고전적 시장경제체제하에서는 빈곤의 원인과 책임이 모두 빈민 자신에게 있었으며 국가가 이에 개입하는 것은 사생활의 침해였고 시장경제질서에 대한 일종의 도전으로 간주되었다. 그러나 빈곤문제는 경제가 성장함에 따라 자연히 근절될 수 있는 것이 아니며 빈곤의 원인 또한 개인에게 있는 것만은 아니라는 것이 그후 역사적 경험 속에서 밝혀지게 되었다. 따라서 언제 어디서나 발생하기 마련인 빈곤에 대한 일차적인 책임은 국가가 져야 한다는 인식이 보편화되기에 이르렀다. 더욱이 빈곤에 대한 적절한 대책은 사회의 안정을 유지하고 순조로운 사회발전을 이룩하기 위한 기본적인 과제가 된다고 보아 결국 인간중심의 경제발전을 강조하는 견해로 발전하고 있다. 우리나라는 60년대 이후 정부와 국민의 경제발전의지와 근면 성실한 노력으로 4반세기동안 놀라운 고도성장을 이룩하였다. 이로 인하여 전반적인 국민의 생활수준이 향상되고 절대빈곤인구는 상당히 감소하였다. 그러나 지금까지는 대체로 경제성장에 치중한 정책 추구로 인하여 사회복지의 질적 향상 및 빈곤층의 생활환경개선을 위한 전반적인 노력이 미흡하였으며, 따라서 저소득층의 후생수준은 기대한 만큼 증가되지 못하고 있다고 평가된다. 그런데 우리 나라의 경우 빈곤에 대한 개념과 기준이 달라 빈곤율의 추정이 제대로 이루어지지 않고 있는 실정이다. 빈곤율을 합당하게 추정하기 위해서는 적절한 빈곤 선을 결정하여 소득이 그 수준에 미치지 못하는 가구의 비율을 계산하는 작업이 필요할 것이다. 하나의 예로서 1988년 현재 4인 가족 기준으로 월 평균 최저생계비는 약 30만원 내외로 추정되고 있는데, 이를 기준으로 하였을때 빈곤율은 전국적으로 약 10%정도가 된다. 지역별로는 군 지역이 시 지역에 비해서 절대빈곤 및 상대빈곤 양측 면에서 모두 다소 높은 수준을 보이고 있다. 또 한가지 분명한 것은 비록 절대빈곤인구가 급격하게 줄어들고 있으나 아직도 상당수의 사람들이 상대적 빈곤상태에 처해 있다는 점이다. 따라서 본 연구의 대상을 자의적이고 행정 편의적인 성격을 가진 공식적, 법적 기준에 의해 빈곤층으로 구분된 법적 생활보호대상자에 한정하는 것은 타당한 일이 아니라고 판단된다. 저소득층 가구의 특성을 보면 다음과 같이 요약될 수 있다. 일반적으로 저소득층가구의 가장은 학력과 기술수준이 낮기 때문에 노동력의 가치를 높게 평가받지 못하여 소득수준이 낮게 된다. 더욱이 저소득층은 과밀, 협소하고 불결한 주거환경에서 생활하고 있으며 유병율과 노인인구 및 장애자의 비율이 다른 계층에 비해 상대적으로 높은 등 여러 요인들의 복합적으로 작용하여 전반적으로 궁핍한 생활을 면하지 못하고 있다. 그러나 빈민들을 대상으로 한 의식조사의 결과를 볼 때 우리 나라 빈민들은 빈곤에 빠져 나태하고 무기력한 상태에 있는 것이 아니라 상승이동에의 열망을 가진 사람들이라고 평가를 내릴 수 있을 것이다. 빈곤계층이 향후 전망에 대하여 낙관적인 자세를 보이는 이유는 지위향상을 꾀하려는 저소득계층의 노동의욕과 내가 벌어야 잘 살수 있다는 책임의식이 매우 높을 뿐만 아니라, 아직까지는 저소득계층의 무기력과 의타심을 증대시킬 만큼 빈곤층의 구조화가 이루어지지 않았기 때문이라고 생각된다. 구체적으로 우리 나라 빈곤층은 대체로 빈곤의 책임을 자신의 탓으로 돌리고 있으며, 노동능력만 있다면 개인적으로 노력해서 또는 자녀들의 교육과 취업을 통해서 저층상승을 하려는 욕구가 매우 강하다. 따라서 이들은 개인적인 태도 면에서 소극적인 면보다는 적극적인 면을 많이 가지고 있는 것으로 보인다. 