정도의 컨센서스가 확보되어 있는 상황
- 이같은 합의된 기본 가치를 추구하기 위해, 새로 출범할 정부는 정책집행의 책임도구로서의 정부(중앙정부)와 지방정부를 어떻게 혁신하고, 정치를 어떻게 개혁해야 할 것인가에 대한 밑그림을 대통령 선거 이전에 먼저 그려보고자 함. 선거 이후 새정부 출범 준비에 일조하고 새정부에 대한 국민의 컨센서스 형성에 기여하고자 함
- 선거 이전 새로 출범할 정부에 대한 컨센서스를 형성하려는 시도는 처음있는 일임

논의의 범위와 집필 원칙

첫째로, 일반적인 정치/정책적 과제보다는 정부와 정치권을 개혁하는 문제로 주제를 한정하기로 하였다. 경제민주화, 복지국가, 민주주의 확대 및 남북관계 개선 등의 4대 과제는, 여야를 가리지 않고 묵시적 합의를 하고 있다고 생각된다. 비록 그 안에 구체적으로 어떤 내용을 담을 것인가는 차이가 있겠으나, 2013년 체제가 어떤 가치를 지향해야 할 것인지에 대해서는 여야간, 그리고 국민들 속에 일정한 컨센서스가 형성되어 있다고 볼 수 있다. 문제는 그러한 과제와 목표를 추진하려면 정부와 정치권이 어떻게 변해야 하는가라는 점이며, 바로 이 점에 집중하자는 것이었다. 즉, 정부가 할 수 있는 일이 무엇인지를 자각하고, 스스로를 어떻게 개혁할 것인지에 집중한다는 것이다.
둘째로, 논의의 범위를 정치개혁, 중앙정부 개혁, 지방정부 개혁의 세 분야로 나누기로 하였다. 비록 대통령 선거를 앞두고 있는 시점에서는 대통령이 모든 것을 할 수 있을 것처럼 비쳐지지만, 선거가 끝나고 임기가 시작되면, 정치권과 국회, 중앙정부와 공무원 집단, 지방정부와 일선 공무원들 간에 손발이 맞아야 하고, 국민적 동의를 확보해야 한다. 가령 경제민주화는 입법을 책임지는 정치권과 중앙정부가 국민과 기업의 사정을 제대로 반영해야 한다. 대형마트의 의무휴일제를 보더라도, 정치권과 중앙정부가 손을 놓고 있는 상황에서 지방정부의 선의에만 의존할 경우, 사법부를 동원한 재벌대기업의 저항에 많은 어려움을 겪을 수밖에 없는 것이 현실이다. 반면, 복지의 확대는 중앙정부의 기본 정책도 중요하나 복지행정의 일선을 담당하고 있는 지방정부의 형편을 살펴야만 한다. 정치권은 복지정책의 기본적인 가이드라인을 정할 뿐만 아니라, 정책집행의 책임을 중앙정부와 지방정부가 어떻게 나누어 질 것인지에 대한 합의와 조정을 이끌어내 주어야 한다. 무상보육정책의 재정책임을 둘러싸고 혼선이 일고 있는 최근의 사태를 보면 정치권과 중앙정부, 지방정부간 상호역할조정이 왜 중요한지 잘 드러난다.
셋째로, 논의의 기준과 관련해서는, ‘헌법 테두리 내’에서 실행가능한 방책을 중심으로 한다는 것이다. 특히 정치개혁과 관련한 논의들은 많은 경우 ‘가치 담론’ 중심의 논의로 빠지거나, 정치관계법 개정을 넘어서서 ‘헌법 개정’을 전제로 해야 하는 경우가 많다. 물론 헌법 개정을 논의할 수 없는 것은 아니지만, 새 정부는 현행 헌법을 기반으로 출범하는 것이다. 헌법 개정이 1987년 이전 독재정권 시절처럼 ‘통치자의 결심’으로 이루어지는 것이 아니라 지난한 논의와 합의과정이 필요하다는 점에서, 그것은 정부출범 이후의 과제로 미뤄질 수밖에 없다. 마찬가지로 정부개혁에 관한 많은 대안들 역시 헌법의 테두리 내에서 여야간의 합의를 통해 실행가능한 것들을 우선과제로 제시해야한다는 것이다. 그리고 무엇보다도, 당-정-청 관계의 정립이나 책임총리제, 책임장관제 등과 같이, 의지만 있다면 헌법테두리 내에서도 실행할 수 있는 개혁과제가 매우 많다는 점이다.
넷째로, 내용을 전달하는 글의 수준을 ‘관심있는 일반 독자들도 읽고 어렵지 않게 수긍할 수 있는 수준’으로 한다는 것이었다. 딱딱한 보고서 형식이나, 혹은 전공자들 사이에서 통용되는 전문용어가 많이 들어가지 않도록 주의하기로 하였다. 이는 정치개혁과 정부개혁이 대통령 후보와 선거기획자들, 그리고 정치권만의 독점적 논의에 머물지 않고, 새 정부가 국민적 공감대 속에 출범할 수 있기를 바라는 마음 때문이다. 뿐만 아니라, 임기 중 다소 어려움이 있다고 해서 사전논의도 없이 급작스럽게 이슈를 제기해서 국정에 혼란을 가져와서는 안 된다는 생각을 바탕에 깔고 있기 때문이다. 국민들이 예측하고 동의할 수 있는 정부가 되어야 한다. 정부는 국민을 책임질 뿐만 아니라 국민에 대해 책임질 줄 아는 정부, 그런 정부를 국민들은 바라고 있는 것이다.

