탈중앙화 시대에 요구되는 한국의 사회보험제도와 개혁의 관점

사회투자국가전략 — 복지의 주체는 여전히 국가다
현대사회는 전통적 제조업에서 서비스업 중심으로의 산업구조 전환, 한부모 가족과 같은 가족 유형의 다양화, 여성의 노동시장 참여 증가, 지식경제의 확산으로 인한 학업기간 연장, 은퇴연령의 상승 등으로 개인의 생애주기가 다양화되고 개별화되었다. 이에 따라 국가가 이제 더는 복지를 공공재로 제공할 수 없지 않을까 하는 의문이 제기되고, 이와 관련하여 탈중앙화를 주장하는 복지국가 비판론도 제기되고 있다. 그러나 변화하는 환경에 국가는 지속적으로 대응해 발맞추어 복지정책을 실행해야 하며, 한국도 사회보험제도를 사회 곳곳에 더욱 적용해나가는 복지국가로 계속 나아가야 한다. 이 책은 복지국가 비판론자들(혹은 시장주의자들)이 제기하는 신자유주의적 복지정책을 배격·극복하고, 사회변화에 대응하여 복지와 일의 연계전략으로서 사회투자국가전략을 갖추어, 노동시장과 사회환경의 변화를 능동적으로 예측해나가야 함을 주장한다.

한국의 복지 — 복지선진국에 비해 책임을 국가보다는 개인에 지우는 경향
우리나라는 복지선진국과 마찬가지로 사회보험제도를 통하여 경제정책과 사회정책의 통합성 강조, 인적자본에 대한 투자, 권리와 의무 간의 균형, 기회의 평등과 사회적 통합에 대한 강조 속에서 보육 및 돌봄, 교육·훈련, 그리고 보건·재화 분야에 복지지출을 확대해왔다.
하지만 복지선진국과 달리 우리나라는 이들 분야에 대한 지출에 대한 책임을 국가보다는 개인 혹은 기업에 지우는 경향이 있으며, 국가는 선택주의에 입각하여 이러한 부담을 감당할 수 없는 취약계층에 대한 지출에 제한적으로 몰두해왔다. 이러한 이유로 사회보험제도가 확대되면서도 공공분야뿐만 아니라 민간분야의 비용부담도 증가하였다.

일-복지 연계 메커니즘 — 사회보험제도의 지속가능성과 효과성을 높이기 위하여
우리나라의 사회보험제도의 지속가능성과 그 효과성을 높이기 위해서는 현재보다 국가가 적극적으로 책임을 확대한 일-복지 연계 메커니즘으로 전환되어야 한다. 가족 보육 및 돌봄 분야, 교육훈련 및 평생교육, 보건 분야를 사회화함과 동시에 이것들을 생애주기에 따른 구성요소로 만들어야 하며, 이러한 메커니즘을 통해 숙련된 노동 인력들은 성별에 관계없이 노동시장에 진입하여 생산력을 향상함으로써 고용가능성을 제고시킬 수 있게 하는 것이다. 한편으로는 전 생애적인 고용가능성 향상을 통해 생애기간 중 근로기간의 비중을 확대하여 지속적인 소득을 보장받을 수 있다.
또한 평생교육 활성화와 보건의료 강화가 필요하다. 이를 통해 고령 노동력의 인적자본 소진 속도를 늦추고 보육의 사회화를 통한 여성인력의 인적자본 개발을 활성화해야 한다. 이를 통해 전 사회적인 생산력 증가, 기업의 경쟁력 향상, 안정적인 국가의 조세 수입을 이루어냄으로써 사회적 투자를 확대시킬 수 있는 안정적인 선순환체계를 재구축할 수 있다.


한국의 국민연금, 건강보험, 고용보험, 노인장기요양보험의 현주소와 전망

변화된 사회에서도 사회보험제도는 여전히 유효하다
제2장에서는 서구 복지국가의 사회보험제도의 이론적 배경과 서구 복지국가에서의 사회보험제도의 발전과정을 요약적으로 설명하고 우리나라의 사회보험제도의 전반적 특징과 현재의 사회보험제도상의 문제와 개혁 과제를 제시한다.
저자는 사회보험제도가 변화된 환경 속에서 여전히 유효한 경제사회적 목적을 달성할 수 있을 것인가에 대한 물음을 던지고 그에 대한 대답으로 ‘그렇다’고 제시한다. 현대국가에서 국가가 담당하던 역할을 다시 공동체 혹은 가족으로 다시 돌릴 수 없으며, 현재 심화되고 있는 노동시장 양극화와 고령화 등의 문제를 완화시킬 수 있는 주체는 여전히 국가이며 그 수단은 시민의 연대성에 기반을 둔 사회보험제도라는 것이다. 물론 현재와 미래의 도전에 대응하기 위해서는 지금의 사회보험제도로는 한계를 가질 수밖에 없다. 우리나라 사회보험제도는 서구 복지국가에서와 같은 보장성을 갖지도 못했으며, 전 국민이 차별 없는 보험의 혜택을 받는 완전한 사회보험을 구축하고 있는 것도 아니다. 이런 상황에서도 우리나라는 각 개별 사회보험제도를 대체할 만한 제도를 찾기보다는 보험의 사각지대 축소와 보장성을 강화할 수 있는 방안을 모색하는 것이 우리나라 사회보장체계의 우선 과제라고 할 수 있다.

