Ⅰ. 서 론 많은 OECD 국가들이 만성 실업 상태에 놓여 있는 취약계층을 신속하게 일자 리로 돌아가도록 하기위해 다양한 노력을 기울이고 있다.이러한 노력 중 최근에 중요 하게 주목받는 것은 높은 수준의 고용 서비스를 통해 만성 실업자를 취업하도록 하는 전략이다.즉 과거에는 만성실업자로 판단하여 생활보조에 초점을 둔 사회서비스를 제 공했다면,최근에는 이러한 취약계층을 취업시키기 위한 적극적인 전략이 채택되고 있 다.이러한 전략은 다음과 같은 세 가지 요소로 요약될 수 있다. 첫 번째는,실업자에 대한 서비스를 제공할 때,서비스 제공 초기부터 훈련이나 교육보다는 취업자체가 강조되고 있다.즉 기약 없이 훈련이나 교육을 제공하는 것이 아니라,취업에 우선순위를 둔 서비스가 제공된다.즉 취업경험 자체가 양질의 취업을 하기 위한 중요한 전제 조건이라는 점이 강조되고 있다.둘째,실업자를 대상으로 취업 을 위한 지원을 강화할 뿐 아니라,복지 수혜자와 전혀 취업이 불가능한 계층으로 여겨 지던 취약층에게 까지도 취업을 위한 지원이 강화되고 있다.셋째,취업 우선의 전략이 성공하기 위해서는 고용지원서비스의 효과성 증대가 필요하기 때문에,경쟁요소와 성과 관리 요소를 도입하여 고용지원서비스의 효과성을 제고하고자 한다. 우리나라의 경우,2000년부터 자활사업을 통하여 취업을 하기 힘든 취약계층을 지원하여 왔다.자활사업을 통하여 취업이 이루어지기도 하고,실제 취업을 위한 지원 이 이루어지기도 하지만,자활사업의 초점은 적극적인 취업보다는 일종의 자활공동체를 형성하여 자체적으로 자립하고자 하는 방향으로 사업이 진행되어왔다.그 결과 자활사 업 참여자의 경제적 자립 정도를 볼 수 있는 탈 수급률이 한자리에 머무르고 있으며, 지속적으로 사업의 효과성에 대한 의문이 제기되어 왔다.그러므로 취약계층을 국가의 복지 서비스에 의존적인 계층으로 남도록 하지 않고 적극적으로 자립시키는 것을 사업 의 목표로 전환하고 사업 방식을 바꿀 필요성이 제기되고 있다. 특히 최근 OECD 국가들에 있어서 취약계층에 대한 취업지원의 강화와 더불어 준시장적인 기제의 도입을 통한 취업서비스의 효과성 제고를 위한 시도가 다양하게 이 루어지고 있으며,우리나라 보다 먼저 이러한 제도의 변화를 추진한 국가의 경험을 분 석하여 교훈으로 삼는 것이 필요하다. 본 연구에서는 1990년대 후반부터 일부 OECD 국가에서 시행되고 있는 취약층 자활을 위한 사회서비스 방식의 변화를 비교 연구하여 정책적 시사점을 도출하고자 한다.이러한 사회 서비스 방식의 변화는 국가에 따라 다양하지만,큰 특징은 취업 자체 의 중요성 강조 -사업 참여자에게 근로의무 부과와 취업 경험의 중요성 강조-와 준시 장적인 기제의 도입 -사업제공자로서의 정부가 아니라 사업구매자로서의 정부로 역할 변화와 사업의 민영화와 더불어 성과중심의 사업 관리-이다. 본 연구에서는 취약계층의 자활전략으로서,취업에 초점을 두고 사업을 민영화 하면서 성과중심의 계약방식을 도입한 국가를 중심으로 사례 분석을 하고자 한다.가장 선도적으로 취업서비스의 운영방식을 민영화하고 체계적으로 성과계약방식을 도입한 호주,유럽 국가 중에서 가장 분권화된 형태로 사업 방식의 민영화와 성과계약이 도입 된 네덜란드,제한적이지만 일정 지역을 중심으로 사회서비스의 운영방식이 변화된 영 국과 독일,그리고 마지막으로 지방정부의 자율성이 신장되고 복지 수혜자의 취업의무 의 강화가 이루어지면서 다양한 형태로 자활 서비스의 운영방식이 변화되고 있는 미국 이 사례 분석의 대상이다.특히 사업의 민영화와 성과계약제 도입에 따른 효과와 부작 용을 중심으로,우리나라 자활지원 사회서비스 사업에의 적용 가능성과 시사점 도출이 연구의 초점이 될 것이다. 본 연구의 기본적인 방법론은 기존의 문헌 분석에 근거하고 있다.1990년대 후 반부터 호주,유럽,미국에서 이루어진 취약계층 또는 실업인구의 고용 증진사업의 주 요 변화에 대한 내용과 그에 대한 평가 보고서를 중심으로 제도의 개요와 그 효과에 대한 내용을 분석하였다.그리고 미국과 네덜란드의 경우는 학자,사업담당자,정부 관 계자와의 면담을 통하여 보다 구체적인 의견을 청취하여 보고서에 반영하였다. Ⅱ. 각 국의 성과중심 고용지원서비스 개혁 1. 네덜란드 개혁의 역사 네덜란드는 2001년 IT 버블이 붕괴되기 시작하면서 실업율이 상승하고 재정수 지가 적자로 반전되는 등 경제 부진이 심화되었다.이에 “일할 수 있는 사람은 일해야 한다”는 일우선 접근법을 강조하면서,각 계층의 경제활동 참가율을 제고하는 전면적인 사회보장제도의 개혁을 단행하였다.특히 네덜란드는 적극적인 노동시장정책을 통해 급 여대상자의 의무를 강화하고,실업자의 재취업을 유도하는 방안을 추진하였으며,공공 및 민간 직업 알선 기관 간 경쟁체제를 도입하여 고용지원서비스의 효율성을 증진시키 기 위해 노력하였다. 네덜란드에 고용지원서비스 공급에 대한 시장경쟁체제가 처음 도입된 것은 1999년이었다.2001년 사회보장(socialsecurity),일자리중개(jobbrokerage),노동시장 재 편입(labourreintegration)등의 내용을 담고 있는 SUWI(Implementationstructurefor workandincome)Act가 제정되면서,이러한 노력은 더욱 본격화 되었다.SUWI법의 제정을 통해 네덜란드에는 기존과는 전혀 다른 새로운 공공고용안정시스템(Public EmploymentSystem,PES)이 등장하게 되었는데,이 개혁의 핵심은 ①고용지원 서비스 공급 업무를 공공 및 민간 영역이 분할하여 담당하고,②모든 유형의 구직자와 실업급 여 창구자를 위한 단일 창구(CWI)를 만드는 데 있었다.특히 고용지원서비스와 관련하 여 공공영역은 CWI(노동임금센터),UWV(공공고용자보험기구),시정부 간 협력에 의해 업무가 이루어지고,민간 영역은 공급자 간 경쟁에 의해 이루어진다는 점이 초점이 되었다. 성과계약에 근거한 고용지원서비스 시장화 전략 네덜란드는 다수의 분권화된 구매 시장이 형성되어 있다는 점에서 다원화,이 원화된 준시장적 제도를 운영하고 있다.즉 각각의 지자체가 서비스의 제공에 대해 자 율권을 갖고 있다는 의미에서 준시장적 성격을 지닌다.네덜란드의 고용지원서비스 시 장의 발달은 처음에는 공공기관이 공급자가 되고 시정부와 사회보험기관이 공공기관으 로부터 서비스를 구매하는 형태였으나,그 후 민간 공급자로부터 서비스를 구입하는 입 찰경쟁 체계로 완전히 대체되었다. 네덜란드에는 UWV 시장,시정부 시장,고용주 시장 등과 같은 재편입 서비스 시장이 다양하게 형성되어 있으며, 이들은 근로지향형 하위시장(work-oriented reintegration sub-market)과 의료지향형 하위시장(medically-oriented sub-market)등 2 개의 하위 시장으로 구분된다 현재 네덜란드의 재편입 서비스의 구매자는 시정부,UWV,고용주 등으로 다양 하게 존재하며,공급자는 비영리기관 및 민간 기업 등 수 백개가 참여하고 있다.