책의 구성 및 간략한 내용 소개

복지국가와 경제민주화라는 사회경제적 과제, 남북관계 개선과 민주주의 확대라는 정치적 과제에 유력 대선후보들이 동의하면서, 국정개혁의 내용을 논의할 수 있는 출발점은 일단 합의되었다고 할 수 있다. 논의를 시작하면서 우선 정부의 ‘책임성’ 문제가 크고 중요하다는 점에 주목하였다. 복지국가와 경제민주화라는 국민이 제기한 사회경제적 과제를 제대로 수행하기 위해서는 ‘국민을 책임지는 정부, 국민에게 책임지는 정부’가 되어야 한다. 그래서 ‘책임정부’라는 화두를 바탕으로, 국민의 불신을 받고 있는 정치를 개혁하는 것, 국민의 삶을 책임지지 못하는 무책임한 (중앙)정부를 개혁하는 것, 주민과 따로 노는 지방정부를 개혁하는 것으로 영역을 나누어 접근하기로 하였다.

제1부 정치개혁
국민의 불신을 받고 있는 정치를 개혁하는 일은 가장 논란이 많은 분야다. ‘안철수 현상’으로 표현되는 기성 정치권에 대한 국민의 불신과 그 원인에 대해서는 쉽게 공감대를 형성할 수 있다. 하지만 이를 극복하여 국민의 신뢰를 회복하기 위한 방안을 만들어내는 것은 쉽지 않다. 대통령제라는 권력구조를 바꿔야 하는가? 책임총리와 권력을 나누면 개선될 것인가? 양당의 대립으로 점철된 국회운영구조를 바꿔야 하는가? 당ㆍ정ㆍ청 간의 관계를 어떻게 개선할 것인가? 선거제도를 바꿔 국민의 참여를 확대하고 대표성을 높여야 되는가? 양당제가 문제인가? 기득권으로 뭉친 정당을 개혁하는 것이 급선무인가? 어쩌면 이 모든 것이 문제인가?
대통령의 권한과 관련해서 핵심적인 화두로 논의된 것은 책임총리제였다. 총리에 대한 추천권을 집권당에 줄 것인가도 논의하였다. 대통령의 권한을 축소하고 특권을 폐지하는 문제는, 폐지 또는 축소된 권한을 ‘누구에게 넘길 것인가’가 함께 이야기되어야만 한다. 책임총리제는 개헌을 통해 분권형 대통령제로 권력구조를 바꾸는 문제와 연결된다. 그런 점에서 지금 논의되는 책임총리제는 개헌 이전의 과도기적 형태로 볼 수 있을 것이다.
논의를 진행하는 중에, 의외로 정치학자들 중에서도 국회개혁을 주요관심사로 연구하시는 분이 매우 드물다는 것을 알게 되었다. 그런 연유로 국회개혁이 제도적 대안으로 연구되고 제시되기보다, 주로 국회의원의 특권폐지와 기득권 축소로 이슈화되는 경향이 있는 듯하다. 우리도 결국은 국회개혁을 주요하게 다루지 못했다.
정당개혁은 선거제도 개혁과 함께 정치개혁의 핵심내용인데, 논의를 시작할 당시에는 다당제와 연합정치, 정당의 정책생산 능력 제고와 원내중심 정당, 지역주의 정당 개혁방안 등으로 다소 일반적인 논의에 머무른 감이 없지 않다. 정당개혁과 정치개혁이 대통령 선거전에서 주요 화두로 떠오른 지금, 정당개혁에 대한 깊이 있는 논의가 더 진행되기를 기대한다.

