1. 연구의 배경 및 목적 이 연구는 2020년 시행된 국민기초생활보장제도 근로 연령대 대상 근로·사업소득 공제의 효과를 검증하고, 수급자의 근로 의욕 제고 및 소득 보장성 강화를 위한 해당 제도의 개선 방안을 모색하는 데 그 목적이 있다. 2020년부터 근로 연령대 기초생활 보장 수급자를 대상으로 30%의 근로·사업소득을 공제하고 소득평가액을 산정해 왔으나, 지금까지 공제 도입이 수급자의 노동시장 참여와 소득 수준에 미친 영향이 충분히 규명 되지는 못하였다. 노동시장 여건 악화로 근로 빈곤층이 늘고 정체된 탈수급률이 보여 주듯, 근로 역량이 있는 수급자들의 일을 통한 자립 기반 확보가 더욱 어려워지는 상황 에서 다시금 근로·사업소득 공제를 확대해야 한다는 주장이 힘을 얻고 있는 만큼, 지금 근로 연령대 대상 국민기초생활보장제도 근로·사업소득 공제 도입의 효과를 실증적으로 검증하고, 국내외 사례 검토 및 정책 대안별 기대효과를 비교 분석하여 근로 연령대 대상 국민기초생활보장제도 근로·사업소득 공제 개선 방안을 마련하고자 한다 2. 주요 연구결과 근로 연령대 대상 근로·사업소득 공제의 도입은 근로 빈곤층의 생활 안정에 긍정적 으로 작용한다. 공제 이후 일하는 수급자들의 규모가 큰 폭으로 증가한 것에서 볼 수 있듯이, 기존에 국민기초생활보장제도의 생계급여를 수급하지 않았던 근로 빈곤층이 제도 내로 포섭되면서, 이들의 소득 증가에 유의미한 역할을 하였다. 하지만 일하는 수급자들만 비교할 때, 젊은 연령대의 수급자들을 제외하고는 근로·사업소득 공제가 수급자들의 노동시장 참여 제고에 미친 영향은 유의미하지는 않다. 인적자본이 부족한 수급자들이 민간 노동시장에서 얻을 수 있는 일자리가 제한적이기 때문으로 보인다. 다만, 공제 도입 이후 새로이 일을 하게 된 청년 수급자들이 늘어나고 노동소득 감소가 유의미하지 않는는 등 청년층에게서는 긍정적인 효과가 있어, 이들이 장기적으로 실질 적인 일을 통한 탈수급을 할 수 있도록 도와야 한다. 한편, 소득 수준별로 세분해 살펴 보면, 상대적으로 노동소득이 많은 수급자들의 근로·사업소득이 증가하는 한편, 차상위 계층이 수급자로 편입되는 경향이 아직까지는 가시적으로 나타나지 않는다. 앞으로 제도가 안착됨에 따라 근로 빈곤층의 행태가 변화될 여지가 있으므로, 제도 개편에서는 근로·사업소득 공제가 근로 빈곤층을 공공부조로 유입해 안주하게 만드는 요인이 아니라, 한시적인 경제적 어려움을 해소하고 더 나은 일자리로 나아갈 수 있는 디딤돌의 기능을 할 수 있도록 고민해야 한다. 전반적으로 다른 나라에서도 공공부조 수급자에 대한 근로·사업공제를 확대하는 추세이다. 다만, 우리와 구별되는 몇 가지 특징적인 점이 있는데, 무엇보다 공공부조의 보충성이 철저하게 지켜진다는 점이다. 서구에서 공공부조를 수급한다는 것은 자신이 가지고 있는 소득과 재산은 물론 다른 사회보장제도로부터의 공적 소득 이전을 모두 받고도 일정 수준의 소득을 확보하지 못한다는 의미이다. 그래서 다른 사회보장제도에 의한 공적 이전(근로장려금과 같은 세금 환급 포함)과의 ‘중복’ 수급이라는 것이 원칙 적으로 문제가 되지 않는다. 