또한 UWV 시장은 거대 공급자에 의해 지배되고 있는 반면,시정부 시장은 비영리기관과 같 은 비교적 소규모의 공급자로부터 공급되고 있다.2004년 중반 현재 232개의 재편입 서 비스 공급자 중 47개 업체는 UWV와 계약을 맺었고,나머지 기관은 시정부와 계약을 맺었다.그런데 네덜란드시장의 계약 집중도는 높은 편으로 상위 10개의 공급자가 재편 입 프로그램의 75%를 공급하고 있다.특히 종전에는 정부 기관이었다가 2000년 10월 민간 기관으로 전환된 업체인 Kliq가 2년 동안 1위를 차지하고 있다.한편,네덜란드에 는 호주처럼 정교화된 “별평점(starrating)"방식이 없지만,성과가 뛰어난 공급자들은 다음 입찰에서도 성공을 거둘 수 있다. 네덜란드의 임료 지급 체계는 구직자당 보수(priceperjobseeker)와 미리 정해 진 구직성공률에 근거한 보너스 체제 등 2가지 체제에 근거한 혼합체계로 구성된다. 성과주의 파이낸싱 방식에 따라 보수는 (1)고정급과 (2)구직성공급여로 구성 된다.성과급여의 비중은 목표 집단 별로 다르게 적용되며,대부분의 경우 50/50또는 60/40이다.또 목표 집단의 성격이 어려울수록 고정임료 비율이 높다. 보너스는 계약마다 다르게 책정되고,업체가 당초 계약대로 계약을 수행하였을 경우 뿐 아니라 더 우수하게 수행하였을 경우에 지급된다.보너스 지급의 목적은 재편 입 서비스 제공기관이 직업소개를 위해 최대한 노력하게 하려는 데 있다.만일 초기 입 찰 제안서보다 직업소개 성과가 좋지 않을 경우,기업의 소요비용은 모두 보상되지 않 는다.그러나 초기 제안서 목표를 달성하면 소요 비용은 모두 보상이 된다.또 초기 제 안서 목표보다 초과달성하게 되면 더 많은 보수가 지급된다. 평균적으로 네덜란드 재편입 서비스 공급자들은 구직지원 및 재편입 서비스당 EUR 4000~5000을 받고 있다.프로파일링 2그룹(실직 후 1년 내 재취업이 가능한 사 람)에 속하는 단기 실업자들에게 “무성공 무보상(Nocure-nopay)"원칙의 적용시켜 서,구직에 성공할 때까지 보수를 지급받을 수 없게 하였다.또 실업자가 취직에 성공 하여 최소 6개월 동안 취직을 유지하였을 경우,성공보수를 지급한다.이때 장기 고용 될 경우나 당초 계획 보다 빨리 취업에 성공하였을 경우 보너스를 지급받는다.총 급여 는 초기 경쟁 입찰 과정에서 정해진다.프로파일링 그룹 3~4에 속하는 장기 실업자와 구직비용이자에게는 ”무성공 저보수(Nocure-lesspay)"원칙을 적용하는데,이들에게는 프로그램 착수 직후 보수가 지급되며,편입 프로그램이 진행되는 과정 및 사후관리서비 스의 제공에 따라 보수가 지급되고 있다. 한편 재편입 서비스를 민간 업체가 공급하게 하는 것은 공급 기관과 시정부 및 UWV와의 친숙도에 따라 공급 업체가 선정될 수 있기 때문에 시장의 투명성을 저해시 킬 수 있는 위험을 내포하고 있다.이러한 위험은 투명성의 정도에 대한 규정을 엄수하 게 함으로써 경감시킬 수 있지만 충분하지 않은 상태이다.이러한 환경에서는 보수 체 계가 중요한 역할을 하지 않게 된다. 따라서 네덜란드와 같이 분권화된 체제에서는 정보와 투명성 확보 문제가 중요 하게 떠오른다.이 문제를 해결하기 위해 네덜란드에서는 클라이언트에 대한 정보가 저 장되어 있는 중앙집중화 컴퓨터 시스템과 공급자들의 정보가 담겨있고 사용할 수 있는 표준화된 소프트웨어개발을 위해 노력하고 있다.중앙 정부 차원에서 구매자를 위한 SUWISupportPoint를 마련하고 Stimulansz라는 서비스 센터를 설립하는 것을 예로 들 수 있다.또 투명성 확보를 위해 CWI에서는 재편입 서비스에 대한 모니터링 업무 를 담당하고 있으며,서비스 공급 업체에 대한 모든 정보가 웹사이트를 통해 제공되고 있기도 하다.공급자 연합단체인 Borea에서는 질표시제(qualitylabel)도입하여 자체적 으로 서비스 질 평가를 실시하여 결과를 공개하고 있다.이를 통해 구매자에게 여러 공급자 간의 선택의 기준이 될 수 있는 지표를 제공하고자 한다.구매자와 공급자 연합 조직인 NationalCouncilforClients(LCR)에서는 2005년에 “BlipforWerk”이라는 재 단을 만들어서 서비스의 질 관리를 하고 있다. 고용지원서비스 시장화 성과 및 재정절감효과 네덜란드의 고용시장 재편입 서비스의 시장화 성과는 제도와 참여자의 잦은 변 화로 아직 정확한 평가가 어려운 실정이다.다양한 공급자에 의해 서비스 공급이 이루 어지고,각 공급자마다 공급 목적이 달라서,평가 지표마다 다른 결과가 나타나기 때문 이다.따라서 OECD(2006)도 현재 네덜란드 고용지원서비스 시장화 성과와 관련하여 아 직 유보적인 평가를 내리고 있는 입장이다. 한편 Nicolettevan Gestel(2004)에 따르면 2002년 도입된 개혁법안의 효과와 관련하여 어느 정도는 긍정적인 영향이 나타나고 있다고 평가하고 있다.즉,기존에 독 점적으로 고용안정서비스를 제공하던 네덜란드 PES는 책임성 및 고객의 수요에 적절히 부응하지 못한다는 측면에서 문제점이 많다는 비난을 받았지만,새로운 비영리 공공부 문과 영리 민간부문으로 정교하게 혼합된 고용안정서비스 시스템은 이에 대한 개선을 보이고 있다는 것이다.또 재편입 성과와 관련하여 계약 서비스를 시행한 첫 해에는 상 대적으로 낮은 구직 성공률(35%)를 보였지만,그 후 민간 기관들과의 계약이 22개의 서 로 다른 특별 보호그룹을 대상으로 확대되자 업무 성과가 나아졌고 수요도 증가한 것 으로 나타났다.민간고용안정서비스는 초기에 고객의 1/3이상에게 일자리를 알선한다는 목표에는 못 미쳤지만,그 결과(약 27%)는 실업률이 증가하고 일자리는 줄어드는 시기 에 민간 고용안정서비스기관들이 탄생했다는 점을 감안하여 높이 평가될 수 있다. 반면 이에 대한 부정적 평가의견도 개진되고 있다.SZW(2008)가 발표한 새로운 PES시스템에 대한 첫 평가보고서에서는 전체적으로 볼 때 재편입 프로그램과 그 결과 사이에 인과관계를 성립시키기가 어렵다고 평가하고 있다.이 보고서에서는 총효과와 순효과를 구별하고 있는데,총효과는 재편입 프로젝트를 시작한 후 24개월 내에 구직에 성공한 사람들의 비율을 의미하는 것으로 목표는 이 비율을 25% 정도 증가시키는 것이 었다.사회고용부에 따르면 2002년에 재편입 프로그램을 시작한 사람 중 26%가 구직에 성공하고 2004년에 시작한 사람 중 41%가 2006년에 일자리를 찾은 것으로 나타나 총효 과 면에서는 성공적인 것으로 평가되고 있다.그러나 재편입 프로그램이 고용확률 증가 에 미치는 효과를 의미하는 순효과 측면에서는,긍정적이긴 하지만 몇%에 지나지 않는 미미한 효과만을 가지는 것으로 평가하고 있다.