반면 이들의 대 사회적인 태도는 대체로 부정적이며 부유층의 부의 축적에 대한 용인도가 낮은 것으로 나타나고 있다, 이러한 태도는 우리나라의 경제성장과정에서 보여왔던 소득과 부의 왜곡된 분배, 불공정한 경쟁, 사회지도층의 도덕적인 타락 등에서 기인하는 것으로 보이며, 사회에 대한 부정적인 태도는 빈곤문화의 결과라기보다는 우리 사회에 전반적으로 팽배해 있는 상대적 박탈감의 한 부분으로 볼 수 있겠다. 요컨대 우리 나라의 빈민층은 대체로 아직까지 나태하거나 무기력하지 않으며 개인적인 노력에 의한 상승열망이 매우 강하나 점차 사회의 기회구조의 차단 등 구조적인 제약을 인식하는 비율이 높아지고 있음을 알 수 있다. 따라서 소득과 부의 왜곡된 분배, 부유층의 과시적 소비가 계속되고 이들에 대한 상승이동에의 기회가 사회구조적으로 차단된다면 이들의 탈 빈곤을 위한 개인적인 노력은 거듭 좌절을 맛보게 될 것이고 이러한 상태가 계속된다면 우리사회에 건전하지 못한 빈곤문화가 형성, 강화될 가능성이 충분히 존재하고 있다고 볼 수 있을 것이다. 저소득층을 지원하기 위한 제도로서 가장 중요한 것이 바로 공적부조인데, 이는 생활보호와 의료보호를 포함한다. 생활보호와 관련하여 무엇보다 문제가 되는 것은 현재 우리 나라의 빈곤수준을 생각할 때 생활보호에 투입되는 정부의 예산규모가 너무나 작다는 점이다, 생활보호예산이 아주 적은 액수에 불과하므로 상대적으로 많은 수의 생활보호 대상자에게 돌아가는 혜택은 낮은 수준에 머물수밖에 없는 것이다. 뿐만 아니라 선정기준의 비현실성이나 선정과 정에서 나타나는 여러 문제점들도 결국 작은 예산을 쪼개다 보니 생긴 편법이라고 보아야 할 것이다. 대체로 보아 우리나라의 생활보호사업은 저소득층의 자활이라는 사업의 근본목적을 달성하지 못하고 있다고 분석되므로, 사업의 효과성을 높이기 위해서는 단계적인 예산확충노력과 더불어 저소득층들로 하여금 이러한 프로그램에 참여할 수 있는 기호를 점차 확대시켜 나가야 할 것이며 동시에 이들 사업에 대한 보다 적극적인 홍보활동도 필요하다고 판단된다. 참고로 미국이나 일본과 비교하여 보아도 한국은 공적 부조예산이 아주 작으며, 보호대상자의 숫자는 미국과 일본의 중간 정도이고, 1인당 돌아가는 지원액에서는 상대적으로 보더라도 아주 적다는 것을 알 수 있다. 우리나라의 현행 저소득층 대책은 그 내용과 형식면에서 많은 문제점을 지니고 있다. 노동능력이 없는 저소득층에 대한 최저생활의 보장과 근로능력이 있는 저소득층의 자활이라는 공적 부조제도의 궁극적인 목표를 달성하기 위해서도 이러한 문제점들에 대한 근본적인 개선이 요구된다고 하겠다. 따라서 저소득층에게 희망과 비전을 줄 수 있는 정책대안의 개발이 필요한데, 이를 위해서는 실제 저소득층의 구체적인 문제로 나타나고 있는 주택, 고용, 보건, 교육 등 주요부문별로 실태를 파악하고 그 조사결과와 주민의 욕구를 감안하는 종합적 대책을 수립하되 정책의 우선순위를 설정하여 이를 단계적으로 추진해 나가야 할 것이다. 최근 미국과 세계은행 등 국제기관이 주장하고 있듯이 빈곤정책의 기조는 단순한 빈민구호의 소극적 차원에서 멈추어서는 안되고, 보다 적극적으로 빈민의 자활능력 제고, 생산성 향상과 고용기회의 증대에 최우선적 관심을 두지 않으면 안 된다는 점은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 즉, 빈민들이 복지제도에 의존하는 것보다는 노동에 의해 자립할 수 있도록 도와준다는 것이 최선의 복지정책이며, 복지제도는 단기적 보호장치로서 역할을 해야 한다는 것이다. 