제2부 중앙정부 개혁
중앙정부의 개편과 관련해서 먼저 논의된 것은 책임장관제였다. 장관에게 임기와 권한을 보장하면서 소신껏 정책을 수행할 수 있게 해야한다는 것이다. 그럴 경우 누구를 장관으로 임명할 것인지도 논의하였다. 관료를 승진시켜서 장관으로 임명하는 것은 지양해야 한다는 의견이다. 정치적 책임을 질 수 있어야 하기 때문이다. 과거 검증식 인사청문회를 바꿔, 검증과 청문으로 정비하고, 장관 전원에 대한 임명청문회로 확대 강화해야한다는 의견이 많았다. 장관의 권한을 보장하면 책임은 누구에게 어떻게 물을 것인가? 민간의 참여를 강화할 방안도 보완되어야 한다.
특히 검찰개혁은 선출되지 않은 권력이 무소불위로 권력을 행사하고 있다는 점에서 중요한 개혁과제라는데 이견이 없었다. 검찰 외에도 경찰, 국정원, 감사원, 국세청 등 권력기구들을 민간통제가 가능하도록 개혁하는 문제를 별도로 다루려고 했다. 그러나 전체적인 틀에서 보면 정부개편의 틀 속에서 함께 다루는 것이 균형에 맞다고 보아 정부개혁 안에 포함하여 다루기로 하였다.
한편, 규모 면에서 정부 예산규모에 육박하면서도 국민적 통제가 쉽지 않은 공기업과 공공부문의 개혁을 별도로 다루기로 하였다. ‘신의 직장’이라고 불리는 곳들을 개혁하기는 쉽지 않은 문제이다. 사실 어떤 면에서는 정부보다도 국민생활과 직접 맞닿아 있는 분야이기도 하다. 여기에는 한국전력, 가스공사, 철도공사 등 기업의 형태를 띠고 있는 공기업과 국민건강보험공단, 국민연금 등 공공기관처럼 인식되고 있는 곳들이다. 민영화문제, 공공요금인상문제 등 많은 문제가 있지만, 판단의 기본은 공공성과 효율성이 함께 고려되어야 한다는 것, 그리고 무조건 투명성을 높여야 한다는 것 등이다. 민영화와 관련해서는 계속 공기업으로 유지할 것인지를 결정하기 위한 ‘존치평가위원회’를, 민간이 참여하는 ‘공공요금심의위원회’를 논의해 보았다. 무엇보다도 새 정부 출범과 함께 가장 우선적으로 개혁되어야 할 것은 공기업/공공기관 사장 임명에 대한 국회인사청문회를 실시하자는 것이다. 대통령선거 전리품 논란, 인사권 축소 논란 등의 핵심도 결국은 국민의 동의를 얻는 과정을 통해 인사과정의 투명성을 높이는 대안이 필요하다. 이런 논의는 지방정부 산하의 지방공기업과 주요 산하기관에도 원용할 수 있을 것이다.