하지만 모든 재편입 프로그램이 정규직 고용을 목표로 하지 않는다는 점을 고려한다면,장기적으로는 중요한 정책이 될 수 있 음을 부정할 수 없다. 한편,OECD(2006)는 최근 시행한 네덜란드 개혁의 문제점으로 다음과 같은 것들을 지적하고 있다.첫째,원스탑 서비스 기관을 지향하며 개혁을 단행하였지만,여전 히 UWV,CWI,시정부,재편입 서비스 제공기관 등으로 구성된 복잡성을 지니고 있으 며,이에 따라 거래비용이 크게 소요되고 있다는 점,둘째,CWI의 프로파일 결과가 예 측치로서 가치가 부족하고 타 서비스 기관에 의해 받아들여지지 않고 있다는 점,셋째, 성과중심의 시장 환경과 일우선 정책 때문에 훈련의 기능이 잠재적으로 축소될 염려가 있다는 점,넷째,시장의 모니터링과 평가기능이 아직 충분히 발달하지 않았다는 점이 다. 2. 영국 개혁의 역사 영국 노동당 정부는 1997년 집권 이후 다시 한 번 복지국가의 체제의 변화를 시도하고 있다.개혁의 골자는 국가와 수급자의 의무를 균형적으로 강조하는 근로능력 배양을 지향하는데 있다.특히 저소득 근로자와 근로능력 수급자에 초점을 맞추어 이들 에게는 각종 현금급여를 신설하거나 기존의 급여를 확대하고 직업훈련과 교육 그리고 구직 서비스를 통해서 수급탈출과 노동시장 재편입를 시키고자 하는 노력을 하고 있다. 이러한 “근로우선(work-first)패러다임의 도입은 정부의 고용 정책이 실직자의 즉각적 인 고용시장 재진입과 서비스 전달과정의 효율화를 위한 성과지향형 정책으로의 전환 을 의미한다. 영국의 복지개혁은 유럽 대륙 국가와 비교할 때 상당히 시장주의적인 성향을 보이고 있다.그 대표적인 정책이 영국이 1997년 이후 실시하고 있는 뉴딜프로그램으 로,국가와의 수급계약에 따라 조건을 부과하는 근로복지형(workfare)프로그램이다.이 것은 구직등록 의무화의 수준을 훨씬 넘어서서,수급자가 직접 프로그램에 참가하여야 급여를 지급한다는 기존과는 다른 강도 높은 조건을 부과하고 있다.신노동당 프로젝트 를 상징하는 가장 대표적인 사회정책으로서 영국 정부의 ‘근로연계(WelfaretoWork)’ 전략의 핵심요소인 뉴딜프로그램은 “일자리가 없으면 경력도 없고,경력이 없으면 일자 리도 없다(nojobnoexperience,noexperiencenojob)"이념을 배경으로 하고 있다.이 프로그램은 급여수급자들의 재취직을 도와주고 구직자 급여를 노동정책과 연계하여 실 업자를 노동시장에 적극적으로 참여시키려는 목적을 갖고 있다.뉴딜프로그램은 각 대 상자별로 다른 서비스를 제공하는 특징을 가지고 있다.즉 대상 집단은 각각 한부모, 청년(25세 미만),25세 이상 실직자,장애인 중고령자 등으로 나뉘는데 이중에서 ‘청년 뉴딜프로그램’과 ‘25세 이상 뉴딜프로그램만’참여가 의무적이며 나머지 대상자를 위한 뉴딜프로그램은 개인의 판단에 따라서 참여를 결정하게 되는 자발적 프로그램이다. 한편 영국 정부는 “welfare-to-work"개혁의 일환으로 2001년 사회보장부와 교 육노동부를 통합하고 복지급여와 고용지원 업무 간의 협조를 전제로 하는 고용연금부 (DepartmentforworkandPension)를 탄생시키고,이를 통해 자활사업을 관장하고 있 다.또 일선 조직으로 구직소개와 급여기능을 통합시킨 원스탑 기관인 Jobcentre Plus(JCP)을 신설하였다.JCP의 기능은 취업을 위한 민간자원(기업 및 비영리민간단체, 특히 사회적 기업)과의 연계,직업훈련 서비스의 연계에 초점을 두고 있으며,뉴딜프로 그램 추진의 중추 역할을 한다.또 영국은 2004년 고용을 위한 국가 실행계획에 분권화 를 지향하며 지역 중심의 맞춤형 실업극복 대책을 포함시킴으로써 예산 절감을 추구하 였는데,이때에도 JCP는 중추적인 역할을 담당한다.이와 같이 기존의 수십 개의 기관 에 걸쳐 추진되었던 급여 관련 업무가 중앙집중화된 기관이 탄생하였다는 점은 영국 노동정책 개혁의 특징 중 하나이다. 성과계약에 근거한 고용지원서비스 시장화 전략 영국에서는 네덜란드와 호주와는 대조적으로 고용지원서비스의 전체를 아웃소 싱하거나 민간기관이 공공 고용지원서비스를 대체하지 않는다.다만 실업자의 특성에 따라 공공기관과 민간 기관이 목표 집단을 나누어 서비스를 제공하고 있다.즉 일반적 인 구직자들은 의무적으로 뉴딜프로그램에 참여하여 공공기관의 지원을 받으며,고질적 인 장기 실업자들이나 노동시장 참여에 장애가 있는 사람들은 민간 기관에 의해 서비 스를 제공받는다. 구체적으로는 영국에서는 전국에 걸쳐 EmploymentZones(EZs)을 13개 지정 하여 민간 기관이 계약에 기반하여 고질적인 장기실업자들을 대상으로 노동시장 재편 입 서비스를 제공하도록 하고 있다.이에 따라 EZ에서는 매년 JobcentrePlus로부터 넘겨받은 30,000명의 클라이언트에게 서비스를 제공하고 있으며,사업기간은 2003~2009 년 10월까지로 호주나 네덜란드에 비해 기간이 긴 편이다.이러한 고용지원서비스 시장 의 가치는 적극적인 노동시장 정책 지출의 1/4수준인 10억 파운드에 달하고 있는 것으 로 나타나고 있다. 고용지원서비스의 시장화는 영국 노동정책의 중요한 특징 중의 하나로 다음과 같은 특징을 가지고 있다.첫째,JCP는 고용지원서비스를 제공하는 민간 및 자원기관과 “파트너”관계 형태의 계약을 맺는다.둘째,뉴딜프로그램의 세부 옵션내용이 민간 및 자원 기관에 지역(regional)단위 수준으로 입찰을 통해 아웃소싱된다.셋째,2000년 영국 전역 15개 지역에 장기실업상태의 실직자를 대상으로 도입된 EZ는 가장 급진적인 형태 의 아웃소싱 전략으로 EZ에서는 DWP와 계약을 맺은 민간 기관이 뉴딜 참여자들을 배정받는다.이때 민간 기업에게는 재편입 제공서비스와 관련하여 뉴딜 프로그랩 보다 높 은 수준의 재량권이 주어진다. 한편 EZ 프로그램 하에서는 단일공급자지역(single-providerzones)과 다수공급 자지역(multi-providerzones,3개 공급자까지 존재 가능)등 2종류가 운영되고 있다.단 일공급자지역은 Plymouth,Nottingham,Doncaster,Middlesborough,South Wales, North WestWales,Brighton 등 7개 지역이 지정되어 있으며,이곳에서는 25세 이상 구직자들을 대상으로 서비스를 제공하고 있다.그 외의 지역에서는 다수공급자들이 서 비스를 공급하고 있다.다수공급자지역(MPEZs)은 Glasgow,Liverpool,Birmingham, London등과 같이 EZs의 규모가 큰 곳에 도입되었다.MPEZs에서는 각각의 공급자들 이 고정 시장지분을 가지며,JobcentrePlus에 의해 의무 참여자(청년실업자 및 조기진 입자)들을 무작위로 배정받아 운영하고 있다.고용연금부(DWP)이 계약을 담당하고 한 공급자당 1000~7000명의 구직자들이 배정되고 있다.