현행 국민연금제도의 문제점 — 소득비례 성격 강화냐, 재분배 성격 강화냐
제3장에서는 국민연금제도의 도입과 발전 과정을 살펴보고 해외 연금개혁 사례를 검토하여, 현재 국민연금제도의 문제점과 이를 개선하기 위해 제시된 다양한 주장들을 두 저자의 시각에 기반을 두어 평가한다.
국민연금은 낮은 연금 가입률, 짧은 가입 기간, 부족한 소득 대체성 등의 문제로 연금이 모든 이들에게 노후소득보장 제도로서 역할을 하지 못하고 있다. 또한 급격한 고령화와 낮은 보험료율 등의 이유로 연금의 지속가능성에도 의문이 제기되고 있다. 이에 대한 대응 전략으로 저자들은, 기존에 제시된 국민연금의 소득비례 성격 강화 전략과 재분배 성격 강화 전략을 각각 살펴보고, 향후 제도 개혁의 초점을 제도의 사회적 신뢰와 지지에 맞출 것인지 아니면 연금제도 자체의 기능을 더욱 강화할 것이냐는 사회적 논의와 합의에 따를 것인지 두 전략 중 하나를 선택할 필요가 있다고 제안하고 있다.

건강보험제도, 헌법상 국민의 기본권 보장을 위하여
제4장에서는 국민건강보험 제도의 발전과정을 요약적으로 제시하고, 우리나라 의료보장체계의 근간으로 건강보험제도의 역할을 확대하기 위한 방안을 해외 사례를 참조하여 제시한다.
건강보험제도가 국민의 기본권 차원에서 도입·운영되는 것이 아니라 단지 복지증진 차원에서 운영됨에 따라 포괄적 급여나 최소보장원칙이 지켜지지 못해 의료가 영리적으로 운영되는 문제가 발생하고 있다. 이에 저자들은 건강보험제도를 국민의 기본권 보장을 위한 제도로 인식한다면 건강보험 의료서비스는 사적 재화가 아닌 공공재가 되고 정부의 의료계획을 통한 개입이 타당성을 가질 수 있다는 점을 강조하였다. 또한 건강보험의 전달체계 측면에서도 건강보험 이용자 기본권 보장을 위해 현재 중앙 중심적으로 구성되어 있는 거버넌스 체계를 분권적으로 구성하자는 주장을 제시하였다.

우리나라 고용보험제도 — 가장 넓은 사각지대, 가장 낮은 보장성
제5장에서는 우리나라 고용보험제도를 다룬다. 고용보험제도는 우리나라 사회보험제도 중에서 가장 넓은 사각지대와 낮은 보장성 문제를 가지고 있다. 그동안 몇 차례 경제위기를 거치면서 당초 계획보다 영세사업장 적용 확대, 자영업자와 일용직 근로자들의 고용보험 가입 대상자 적용을 이루어냈지만, 여전히 높은 비정규직과 자영업자의 미가입률 등으로 특징 지워지는 보험의 사각지대와 실업급여의 낮은 소득대체율과 짧은 급여보장 기간으로 발생하는 낮은 보장성 문제를 안고 있다.
저자는 고용보험의 실업 안전망의 기능을 강화하기 위해서는 정부의 재정적 기여를 확대하여 고용보험 미가입 사업장과 비정규직 등 고용불안정 근로자에 대한 보험료 지원을 강화해야 한다고 제시하였다. 또한 실업인정제도의 개혁과 더불어 급여의 소득대체율을 높이고, 미수급 실업자에게는 실업부조를 도입하여 관련 고용복지서비스를 수요맞춤형으로 연계·구성하여 제공해야 한다고 주장한다.

노인장기요양보험 — 우리 사회가 직면한 경제사회적 변화와 직접적으로 연결된 사회보험제도
최근 도입된 노인장기요양보험제도를 제6장에서 다루었다. 저자들은 장기요양보험의 제도적 특성을 분석하고, 그 문제점으로 다음과 같은 사항을 제시하였다.
먼저, 장기요양보험의 도입 시기는 다른 서구 복지국가에 비해 빨랐으나 재정부담을 이유로 서비스 이용을 엄격히 제한한 결과, 서비스가 필요한 보험 가입자들이 혜택을 받지 못하는 사각지대 문제가 발생하고 있다는 것이다. 또한 제도의 도입 시, 실제 요양서비스 제공 주체에 대한 고려가 부족한 결과, 요양기관과 요양보호사가 과잉 공급되어 서비스 질이 하락하는 문제가 발생하고 있어 서비스 이용자들에게 맞춤형 서비스를 제공하는 데 한계가 있다는 점도 지적하였다. 제시된 문제점들을 해결하기 위해서는 수급자격 완화와 대상자 확대를 통하여 수혜대상에서 제외되는 보험 가입자의 규모를 줄이는 한편, 중앙정부와 지자체 간의 연계와 역할 분담체계를 명확히 하여 수요자 맞춤형 서비스를 제공할 필요가 있다.


지은이(가나다순)

최석현 대표저자
경기연구원 연구위원
이병호 경기연구원 연구위원
김도균 경기연구원 연구위원
이은환 경기연구원 연구위원
양재진 연세대학교 행정학과
이규식 건강복지정책연구원 원장
전용호 인천대학교 사회복지학과
정창률 단국대학교 사회복지학과
박정훈 경기연구원 연구원
김재신 경기연구원 연구원