일부 예외를 제외하고는(아동에 대한 보조금 등) 다른 공적 소득 이전이 모두 수급자의 소득으로 간주되어 그만큼 공공부조 수급액이 줄기 때문이다. 다음은 공공부조 제도에 강한 탈수급 유인을 두고 있다는 점이다. 수급 기간에 제한이 없는 한국의 국민기초생활보장제도와 달리, 해외에서는 공공부조 수급 기간을 제한하곤 한다. 이들은 초기에 높은 수준의 공제를 적용하고 수급 후반부로 갈수록 공제율을 낮추거나(미국의 몇 개 주), 공제 기간 혹은 공제 가능 금액을 제한하는 방식(오스트리아, 네덜란드)으로 조기 탈수급을 독려한다. 한편, 핀란드는 최근 들어 공공부조 수급자들의 노동소득은 전액 공제하면서, 일하는 사람도 실업부조 수급이 가능하게 하여 안정적인 일자리로 나아갈 수 있도록 일종의 유예 장치를 두기도 한다. 마지막으로 공제 제도가 이해하기 쉽게 구성되어 있다는 점이다. 공공부조 수급자 중에서도 더 취약한 사람들 에게는 급여를 더 많이 지급하고, 일부 근로·사업소득 공제의 한계 세율도 더 낮게 적용 하기도 하지만(영국 등), 10개 이상의 공제권자를 구분해 집단별 상이한 공제를 적용 하는 한국보다는 제도가 단순하게 구조화되어 있다. 실증분석 결과 및 해외 사례 검토, 전문가 자문회의를 거쳐 마련한 근로·사업소득 공제 개편안을 두고, 수급률과 소득 변화를 추정한 결과에 따르면, 20만 원의 정액 공제를 도입해 혼합 공제로 개편하는 안은 저소득 구간에서의 소득 보장성 강화 효과로 특히 소득 수준이 낮은 일하는 노인 수급자에서 수급률 증가가 두드러진다. 반면에, 공제율을 현행의 30%에서 50%로 높이는 방안은, 기존 수급자보다 상대적으로 소득수준이 높은 신규 수급자가 많이 증가하므로, 빈곤 감소 효율성은 낮지만 좀 더 넓은 범위의 중·저소득 사각지대를 해소하는 효과가 크다. 혼합 공제로 개편하는 안보다 빈곤 감소 효율성은 다소 작으나, 그 차이가 크지는 않다. 근로·사업소득 수준에 따른 차등 공제는 정액 공제 도입안이나 정률 공제율 인상안보다 빈곤 감소 및 소득 보장성 강화 측면에서 가장 큰 효과가 있긴 하지만, 그 수준이 정률 공제와 차이가 크지 않다. 구간별 공제율을 훨씬 다양하게 차등하지 않는다면, 이 장에서 검토한 것과 유사한 단순한 형태의 구간별 차등 공제율 적용 방안의 실익이 그다지 크지 않을 것으로 보인다. 3. 결론 및 시사점 이 연구에서는 국민기초생활보장제도 근로·사업소득 공제의 개편 방안으로 다음의 네 가지를 제안한다. 무엇보다, 근로·사업소득 공제는 본연의 취지에 맞게 수급자들의 노동시장 참여를 독려하는 데 초점을 맞추어야 한다. 이 맥락에서 우선, 일하는 수급자 들에게 유리한 방식으로 근로·사업소득 공제를 현행보다 확대하는 것이 필요하다. 현재의 30% 공제 제도는 여전히 근로·사업소득에 대해 70%의 세율을 적용하는 셈이 어서 일단 수급에 진입한 사람 중 일부가 근로를 포기하게 할 수 있다. 이렇게 되면 일시 적인 궁핍으로 인한 수급이 만성적인 빈곤을 재생산하는 악순환으로 이어질 수 있다. 