이때 공급자간 경쟁은 MPEZs의 발달에 있어 중요한 문제이다. MPEZs의 펀딩 방식은 구직자가 취직 성공 후 13주 이상 고용상태를 유지할 것을 조건으로 하는 성과중심의 보수 지급을 강조하고 있다.또 각각의 EZ마다 성과보 너스가 지급되고 있는데,모든 공급자들은 영국 정부와 성과 달성 기간,성과 보너스 요율 등에 대해 협상을 통해 결정한다.성과 보너스의 규모는 구직 성공자가 13주 이상 고용상태를 유지하였을 경우 더욱 커지는 방식을 취한다.MPEZs에서의 프로그램에는 구직활동지원,직업소개,집중지원 등의 서비스가 포함되어 있는데 최대 52주 동안 3단 계에 걸쳐 진행된다.이 기간이 단축될수록 공급자에게 재정적인 인센티브가 주어진다. MPEZ 하에서는 3가지 유형의 보수체계가 있다.첫째,첫 4주까지 해당하는 1 단계에서는 고정보수 GBP 400를 지급받는다. 둘째, 2단계에서는 구직자 수당 (Jobseeker'sAllowance)의 22주까지에 해당하는 시기로서 GBP 1200을 지급받는다.공 급자가 22주 동안 클라이언트를 취업시키지 못하면,손실을 입게 된다.반대로 이 시기 에 취업에 조기 성공하게 되면,공급자는 남은 총보수를 가져갈 수 있다.셋째,프로그 램 진입에서 취업까지 GBP 400의 초기 보수가 주어지고 13주 후 GBP 3600의 보수가 주어진다. 고용지원서비스 시장화 성과 및 재정절감효과 뉴딜프로그램 자체에 대한 평가 결과를 살펴보면,일단 긍정적으로 평가되고 있다.신동면(2004)의 연구에서는 뉴딜 참여인원과 뉴딜을 통하여 일자리를 구한 사람들 의 수와 취업자의 재직기간이 13주 이상 지속된 일자리를 구한 사람들의 수를 분석하 였는데,분석 결과 뉴딜사업은 실직자들을 일자리로 유도하는 데 성공적으로 평가되고 있다.또 2003년 3월말까지 뉴딜 종료자들 중에서 약 64만 명의 실직자들이 13주 이상 지속된 일자리를 구하여 노동시장에 진입하였다는 점을 들어 뉴딜사업이 일자리의 질 측면에서도 고용 안정성 확보에 도움이 되었다고 평가하고 있다.또 뉴딜사업의 사회 부조 개혁효과와 관련하여 1995년 이후 근로연령층에 지급되어 온 사회부조 급여의 지 출 총액이 계속해서 감소되어 온 것을 통해 뉴딜사업이 사회보장제도의 개혁과정에서 제기되었던 복지의존의 문제를 완화시키는 데 크게 기여하였다고 평가하고 있다. 한편 실직자의 재취업을 위한 고용지원 서비스를 민간 또는 공공 기관에서 제 공하는 것 중 무엇이 더욱 좋은 성과를 가져오느냐와 관련하여 영국의 경우를 살펴보 면,여러 문헌들의 평가 결과를 종합해 볼 때,서비스 제공의 효과적인 형태에 대해 아 직 명확한 결론이 내려지지 않고 있는 것을 알 수 있다.연구마다 공공기관 또는 민간 기관 간 서비스 제공 방식의 효과성에 대해 다르게 평가하고 있기 때문이다. 먼저 OECD 평가결과에 따르면,단기 취업 성과가 공공 부문에서 운영한 지역 보다 우수한 것으로 나타나고 있다.1년 후 EZ에 참여한 사람과 뉴딜프로그램에 참여 한 사람의 취업여부에 대한 평가 결과 EZ는 34%,뉴딜은 24%를 보이고 있다.즉 EZ가 뉴딜프로그램보다 더 효과적인 것으로 나타났다.2년 후 평가결과역시 주당 16시간 이 상 일하는 사람들의 차이도 8%로 나타났다.또 EZ 참여자들의 취업 후 고용유지율이 뉴딜지역보다 약간 높은 것으로 나타났다.EZ의 효과가 우수하게 평가되는 이유는 우 수한 고용기관 직원,직원 및 고객 수의 적절한 비율,개인맞춤형 지원,공급자들의 철 저한 근로우선 활동을 들 수 있다.그러나 호주,독일,네덜란드는 성과급 지급을 보다 장기적 기준에 의거하여 지급하고 있는 점을 고려하면 향후 장기 노동율에 대해서도 주목할 필요가 있다. 또 민간기관에 의한 서비스 공급이 더 효과적이라는 주장과 관련하여,영국 정 부,민간 기업 계약자,ERSA,ACEVO 같은 계약자 로비그룹들은 민간기관이나 비영리 기관에 의한 공급이 공공기관에 의한 공급보다 서비스의 질이 높다고 자체 평가하고 있다.즉 비영리 자발적 기관과 민간 기관은 구직이 어려운 그룹에 대한 지원,신뢰도, 클라이언트에게 할애하는 시간,혁신성,비용대비 효과성,클라이언트에 의한 선택의 기 회 보장,공급자간 경쟁,서비스의 질 측면에서 우수하다고 주장한다.그러나 한편으로 는 민간기관에 의한 공급이 공공기관에 의한 공급보다 성과 달성이 미흡하다는 주장도 제기되고 있음을 간과해서는 안될 것이다. 한편 영국의 복지 개혁 이후에도 문제점으로 지적되고 있는 사항은 다음과 같 다.첫째,실질적인 Inactivebenefit수혜자들의 감소전략이 성공을 거두지 못하고 있다 는 것이다.이를 해결하기 위해 프로그램 전략의 의무사항을 강화할 필요가 있다.둘째, 16세미만의 아동을 지닌 한부모에 대한 전략이 부족하다는 것이다.특히 국제 기준에 비추어 관련 규제가 느슨한 편이다.셋째, 근로연계프로그램(WTW)의 프로그램의 기본 기술훈련이 강화될 필요가 있다는 것이다.넷째,JCP직원들이 다양한 업무에 능숙하게 대응할 수 있도록 수준을 높일 필요가 있다는 점이 지적되고 있다. 3. 독 일 개혁의 역사 독일 적녹 연립정부는 2002년 2월 만성적 실업문제를 해결하기 위해 하르쯔 위 원회(HartzKommission)를 구성하여 1년 간의 논의를 거쳐 2003년 1월에 노동시장을 활성화시켜 실업을 줄이고 경제성장을 도모하기 위한 개혁 내용을 담은 하르쯔 법안 Ⅰ~Ⅳ를 통과시켰다.하르쯔 개혁법안은 기존의 수혜적 복지의 개념을 노동연계복지로 전환하고 이에 맞도록 관련 법안과 조직을 정비함으로써 노동시장의 유연성을 극대화 하는 것을 목적으로 하고 있다.또 정책의 기본 이념을 "노동시장 활성화 정책"으로 전환하고 급여수급자와 지급자의 상호의무를 강조하였다. 특히 하르쯔 개혁법안 Ⅳ는 노동시장 개편을 위한 13개 개혁방안을 담고 있는 데,기존의 실업보험,실업부조,사회부조로 이어지는 실업자에 대한 노동복지체계를 노 동연계복지의 관점에서 전면적으로 재조정하고 있다.구체적 내용은 기존의 실업자에 대한 급여지원을 3원적 구조에서 2원적 구조로 재편하고,노동연계복지의 개념을 도입 하여 실업자들이 보다 적극적으로 노동시장에 다시 편입되기 위해 노력하도록 실업복 지혜택을 축소시키고 구직의사 및 활동과 직접적으로 연계시키는 것을 포함하고 있다. 요컨대,독일정부의 실업문제를 해결하기 위해 추진하였던 개혁의 특징은 수혜적 복지 로부터 노동연계복지로의 전환,노동시장 유연성의 제고를 위한 활성화노동시장정책의 도입,공공기관의 서비스 기능 강화,노동 및복지의 경제 하위 영역화 등으로 요약할 수 있다. 한편 과거 독일은 노동시장활성화 정책 및 급여집행을 2가지 체제에 근거하여 추진하였다.하나는 PES에 의해 운영되는 실직보험 및 실직보조급여(UI와 UA)이고, 다른 하나는 지방정부의 사회보조기구(Scialassistanceoffices,SA)이다.그러나 이를 통해 비슷한 성격의 클라이언트에 대한 책임이 분산되는 결과를 가져왔고,이로 인해 지나치게 파편화된 전달 체계가 생겨난 문제점이 발생하였다.