이는 곧 복지보다는 스스로의 노동과 책임에 의해 살아갈 수 있도록 교육, 훈련, 취업을 도와주는 것을 기조로 하되, 노동능력이 없는 경우에 대해서는 최후의 보호장치로서의 역할을 국가가 적극 맡아야 한다는 것을 의미한다. 현재 정부가 제공하고 있는 저소득층 지원수준이 너무 낮아 저소득층의 최저생활보장과는 큰 괴리가 있다고 분석된다. 뿐만 아니라 한국의 공적부조예산이 현재 한국의 빈곤의 정도나 한국의 경제발전수준에 비추어 볼 때 과소하다는 것이 국제비교를 통해 명백히 드러나므로 앞으로 상당수준 제고되지 않으면 안될 것이다. 그러나 한국의 복지정책은 앞으로 확대해 나가되 앞서간 나라의 일부 잘못된 전철을 밟지 않는 주의가 요청된다, 즉, 복지의 확충이 복지의존 의 심화나 근로의욕의 감퇴, 기회주의적 기만을 조장하도록 해서는 안될 것인바, 복지지출의 증가가 일시적, 소비적인 지출이 아니라, 국가 전체의 생산성 향상으로 연결될 수 있는 기초를 마련하는 것이 대단히 중요한 것이다. 장기적으로 보아 국방비의 지속적인 감축노력과 더불어 재산세수입의 증가로 복지예산의 조달이 어느 정도 가능하다 하겠으나 다른 한편으로 남북통일을 준비해 나가자면 막대한 자금이 소요될 것이어서 정부의 재정자금에는 상당한 한계가 있다고 평가된다. 따라서 상부상조 정신을 토대로 민간의 사회복지 참여를 활성화하는 노력이 대단히 중요할 것이다. 근로가 불가능한 저소득층을 위해서는 단계적으로 최저생계비를 보장하는 한편, 근로가 가능한 영세민에 게는 스스로 일하면서 자립할 수 있도록 고용창출을 위한 민간의 자조노력을 지원해 주는 방향이 바람직하다고 생각된다. 이와 관련하여 동서냉전의 종식과 함께 빈곤에 대한 국제적 시각이 달라지고 있고 따라서 UN 등 국제기관들은 종래의 소극적인 정책에서 벗어나 적극적인 탈 빈곤전략을 수립 집행하려고 시도하고 있다. 경제성장의 결실을 빈민들에게 나누어준다는 복지의 개념에서 탈피하여 근로능력이 있는 빈민들이 개인으로건 자발적 조직화에 의해서건 시장활동에 참여할 수 있도록 유도함으로써 적극적으로 지역사회개발에 기여하고 나아가서 국가경제성장에도 공헌할 수 있을 것이다. 국내외적으로 빈민지역에서는 지역사회를 기반으로 NGO들이 활기 있게 생성되고 있는바, 주로 경제적 자활사업을 통하여 빈민들의 계층상향운동을 지원해 주고 있음을 본다. 우리 나라의 경우에도 이들은 이제 이념과 체제의 질곡에서 벗어나 빈민지도자를 중심으로 협동조합이나 공동사업을 통하여 경제적 자립과 지역사회개발을 겨냥하면서 생활향상운동을 의욕적으로 전개하고 있다. 그러나 대부분이 NGO들은 규모가 영세하고 자금능력이 부족하여 고전하고 있는데, 협동조합운동처럼 저 비용으로 큰 효과를 거둘 수 있는 접근방법은 없다고 판단되므로 정부와 민간이 손잡고 사회적 지원을 위한 공조체제의 확립이 바람직하다고 생각된다. 결국 조금이라도 일할 수 있는 능력이 있다면 그들에게 적합한 일자리와 환경을 마련해 주면서 자조, 자립을 할 수 있도록 신선한 자극을 주는 협동조합운동은 빈민지도자에 의한 부단한 가르침과 시행착오를 거듭하면서 우리 실정에 적합한 모형이 개발될 것인바, 정부는 생업자금융자제도와 새마을금고 등을 통해 빈민들의 조직화를 지원하는 방향으로 융자제도를 과감히 개선하여 인센티브를 주어야 할 것이다. 이로써 그들은 경제활동의 활성화에 공헌할 수 있을 뿐만 아니라 건전하고 의욕적인 시민으로서 스스로의 노력에 의해 자립의지를 다져 나가는 공동체의식을 배양하여 사회안정에 기여하고 나아가서 민주화를 생활화하여 정치발전에도 기여할 수 있을 것이다.