제3부 지방정부 개혁
지방정부의 개혁은 사실 대통령의 주요 업무는 아니라고 할 수 있다. 하지만, 정치개혁과 중앙정부의 개혁이 일반 국민의 생활과 접점을 이루는 지점에 지방정부의 역할이 크기 때문에 서로 같은 원리로 작동하게 만들어야 한다. 행정구역통폐합이라는 논의 아래, 지방행정의 계층구조(광역지방자치와 기초지방자치)를 조정한다고 하면서, 기초지방의회를 폐지하는 논의가 제기된 바 있다. 하지만 이는 몇 가지 부작용을 이유로 들어서 아직도 부족한 지방자치를 후퇴시킬 가능성이 훨씬 더 높다. 오히려 아직도 더 많은 권한이 지방으로 이양되어야 하며, 주민의 참여도 더 확대되어야 한다. 지방재정을 개선하기 위한 중앙정부와 정치권의 노력도 더 필요하다.
하지만, 제대로 견제되지 않는 막강한 단체장의 치적사업과 지역간 경쟁의식 때문에 지방정부의 재정이 더 악화되는 경우도 비일비재하다. 국제대회 유치 명분으로 대규모 문예공연장이나 국제규격의 종합운동장들이 광역시는 물론 기초 시군마다 경쟁적으로 건설되고 있는 것이 현실이다. 그런 점에서는 ‘생활권역별 광역통합행정 촉진정책’도 필요하다.
그런 점에서 단체장의 대표성과 책임성을 강화하기 위해서라도 지방분권형 정당개혁이 필요하다. 지방선거에서 공천권을 귀속시키는 문제뿐만 아니라, 선거 이후 시장과 시의원들의 책임정치를 위해서도 정당의 지방조직 혹은 지역정당의 독자성이 보장되어야 한다.

결론 - 국정개혁 추진전략
대의제 민주주의 하에서 정치와 중앙정부, 지방정부는 서로 불가분의 관계에 놓여있다. 중앙정치와 지방정치가 중앙, 지방정부에 대한 국민의 요구를 수렴하여 정치적 통제를 수행하고 이를 전제로 공공 행위가 제대로 이뤄질 때 비로소 정치와 국정행위의 선순환구조가 확립될 수 있다. 그간 우리가 경험한 정치와 국정은 정치 실종, 불통의 대통령 권력, 정부의 비효율과 행정 우월주의, 비자립적인 지방정부 등으로 특징지어진다. 이러한 문제를 해결하는 일은 경제 민주화와 혁신적 발전모델의 확립, 복지국가 건설과 같은 미래 비전을 달성하기 위한 선결과제이다.
민주주의 사회에서 정치가 정상화되지 않는다면 아무것도 제대로 할 수가 없다. 또한 정치적 통제를 전제로 한 국정 운영의 정상화가 이뤄지지 않는다면 그 어떤 훌륭한 정책도 실행될 수 없다. 그러나 문제는 정치와 정부의 중요성에도 불구하고 이들을 정상화시키는 일이 다양한 영역, 다양한 요소들로 복잡하게 얽혀 있으며 또 일정하게 서로 상호작용하는 관계 속에 있다는 것이다. 이 글에서는 이러한 복잡성에도 불구하고 우선 당장 해결해야 할 과제들을 적시하고 그 실행전략을 제시하는 데 주안을 두었다.


책의 제목에 대하여...

국민의 신뢰와 지지를 받는 정치개혁, 분권형 책임정부의 실현, 생활밀착형 지방정부의 구현을 ‘책임정부’라는 화두를 중심으로 서로 연계시켜 종합하면서, 책의 제목을 ??민주정부 3.0 － 2013 국정개혁전략??이라고 붙이기로 하였다. 야당지지자들에게는 ‘국민의정부’ - ‘참여정부’를 잇는 민주정부의 3.0 버전으로 읽힐 수도 있을 것이다. 하지만 좀더 길게는, 1987년 민주화 이후, 노태우 정부-김영삼 정부까지의 민주정부 이행기로서의 민주정부 1.0, 김대중 정부-노무현 정부까지 권력교체를 내용으로 하는 민주정부 2.0, 그리고 당면한 대통령 선거 이후 2013 새로운 체제를 이끌어 갈 민주정부 3.0의 의미로 보았다(죄송하게도 이명박 정부는 어디에 포함할 지 판단하지 못하였다).
부제 역시 마찬가지 맥락에서 ‘차기 정부 혹은 새정부’로 일반화하기보다 2013년 출범할 정부의 국정개혁전략으로 한시적인 시대적 과제를 분명히 드러내는 것이 좋겠다고 의견을 모았다.