“Hartz Ⅳ"법은 UA와 SA(주로 장기 실직자)서비스 체계를 통합시켰다.또 관련 업무를 담당하기 위해 PES 와 지방정부의 자원을 이용한 새로운 형태의 ”연합조직"또는 “consortia(ARGEn)"을 조 직하였다.결과적으로 독일의 개혁은 네덜란드 식(이러한 클라이언트들에 대한 서비스 가 시정부에 의해 공급됨)도 아니고,영국 식(모든 실직 및 사회보조급여 수혜자에 대 한 서비스가 JCP에 제공됨)도 아닌 독자적인 형태의 개혁을 이루게 되었다. 독일의 공공고용지원서비스(PES)기관은 강력한 국가기관으로서 많은 수의 직 원과 사무소를 거느리고 있다.주요 기능은 직업소개와 복지급여 지급,고용지원프로그 램의 추천 상담 등의 업무 수행이다.또 연방고용기관의 구조와 관련한 개혁은 계속 진 행 중에 있는데,구조적으로 공공의 영역에서 민간 기관에 의해 공급되는 형태로 변화 되었다.경쟁적인 시장 요소도 고용지원서비스 공급에 도입되었는데,주요 내용으로는 훈련 바우처,직업소개 바우처,단기근로기관,일부 직업소개 및 재편입 서비스의 시장 화 등이 있다. 성과계약에 근거한 고용지원서비스 시장화 전략 독일에서는 직업소개 서비스의 시장화 공급이 1990년대 도입되었다.1994년도 까지는 연방고용기관만이 직업소개 서비스를 제공할 수 있었다.그러던 것이 1998년 고 용지원서비스의 시장화 내용을 담은 SocialcodeⅢ 37항 법안이 도입되어서,프로파일 링과 사례관리에 관한 사항이 포함되게 되었다.2002년에는 실직자들에게 직업소개 바 우처(placementvoucher)라 불리는 서비스를 제공하는 법안이 통과되었다.직업소개 바 우처는 외부 공급자에게 직업소개 성공 시 프리미엄을 보장하는 제도이다.2002년에는 모든 직업소개 서비스의 시장화 내용을 담은 법안이 도입되었다.2003년과 2007년에는 외부 민간 기관이 경쟁 입찰에 참여하여 서비스의 디자인과 공급방식에 관한 내용을 정하도록 하는 법률이 도입되었다.이렇게 해서 독일에는 외부 공급자를 위한 2가지 종 류의 준시장적 제도인 시장화와 직업소개 바우처 제도가 생겨나게 되었다. 독일이 구사하였던 4가지 시장화 전략은 다음과 같다.첫째,사설공급자들이 계 약에 의해 클라이언트의 구직활동,또는 구직 관련 활동을 할 수 있게 되었다.2004년 부터 시장화 계약은 질과 가격에 근거하여 경쟁 입찰에 의해 이루어지기 시작하였다. 2004년에 실업자의 약 14%가 민간 공급자와 계약을 맺게 되었으나,OECD 평가 결과 에 의하면 사업 참여자의 구직 속도가 빠르지는 않은 것으로 나타났다. 둘째,임시 고용 기관과 계약을 맺어서 실업자들을 임시직으로 일할 수 있게 하는 방안이 제안되었다.이 방안의 목적은 임시직인 실업자들이 정규직 직장을 구할 수 있게 하는 것이었다. 공공 입찰에 의해 25000~35000명의 임시직원을 거느린 "PersonalServiceAgencies(PSA)"가 탄생되었다.PSA는 직원당 월 임금과 정규직 구 직시 성공 보수를 받게 되었다.그러나 성과 평가 결과,고정효과(lock-ineffects)때문 에 비교집단에 비해 정규직 전환율이 낮은 것으로 나타났다.그 결과 사설기관에 의한 PSA는 대폭 축소되었다. 셋째,최근 독일은 직업소개 바우처를 제공하는 개혁을 단행하였다.이로 인해 모든 실업자들은 실직 후 6주 후에 바우처를 신청하여 수급받을 수 있다.실직자들은 바우처를 이용하여 민간 직업소개소의 서비스를 구입할 수 있다.구직에 성공할 경우 민간 기관은 2회에 걸쳐 2000유로를 지급받고 있다.그런데 민간 기관 입장에서는 구직 활동의 강도에 비해 성과 프리미엄이 적게 느껴지기 때문에 서비스 제공에 대한 인센 티브가 사라지는 결과를 가져왔다.따라서 OECD의 평가 결과에 의하면 바우처에 의한 구직 성공률이 거의 없는 것으로 나타나고 있다. 넷째,최근 PES의 보조를 받아 훈련받은 구직자들이 크게 줄어들고 평균 훈련 지속기간이 감소되고 있는 추세에 따라,훈련 바우처가 구직자들의 훈련과 관련한 선택 의 기회를 보장하는 새로운 수단으로 떠오르고 있다.실직자들이 선택할 수 있는 훈련 기관은 실직 후 6개월 이내 70%의 구직률의 성과를 보이고 있는 인증된 기관이어야 하 는 조건이 있다. 고용지원서비스 시장화 성과 및 재정절감효과 독일의 경우,영국보다 시장화 전략이 야심차게 시행되고 있으며,법률(Hartz Ⅰ toⅣ,2003-2005)을 제정하여 사적 공급기관과의 계약 약정에 관해 정하고 있다.여 기에는 정기적인 평가에 관한 요소도 포함되어 있다. 2006년 1월 연방정부는 20개 이상의 연구기관으로부터 나온 첫 번째 평가 결과 를 발표하였다.이것은 임시적인 결과로서 최종 결과가 나오기까지는 시간이 더 소요된 다.임시평가결과에 따르면 시장화의 성과는 개선되었지만,초기 예상보다 낮아 실망스 러운 수준인 것으로 지적된다.그러나 아직 성과가 도출되기에는 충분한 시간이 흐르지 않았기 때문에 더 지켜보아야 할 것으로 생각된다. 또 OECD(2006)의 평가에 의하면 독일이 추진하였던 4가지 제도(직업소개 서비 스의 시장화,임시 고용 기관과 계약을 맺어서 실업자들을 임시직으로 일할 수 있게 하 는 전략,직업소개 바우처를 제공, 훈련 바우처의 확대)들은 잠정적으로 크리밍 효과 에 대한 우려가 있으며,성과도 좋지 않은 것으로 평가하고 있다.OECD가 지적한 독일 의 시장화 전략 개혁의 긍정적인 부분은 ①지역사무소의 재설계,②클라이언트를 위한 다양한 접촉 창구 마련,③직원과 고객 수의 적절한 비율,④고용주와의 소통을 위한 조직적 개선,⑤“목표관리제"조직 문화 확산 등이다.반면 부정적으로 평가하고 있는 부분은 ①프로파일링을 통해서 4유형의 클라이언트에게 자원을 충분히 배분시키지 못 한 점,②구직이 용이하지 않은 사람을 서비스로부터 배제시킴으로써 역효과를 초래하 였다는 점이 지적되고 있다.이 외에 도 OECD는 ①직원과 고객 수의 적절한 비율 개 선,②구직자의 4가지 유형중 구직이 용이하지 않은 사람에 대한 노력 강화,③새로운 바우처 제도 하에서의 크리밍 효과 방지,④저숙련자에 대한 성과 목표의 적절한 설정, ⑤장애인에 대한 진입장벽 개선 등을 지적하고 있다. 한편 Klaus(2006)의 하르쯔 개혁에 대한 평가 결과에 따르면 개혁의 성과는 아 직 명확하게 내릴 수 없으며,획기적인 발전이 이루어졌다고 단언할 수는 없지만 점진 적인 개선이 이루어지고 있다고 주장하고 있다.또 하르쯔 개혁에 대한 비판적인 견해 에도 불구하고 개혁의 장기적 관점에서의 효과가 과소평가되어서는 안된다고 지적하고 있다. SarahBernhard와 Joachim Wolff(2008)연구는 민간 기관에 의한 직업소개서비 스 제공이 공공 기관에 의한 제공보다 효과를 가져오고 있다고 평가하고 있다.특히 구 직이 용이하지 않은 집단의 경우 더욱 그러하였다.