이에 근로 능력이 있는 수급자들에 대해서는 일을 통해 자립할 수 있도록 근로·사업 소득에 대한 한계세율을 더욱 낮추어야 한다. 특히, 근로 빈곤층을 폭넓게 포괄하고 이들의 근로 유인 제고에 효과적인 정률 공제율을 50% 이상으로 높이는 방안을 제안 한다. 초기에는 비록 효과가 미미하더라도, 수급자들이 일을 통해 더 많은 소득을 벌 수 있다는 경험이 축적되면 수급자들의 근로 유인을 제고하고 장기적으로는 실질적인 탈수급 효과로도 이어질 수 있을 것으로 기대된다. 다음으로, 일할 만한, 일할 수 있는 수급자를 중심으로 근로·사업소득 공제를 적용해야 한다. 특히, 근로·사업소득 공제 도입으로 노동시장 참여 확대의 가능성을 보인 청년 수급자들에게 집중하는 것이 효과적일 것으로 보인다. 이때, 일하는 청년 수급자를 늘리는 데 그치지 말고 근로·사업소득 공제 개편을 통해, 일을 시작하게 된, 혹은 일하는 빈곤층 청년들이 안정적인 일자리를 얻을 수 있도록 지원하는 것이 필요하다. 이에 일하지 않는 수급 청년을 노동시장으로 유입할 수 있도록, 노동시장 참여 초기 시점에서 경험할 수 있는 여러 어려움을 해소하고 추가 경비를 보전하는 차원에서 초기에 관대한 공제를 적용하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 그리고 상시적이고 정기적인 일자리로의 이행 과정을 장기적으로 지원하는 것 역시 고려해 봄 직하다. 즉, 현행 30% 수준보다 높은 50~100% 수준의 근로·사업소득 공제를 노동시장 진입 초기 시점에 적용하고, 이보다 수준은 다소 낮더라도 공제를 안정적인 일자리로 이행한 1~2년 후까지 제공하여 지속적인 노동과 이를 통한 탈수급, 탈빈곤을 독려하는 것이다. 특히, 재정 소요로 단기간 내에 전체 근로 연령대 대상 근로·사업소득 공제 시행이 어렵다면, 수급 청년을 대상으로 우선 시행하는 것이 방안이 될 수 있다. 아울러, 수급 청년들은 인적 자본이 미흡하여 충분한 소득을 정기적으로 얻을 만한 일자리를 얻기가 어다. 이러한 현실을 감안하여, 단순히 일을 더 많이 하게 하는 것을 넘어서 양질의 일자리로의 이행을 돕는 노력이 병행해야 한다. 이에 국민취업지원제도를 비롯한 자활사업과 여러 고용 및 돌봄 서비스와의 적극적인 연계가 필수적이다. 직업 훈련과 교육 기회의 확보 그리고 일 경험의 축적을 통해 괜찮은 일자리로부터의 안정 적인 소득 확보를 꾀할 수 있기 때문이다. 또한, 직업훈련이나 교육 기간의 생활 안정을 도모할 수 있도록 소득평가액 산정 시에 근로·사업소득 공제와 더불어 여러 근로 관련 지출을 공제할 때 해당 비용 등도 적극적으로 공제하는 것이 필요하겠다. 공제 이외의 수단으로는 자립지원 별도가구 보장과 자산형성지원사업과의 적극적인 연계를 도모해야 한다. 자립지원 별도가구 보장은 빈곤의 대물림을 방지하고 자녀 세대의 탈수급을 촉진하는 취지에서, 수급 가구의 18세 이상 34세 미만 청년이 취·창 업한 경우 해당 청년을 보장가구에서 제외하고 남은 가구원만 별도 가구로 보장하는 것이다. 부모의 수급 지위 박탈에 대한 우려로 노동시장 참여를 주저하는 수급 청년의 노동시장 참여를 유도할 수 있는 장치인 셈이다. 