그러나 일반적으로는 실업급여 및 복지급여 수혜율을 낮춘다는 측면에서는 비생산적인 측면이 있었다는 평가 결과도 간 과할 수는 없다. 4. 미국 개혁의 역사 미국의 경우 가장 급진적인 근로연계 복지정책을 추진하였을 뿐만 아니라 수급 자 수의 급격한 감소 등 외형적으로 커다란 성과를 거둔 것으로 평가되고 있다.또한 1980년대 이후 국제적인 근로연계 복지정책의 확산에서도 이념적인 측면에서 중요한 역할을 수행하였다.그러나 미국 사례에 대한 심층적인 연구 결과는 미국의 개혁 내용 과 성과에 대해 매우 조심스러운 평가가 이루어져야 한다는 점을 시사해 준다. 미국의 복지개혁 정책의 핵심적인 내용은 다음과 같다.첫 번째는 ‘정액보조금’ 을 도입하여 각 주에 연방정부의 자금을 이양하고,5년간 이 금액을 유지하며,주 정부 가 자율적으로 복지제도를 운영하도록 한다는 것이다.두 번째는 정액보조금의 지원과 함께 각 주가 이 자금을 사용하는 데 따르는 지침을 제공하도록 한다.지침의 주요 내 용은 평생 수급기간을 5년으로 제한하고 이후에는 훈련이나 교육,지역사회서비스 등과 다른 빈곤층 지원 프로그램을 제공하지 않는다는 것,10대 미혼모에게는 급여를 지급하 지 않는 것,이민자에게는 급여를 지원하지 않는 것 등이다.세 번째로 모든 수급자에 게 근로관련 활동에 대한 참여가 강제되며,훈련이나 교육보다 직접 노동시장에서의 취 업을 강조하는 것,네 번째는 근로환경 활동에 대한 불참에 대한 강제를 강화하는 것, 취업을 촉진하기 위해 아동보육 및 아버지의 보호의무를 강화하는 것 등이다.각 주로 권한이 이양되면서 주 차원에서 취업유인을 높이기 위해서 소득공제제도를 강화하고, 자립을 촉진하기 위한 개인개발계정제도 등이 확대되었다는 점이 주목된다.또한 전달 체계 측면에서 사례관리라는 개념이 다시 도입되고,복지와 고용지원서비스의 연계 강화,특히 고용지원서비스 제공에 대한 민간 참여 확대 등이 가장 주목되는 이슈이다. 성과계약에 근거한 고용지원서비스 시장화 전략 미국 Mathematica의 TANF사례관리의 민영화 사례 연구에 따르면 고용지원서 비스 민영화의 가장 주된 이유는 더 나은 서비스와 효율적인 서비스를 제공할 수 있기 때문이며,이러한 효율적인 서비스는 경쟁,민영기관의 특성,구매자의 선택이라는 요인 에 의해 가능하다.계약은 사례 관리 및 수혜자 자격 결정 기능에 대해 일부 또는 전체 적인 민영화가 가능하며 이 외에도 단 한 건의 대규모 계약을 할 것인지 다수의 작은 계약을 행할 것인지에 대한 선택 등 다양하다.대부분의 민영화는 이윤이 계약자들 사 이의 경쟁으로부터 창출된다고 인지하는 것에서 시작된다.따라서 계약 입찰 수,계약 자 회전정도와 공공기관과 계약자 수의 균형이 사례관리 계약의 경쟁 정도를 좌우하게 된다.잘 설계된 입찰 과정은 자격을 갖춘 공급자를 선발하기 위한 충분한 정보를 제공 하고,공공기관에게는 잠재적인 계약자로서의 능력을 갖추게 하며,부처로 하여금 왜곡 된 선택을 하지 않도록 보호망을 갖게 해준다.대부분의 입찰은 제안서 요구 공고,입 찰자 후보에 정보 및 보조 제공,제안서 평가 및 계약자 선택 등의 단계를 밟게 된다. 효과적인 계약 설계는 사례 관리 민영화의 가장 어려운 문제 중 하나이다.정 부 기관은 계약을 설계할 때 어떤 성과지표를 설정할 것인지,지불 구조는 어떻게 구조 화할 것인지,계약 기간을 얼마나 설정할 것인지 등에 대한 선택을 해야 한다.성과지 표 선택에 있어 강한 인센티브 창출과 의도하지 않은 결과 유인 회피 사이에 적절한 균형이 필요하다.인센티브는 지표가 결과 주의적이고 프로그램의 가장 중요한 목적에 맞게 목표가 설정되었을 때 가장 크게 나타난다.그러나 단순히 측정 가능한 목표에 집 중하면 의도치 않게 다른 프로그램의 목적과 상충한 결과를 가져오게 할 수 있다.계약 종류에 따라 지불 구조는 다양하게 나타나는데,순수 성과급 계약 하에서는 공급자가 오직 그들이 얻은 성과에 의해 보상받으며,지불 조건은 결과를 얻은 고객의 수나 성과 목표를 달성한 고객의 비율 등에 기반 한다.비용 보전 방식은 공급자에게 발생한 지출 만큼 지불되는 계약으로 일반적으로 수행 과정에서 허용된 예산 내에서 비용을 소요하 여야 한다.고정급 계약은 성과나 실제 비용과는 무관하게 정해진 지불을 하는 계약이 며,혼합 방식은 비용 보전 방식과 성과급 또는 고정급과 성과급의 성격을 모두 포함하 고 있다.지불 구조는 사업자의 성과에 대한 인센티브,정부와 사업자 간의 위험 분담, 지불에 소요되는 시간,정부가 직면하는 운영 문제 등에 영향을 주게 된다. TANF서비스의 민영화가 복지 기관들에게 공공 책임을 줄여주는 것은 아니므 로 그들은 공급자가 세 가지 조건을 이행하는지를 확인해야 한다.첫째, 공급자의 성 과를 계약 상에 지표화 하기 위해 서비스의 질과 효과를 모니터링해야 한다.두 번째로 공급자가 TANF규정을 지키는지 평가하기 위해 정책 준수 사항을 모니터링한다.이는 고객으로부터 문서를 수집하고,서비스 제공 시간 규정을 준수하고,제재 결정을 정당 히 내리는지 등을 포함한다.또한 공급자가 서비스 제공에 대해 적절히 청구하고,하위 계약이나 고객에게 추가적인 서비스 제공을 위한 기금 운영이 적절히 이루어지는지 모 니터링해야 한다.공공기관은 계약의 종류에 따라 중요시 여기는 모니터링이 다르다. 성과주의 계약은 성과 결과 자료에 관심을 가지지만,비용주의 계약은 공급자의 재정적 통제의 조사를 필요로 한다. TANF사례 관리의 민영화는 공공 복지 기관의 구성원들로 하여금 새로운 책 임과 도전 의식을 갖게 한다.즉 계약자 선발,계약 설계,계약자의 성과 모니터링,다 수의 계약자들의 성과 통합 등을 포함하는 주요 임무를 수행하게 되며,그 과정에서 계 약자의 성과를 효과적으로 모니터할 수 있는 자원 활용,서비스 통합을 위한 효율적인 방법 모색 등의 노력을 기울여야 한다. CarolynJ.Heinrech(2007)의 Wisconsin주의 사례관리 연구에 따르면 사회복지 서비스 프로그램의 성과 계약에서 중요한 사항들은 다음과 같다.첫째,계약 수행 시 발생할 수 있는 통제 불가능한 상황들에 대한 사전 예측능력의 부족이나 발생한 사고 들에 따르는 소송 과정 등,불충분한 계약 체결로 발생하는 문제들을 공공 부문에서는 피할 수 없다는 것과 두 번째로 계약자의 프로그램 수행과 계약 이행 능력 부족으로 성과 계약이 부분적으로 실패할 수 있다는 것이다.이러한 실패를 막기 위해 정부는 계 약 수행 과정을 관찰하고 모니터링하는 주체들의 역할과 책임을 명확히 해야 하며 계 약 조건에 따라 관련된 자원을 충분히 배분해야 한다. 5. 호주 개혁의 역사 호주의 취업망(JobNetwork)은 호주 정부의 소득 보조 예산을 받아 미취업자들 에게 구직 관련 서비스를 제공하는 시스템이다.지자체를 기반으로 하고 고용지원서비 스 계약 시장에서 민영기관들과 경쟁하고 있는 이 시스템은 1998년 5월 1일 호주 연방 정부에 의해 도입되었다.이 시스템은 호주에서 오랫동안 공공 영역이었던 고용지원서 비스에 최초로 시장 메커니즘을 도입한 급진적 개혁으로 알려져 있다.이 새로운 시스 템의 주요 목적은 고용 서비스 제공에 유연성,선택,경쟁 등을 도입하여 구직자에게 보다 나은 지속 가능한 일자리를 제공하고,납세자의 세금 가치를 높일 수 있도록 서비 스 수준을 향상시키는 것이다. 1998년 5월 Job Network가 세워진 이래로 고용지원서비스계약(Employment ServiceContracts,ESCs)라 불리는 3번의 입찰이 이루어졌는데,ESC1과 ESC2는 가격과 질적인 면에 중점을 두고 행해졌으나 ESC3는 오직 질적인 면에 중점을 두고 업체를 선 정하였다.JobNetwork서비스의 질은 ‘별평점(starrating)'체계에 따라 정교한 통계학 적 모델을 사용하여 호주 고용부(Department of Emplyment and Wokfplace Realations,DEWR)에 의해 모니터링 되고 평가된다.또한 고용지원서비스 계약에 있어 서 정부기관의 비중은 매우 줄어들고 소수의 대형 민영기관과 비영리 공급자들에게 집 중되게 되었다. 성과계약에 근거한 고용지원서비스 시장화 전략 JobNetwork는 구직자들의 진행 상황에 따라 구직 훈련,강도 높은 보조나 맞 춤식 보조 등의 다양한 서비스를 제공한다.일단 구직자가 등록되면 JobNetwork공급 자는 고용자 측에서 요구하였거나 국가 구인 정보에서 제공받은 적당한 일자리에 구직 자를 추천한다.구직자가 일정 기간 고용되지 못하면 취업지원(JobSearchSupport)프 로그램에 참가하도록 하게 한다.이것은 구직자 상담에 따른 구직개발계획 수립 및 일 상적인 근로에 적응하기 위한 훈련 등으로 이루어진다.이후 3달이 더 지나면 구직자는 집중지원(IntensiveSupport)를 받게 되며,JobNetwork공급자는 이와 관련된 비용을 커버할 수 있는 구직 보조 기금을 사용할 수 있게 된다.또한 집중지원(Intensive Support)를 받은 구직자에 대한 결과 수당을 받게 되며 기간이 늘어날수록 제공되는 보 조의 수준은 높아진다.맞춤형 집중지원(Intensive SupportCustomised Assistance)은 장기간 고용되지 않아 위험한 수준인 것으로 평가되거나 불리한 위치에 있다고 판단되 는 구직자에게 제공된다.일자리 매칭,훈련,구직 보조,근로 체험,입사 전 교육 등의 다양한 보조가 제공되며 그 제공 범위는 JobNetwork공급자들의 자율로 이루어진다. JobNetwork공급자는 국가구인DB인 JobSearch에 공고된 일자리에 적합한 구 직자를 배치할 경우 수수료를 받게 된다.구직자는 그 일자리에서 공급자가 지불받은 금액에 상응하는 기간 동안 규정된 근로를 완수해야 한다.이 수수료는 구직자의 미취 업 기간에 따라 다른 수준으로 지불되며,전제된 시간 이상으로 고용이 지속되는 경우 보너스가 지급된다.구직 훈련의 경우,Job Network 공급자는 적절한 구직자가 Job SearchPlan에 등록되는 경우에 수수료를 지불받는다.이 수수료는 제공된 서비스에 대 한 것이며 결과에 상응하는 것은 아니다.JobNetwork공급자에 의해 제공되는 다양한 여러 종류의 활동 또한 서비스에 기초하여 지불되어진다.초기 서비스 계약 하에서는 일단 구직자가 강도 높은 보조를 받기 시작하면 결과 비용 뿐만 아니라 관련된 초기 수행비용까지 지불받았다. 그러나 ESC3 하에서는 이러한 지불이 감소했다. Job Network지불 구조의 변화 -특히 집중지원(IA)서비스에 대한 고정수수료에서 사전 규 정된 최소 가격+입찰에 의해 결정되는 수수료로의 변화,그리고 다시 서비스 고정수수 료로의 복귀-는 JobNetwork의 가장 눈에 띄는 변화라고 할 수 있다. 고용지원서비스 시장화 성과 및 재정절감효과 호주 고용부의 JobNetwork서비스에 대한 평가는 긍정적인 것으로 나타나고 있다.고용부의 평가 내용을 살펴보면,①적용범위의 지리적 확대와 서비스의 경쟁적 요소 증가로 과거보다 더 경쟁적인 시장이 되었음 ②상당한 수의 구직자가 Job Network에 유입되고 있으나,실제 교육훈련 착수 실적은 많지 않음 ③지원 후에 고용, 교육,직업훈련 등으로 진출하는 비율이 높아 전반적으로 제도 성과가 좋은 것으로 나 타났으나,취약계층에서의 성과는 크지 않았음 ④서비스 지원 후 추가적인 소득으로 서 비스 수급자의 소득상태가 개선되는 효과가 나타났지만 전반적으로 과거 수준과 비슷 함,⑤과거에 비해 실질적으로 낮은 비용으로 서비스를 제공하여 효율성이 제고됨 등이 다. 고용부의 이러한 5가지 측면에서의 긍정적 평가에 대해 호주 생산성위원회 (2002)는 Job Network 프로그램이 프로그램 참여자의 직업 전망에 미친 영향은 작고 불확실하다는 입장을 보인다.고용지원 관련 프로그램의 순효과를 분석하기 위한 4가지 요소로 사중손실,순응효과,고착효과,전치효과 등을 고려할 때 JobNetwork프로그램 의 핵심 요소인 집중지원(IA),구직훈련(JST),취업알선서비스(JM)가 구직자의 직업전망 에 미치는 순효과는 매우 작거나 주목할 만한 것이 아니라고 평가하고 있다. OECD는 호주 고용부 및 생산성위원회의 자체 평가에 대해 보다 비판적인 입 장을 보인다.OECD는 공공고용지원프로그램에 대한 구직자들의 수요가 JobNetwork 서비스 시행 이후 줄어들었다는 점을 지적하면서 공공고용지원서비스 기관에 등록한 구직자들의 수가 점점 감소하고 있음을 간과해서는 안 된다고 강조한다.또 Job Network이 과거 프로그램보다 더 적은 비용으로 비슷한 성과를 보이고 있다고 평가하 는 고용부의 의견에 대해서도 참가에 대한 통제가 되지 않은 상태에서 비교한 것이기 때문에 왜곡된 결론을 이끌어 낼 수 있다고 지적하고 있다. Ⅲ. 정책적 시사점 및 결론 1990년대 후반부터 OECD 일부 국가에서 이루어진 실업인구와 취약계층을 위 한 사회서비스의 개혁은 각 국의 특성에도 불구하고 몇 가지 공통적인 특징을 가지고 있다.몇 가지 특징을 요약해 보면 아래와 같다. (1)훈련이나 교육보다는 즉각적인 취업에 강조점이 주어졌다.즉 취업의 질 보 다는 취업 자체를 통해,만성적 실업자의 고용 가능성을 향상시킨다는 것이다.이러한 취업 중심의 사회 서비스를 강화하기 위해,사회 서비스에 등록하는 순간부터 사업의 수혜자는 근로에의 참여 의무가 부과된다.교육이나 훈련은 취업알선 서비스를 통한 모 든 노력이 실패한 이후에 제공되는 서비스이다. (2)실업인구와 취약계층을 위해 제공되는 사회서비스의 효율성을 제고하기 위 해,서비스 제공 행정 조직의 개편 또는 권한의 지방 이전과 같은 변화가 발생하였다. 