특히, 자립지원 별도가구 보장은 기준 중위소득의 170%까지 인정하기 때문에 근로·사업소득이 많은 청년이 있는 수급 가구에 유리할 수 있고, 관대한 소득 기준 덕분에 청년층의 노동 촉진 효과는 더욱 크게 나타날 수 있다. 여기에 빈곤 청년을 대상으로 한 자산형성지원사업과 적극적으로 연계하면 비록 부모 세대가 빈곤하다 하더라도 적어도 청년 세대에서는 일을 통한 자립을 기대해 볼 수 있다. 관대한 근로·사업소득 공제 및 자립지원가구 별도보장 제도를 통해 노동 시장 진입 초기 단계에서의 장벽을 해소하고, 일정 기간 근로를 유지하도록 돕는다면, 자산형성지원사업으로의 연계를 통해 청년 수급자들의 3년 이상이라는 안정적이고지속적인 노동 생활을 장려할 수 있을 것으로 기대해 볼 수 있다. 세 번째로, 제도의 본래 목적에 맞게 근로·사업소득 공제를 개편한다는 취지에서 다수의 공제(권)자별로 달리 규정된 현행 취약계층 대상 공제 제도를 합리화하는 작업도 요구된다. 이 연구에서는 여러 집단을 나누어 별도의 근로·사업소득 공제를 적용하기 보다는 근로·사업소득 공제 자체는 그 수준을 현재보다 상향하는 한편, 모든 집단에서 동일하게 더 많이 노동시장에 참여하는 것을 독려하는 정률 방식으로 개편할 것을 제안한다. 즉, 일하는 수급자 모두에게 현행보다 수준을 높여 동일한 근로·사업소득 공제율을 적용하되, 취약 집단에는 추가적인 급여를 지급하거나, 소득평가액에서 가구 특성에 따른 지출 요인 및 그 밖의 추가적인 지출 요인을 적극적으로 반영하는 것이다. 이렇게 되면 제도가 한층 단순해져 근로·사업소득 공제에 대한 수급자들의 정책 이해 도가 높아지는 한편, 수급자 내에서도 취약한 사람들에 대한 보장성을 높일 수 있다. 마지막으로 제도 개편에서는 국민기초생활보장제도의 기본 원리인 보충성을 염두에 두고, 다른 제도와의 결합 효과를 검토해야 한다. 근로 빈곤층 소득 보장 제도인 근로 장려금과 기초생활보장 생계급여 병급 논쟁의 핵심은 소득·자산조사에 기초한 공공 부조 제도의 보충성에 있다. 기초연금과 같이 노인을 대상으로 하는 다른 사회보장제도 들은 해당 제도에서 공적 소득 이전을 받는 만큼 생계급여가 삭감되는 데 반해, 현재의 근로장려금은 재산으로 간주하여 일부만이 삭감된다. 이것이 수급자들의 일을 촉진한 다는 취지에서 허용될 수도 있지만, 다른 한편으로는 수급자 간의 형평성 문제를 야기할 수도 있고 생계급여를 수급하지 않는 경계선에 있는 비빈곤층과의 소득 역전 역시 문제시될 수 있다. 근로·사업소득 공제를 확대하게 되면, 이 문제는 더 심화될 수 있기도 하다. 제도의 병급을 원천적으로 막는 것이 여러 복잡한 문제를 우회하는 편리한 방편 이긴 하나, 비록 그 수가 많지 않더라도 지금까지 혜택을 누려온 수급자 입장에서는 노동 의욕을 떨어뜨리는 유인이 될 수 있다. 최근 근로장려금이 반기별로 지급되고 향후 분기, 월 단위로의 지급을 구상하고 있는 만큼 다른 사회보장제도에 의한 공적 소득 이전과 같이 정기적인 ‘소득’으로 간주하여 소득평가액에 반영하는 방안을 고려해 볼 만하다.