네덜란드와 미국의 경우는 지방정부가 서비스 제공의 주체로서 설정되었으며,영국과 독일은 기존의 중앙 조직의 통합과 개편을 통해서 한 곳에서 모든 서비스가 제공되도 록 하는 onestopservice체제가 도입되었다. (3)사회서비스 제공자의 민영화를 통해,서비스 제공자 간의 경쟁이 강화되고, 성과계약의 도입으로 결과중심의 사업관리가 이루어지게 되었다.영리,비영리 및 공공 기관을 포함한 다양한 서비스 제공자들이 경쟁을 통하여 계약을 수주하는 체제가 도입 되었다.호주와 네덜란드가 가장 포괄적으로 서비스의 민영화가 이루어졌으며,미국은 지방정부의 선택에 의해 부분적으로 경쟁체제가 도입되고 영국도 일부 지역을 대상으 로 민영화가 도입되었다.독일의 경우는 제도 개혁의 역사가 짧기는 하지만,서비스 제 공시장에의 경쟁도입과 바우처의 도입이 이루어지고 있다. 이러한 경쟁체제의 도입과 더불어 민간 사업자와의 계약 시 성과중심의 계약 내용이 도입되고 있다.성과중심의 계약 내용은 상당히 다양하며,국가나 지역에 따라 다르다.호주의 경우는 제도 도입 초기에는 취업률과 취업유지율 등과 같은 결과 중심 의 지표와 사업 수혜자의 취업 난이도를 반영하여 성과계약이 이루어졌다.네덜란드의 경우도 사업 대상자의 특성을 취업 난이도에 따라 분류한 체계에 근거하여 성과계약을 체결하고 있다.반면에,미국의 경우는 지방정부에 따라 다양한 형태의 계약이 존재한 다.비용을 보전해주는 방식,정액의 금액을 지급하는 방식,성과에 비례하여 지급하는 방식,사업 착수비용과 성과계약을 혼합한 방식 등이 존재한다.성과계약에 있어서의 이슈는 성과지표의 설정과 불확실성에 따른 위험 분담 방식에 따라 다양한 형태가 존 재한다. 이러한 변화의 성과에 대해서는 아직까지는 확정적인 평가가 어렵지만,각 국 의 경험을 평가한 자료를 분석해 보면 다음과 같은 정책적 시사점을 얻을 수 있다. (1)사회서비스 사업자의 경쟁체제 도입과 성과중심의 성과관리를 통한 제도의 변화를 통해,취업률과 취업 유지율 향상과 같은 지표의 향상은 이루어졌다.이러한 성 과는 사회서비스 사업 뿐 아니라,다른 분야의 성과계약제 도입의 경험에서도 나타나는 일반적인 현상이다.사업의 초점을 분명하게 하고 유인을 제공하면,유인과 연계된 성 과지표가 향상되는 것은 자연스러운 성과라고 판단된다.그러므로 우리나라의 취약계층 자활사업에 있어서도 경쟁체제의 도입과 성과중심의 성과관리 방식을 도입하게 되면,기존 사업 방식보다 개선된 성과를 낼 것으로 기대된다. (2)사업의 비용 대비 성과와 관련하여서는 단정적인 평가를 내리기는 곤란하 지만,호주와 미국의 경우는 비용대비 효과가 개선되었다고 보고되고 있다.예를 들어, 호주의 경우 제도 개혁이전에는 일인당 취업 비용이 10,000불에서 16,000불 사이였으나, 제도 개혁이후 5천불에서 6천불 사이로 감소되었다.이러한 비영 추정에 있어서 사업의 민영화에 따른 행정비용의 산정이 엄밀하지는 않다는 점을 염두에 두어야 할 것이다. 미국의 경우도 일부 지방정부에 있어서는 비용대비 효과가 개선되고 있다고 보고되고 있다. (3)이러한 효과의 이면에는,유인 제공에 따른 왜곡된 행동의 가능성도 보고되 고 있다.성과계약에 포함된 성과지표가 취업률 중심이기 때문에,취업이 용이한 사업 대상자에게 서비스를 제공하고자 하는 유인이 존재하게 된다.Cream-skimming이라고 불리는 현상으로서,사업 대상자 중 성과를 올리기 쉬운 집단을 의도적으로 사업 제공 자가 선택하는 것이다.이런 문제를 회피하기 위해,사업 대상자의 난이도에 따라 사업 단가를 상이하게 산정을 하는 호주에도,이 문제가 완전하게 해결되고 있지는 않은 것 으로 보고되고 있다.그 이유는 취업의 난이도가 높은 사업 대상자에게 제공되는 사업 단가가 충분히 높지는 않다는 현실 때문이다.그래서 호주의 경우는 최근에는 계약에 있어서 가격 중심의 요소를 완화시키고 고정지급액의 요소를 강화시키는 형태로 변화 를 추진하고 있다.다른 나라의 사례에서 보이는 정책적 시사점은,cream-skimming의 문제의 완벽한 사전적인 해결은 용이하지 않으므로,사후 모니터링을 강화하고,사업 목적의 변화에 따라 유인체계를 변화시켜나가는 것이 필요하다는 것이다. (4)사업의 민영화와 성과계약의 도입을 위해서는,중앙 정부나 지방정부의 새 로운 역량이 강화되어야 한다.계약 디자인과 관리,감사,모니터링 및 평가에 관한 투 자가 병행되어 이루어져야 한다.이러한 전문성은 이전의 사업 방식에서 요구되는 수준 을 넘어서는 것이므로,자체 전문성 강화와 더불어 외부의 전문성을 활용하는 것이 요 구된다.특히 사업의 감사,모니터링 및 평가는 사업과 이해관계가 없는 독립적인 기관 에서 수행하는 것이 필요하다. (5)사업의 성과 제고를 위해서는 사업자 간의 경쟁 유지가 중요하다.특히 시 간이 지나면서 기존 사업자가 구축하는 진입장벽이 높아질 수밖에 없으므로,실질적인 경쟁 수준을 어떻게 유지할 것인지가 중요한 이슈이다.호주의 경우도 시간이 지나면 서,사업자 수가 감소하고 있으며,미국의 경우도 동일 지역의 사업자가 계약이 갱신되 는 비율이 상당히 높다. 특히 특정지역에 단일 사업자를 선정하여 사업을 실시할 경 우,시간의 경과에 따라 유효 경쟁이 감소하기 쉬우므로,복수의 사업자가 동일 지역에 서비스를 제공하도록 하는 체제를 도입할 것을 검토할 필요가 있다. (6)사업 환경의 불확실성에 따른 위험을 정부와 사업자가 어떻게 분담할 것인 지도 중요한 이슈이다.계약 내용에 담긴 고정비와 성과급 지급 비율을 통해서 사전적으로 위험 분담의 정도가 정해지지만,제도 도입의 초기에는 불확실성의 정도에 대해 정부나 사업자 모두 정보가 부족하므로,재협상의 여지를 열어두는 경우도 발견되고 있 다.예를 들어 실업률이나 사업 대상자수가 일정 범위를 벗어날 경우,재협상이 이루어 질 수 있다는 조항을 포함하여,위험 분담을 사후적으로 조정할 수 있도록 하는 사례도 있다.문제는 어느 정도 수준의 위험을 사업자가 부담해야하는 지에 대한 합의가 필요 하다는 것이다. 본 연구에서는 사업 방식 변화의 성과에 대한 논의와 더불어 사회서비스 공급 에 성과계약이 도입될 경우,유의해야 할 주요 쟁점을 살펴보았다.성과계약의 도입으 로 인해 발생하는 왜곡된 행동의 유인,민간 사업자 간의 유효 경쟁 유지,그리고 정부 와 민간 사업자 간의 위험 분담 문제 등을 점검하였다.각 쟁점에 대해 적절하게 대처 하기 위해서는 기본적으로 성과계약의 적절한 디자인이 필요하며,이것만으로는 완벽하 게 대응할 수 없기 때문에,소비자의 선택권 부여,사업자에 대한 주기적인 모니터링과 성과평가,그리고 성과 정보의 공개 등을 통해 상당한 정도의 대응 방안을 마련할 수 있음을 본 연구에서 논하고 있다. 우리나라의 사회서비스 분야에서도 소비자의 선택권 부여와 성과계약제 도입 등의 변화가 일어나고 있다.본 연구에서 논의된 대응책들이 적절하게 활용된다면,이 러한 변화의 장점을 극대화하고 부작용을 최소화하여,사회서비스 분야의 효율성과 효 과성을 크게 향상시킬 수 있을 것이다.