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보도자료

「저소득층 가계부채 문제와 관련한 정책 제안」

  • 작성일 2018-04-17
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<이 글은 『근로빈곤층의 부채에 대한 질적 연구 - 부채 발생과 파급효과를 중심으로(연구보고서 2017-40) 가운데 제7장 결론 및 정책 제안에 수록된 내용 중 일부를 발췌한 것입니다.>

 

 

책임연구자 : 노대명 한국보건사회연구원 연구위원

공동연구진 : 박창균·박상금·한솔희·김솔휘

 

 

 

 

저소득층 가계부채 관련 부담 경감을 위한 정책 방안과 관련하여 서민금융시장의 기능 정상화를 지원함으로써 저소득층이 신용도에 상응하는 대가를 지불하고 자금을 조달할 수 있는 체제를 구축하는 것이 문제 해결의 출발점이다. 그리고 이를 위한 실천 방안으로 다음 세 가지 추진 과제를 제시하고자 한다.

 

먼저 저축은행 및 상호금융기관 등 소위 서민금융기관과 미소금융, 햇살론 등 정책 서민금융상품이 충돌하지 않도록 역할을 분담하는 방안을 제안하고자 한다. 이어 본래 서민금융기관으로서의 강점을 갖고 있는 새마을금고나 신용협동조합 등을 중심으로 협동조합형 서민금융기관의 육성을 제안하고자 한다. 끝으로 신용상담사(credit counselor) 제도를 도입하여 저소득.저신용 계층이 금융 관련 문제에서 합리적 의사 결정을 할 수 있도록 지원하는 체계를 구축하는 방안을 제안하고자 한다. 마지막으로 부실화된 저소득층 부채의 신속하고 효율적인 정리를 지원하기 위하여 현재의 개인 부실채무 정리 체제를 대폭 개편하는 방안을 제안한다.

 

 

. 미소금융대출 사업의 재설계

 

서민금융시장에 대한 정부 개입의 영구화와 그로 인한 부작용을 피하기 위해서는 먼저 정책 서민금융상품의 출구 전략을 수립하고 실행할 필요가 있다.

 

먼저 햇살론 보증 재원에 대한 정부의 출연을 중단하고 서민금융기관이 자율적으로 보증기구를 운영하도록 허용해야 할 것이다. 이를 통해 금리와 자격요건을 포함한 햇살론 대출 조건을 보증기구와 참여금융회사가 자율적으로 결정할 수 있도록 허용하여야 할 것이다. 정부는 햇살론 보증기구에 대한 재보증을 제공함으로써 신용 위험을 분담하고 금융회사의 부담을 축소하여 궁극적으로 서민 대상 대출이 확대될 수 있도록 간접적으로 지원하는 방안을 강구할 필요가 있다.

 

미소금융대출의 경우 금융정책이 아니라 복지정책의 관점에서 상품 운영방식을 전면 재설계할 필요가 있다. 미소금융대출의 전범이라고 할 수 있는 후진국의 마이크로크레디트 성공 사례는 금융시장 환경이 근본적으로 다른 우리나라에서 재현되기 힘든 것이 사실이다. 금융시장의 미성숙으로 경제 전반에 걸쳐 자본 부족 현상이 만연한 후진국에서 마이크로크레디트는 연대보증이나 강력한 감시 활동을 통하여 신용 위험을 통제함으로써 회수율을 높이고 차주의 소득 증대에 기여할 수 있었다.

 

다시 말해 후진국의 마이크로크레디트기관은 사업에 성공할 경우 일정 수준 이상의 수익성이 기대되는 차주를 선별하여 신용을 제공했던 것이다. 반면 우리나라 영세자영업 문제의 핵심은 자본 부족이 아니라 낮은 기대수익률이다. 대부분의 영세자영업자가 속한 산업은 진입장벽으로 인해 매우 강력한 경쟁이 진행되고 있어 위험관리에 소요되는 비용을 보상할 수 있는 수준의 높은 기대수익률을 제공하지 못하고 있다. 따라서 현재 미소금융대출의 금리보다 높은 수준의 금리를 부과하는 경우 이를 감당할 수 없는 차주가 다수 출현할 개연성이 있다. 그러나 연 5% 내외의 현재 금리는 자본비용과 대손비용은 고사하고 대출 관련 행정비용(loan processing cost)을 충당하는 데도 충분하지 않다.

 

결론적으로 우리나라에서 영세자영업자 대상 대출은 외부로부터의 지속적인 지원 없이는 지속 가능성을 전혀 담보할 수 없는 상황이며 따라서 미소금융대출을 금융상품으로 취급하는 현재의 접근방식에는 근본적인 한계가 존재한다. 정책의 주관부처를 금융위원회에서 복지부로 되돌리고 회수율이나 자금 공급 실적에 지나치게 경도된 현재의 사업 수행 방식을 지양하고 저소득층의 소득 창출 기반 강화라는 미소금융대출의 원래 목적을 최우선으로 정책을 추구하는 방식으로 체제를 재정비할 필요가 있다. 은행과 기업의 기부금으로 조성된 1조 원이 넘는 자금 중 절반가량이 대출 재원으로 활용되지 못하고 예금자산으로 보유되고 있는 현실을 감안하면, 사업 규모를 대폭 축소하여 남은 자금을 컨설팅이나 경영 기법 지원 등 경쟁력 제고를 지원하기 위한 서비스 제공에 투입하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다.

 

 

. 협동조합형 서민금융기관의 육성

 

서민금융시장 문제에 대한 근본적인 해법은 현재 크게 위축되어 있는 서민금융기관이 본연의 기능을 발휘할 수 있도록 지원함으로써 시장 기능을 통한 자금 배분이 이루어지는 환경을 조성하는 것이다. 이를 위해서는 현재와 같이 정부가 자금 공급자로 직접 시장에 참여하기보다 시장이 원활하게 작동할 수 있는 환경이 조성될 수 있도록 지원하는 것을 원칙으로 할 필요가 있다. 이것이 시장 기능 회복의 출발점이 될 것이다.

 

소비자 금융시장에서 신용을 공급하는 금융기관은 경영 목적에 따라 이윤 극대화를 통하여 주주 이익에 봉사하는 것을 궁극적 목적으로 하는 주주가치(Shareholder Value: SHV) 추구 기관과 주주는 물론 이용자, 직원, 지역사회 거주자 등 다양한 이해당사자의 이익에 봉사하는 것을 목적으로 하는 이해관계자가치(Stakeholder Value Maximization: STV) 추구 기관으로 분류할 수 있다.

 

전자는 주식회사 형태로 조직된 금융회사로 은행이나 저축은행, 여신금융회사 등이 이에 속하며 후자는 상호 소유(mutual ownership) 또는 지역 공동체 소유(community ownership) 형태로 조직되었는데 신협, 새마을금고, 농협, 수협 등 상호금융기관이 이에 속한다. 위험관리에 많은 비용이 소요되는 반면 기대수익률은 높지 않은 서민금융시장의 특징을 감안할 때 이해관계자가치 추구 기관에 특히 주목할 필요가 있다.

 

이들 이해관계자가치 추구 금융기관은 이윤 극대화를 추구하는 은행 등 대규모 금융기관 접근에 어려움을 겪는 금융소비자의 자조 조직으로 출발하였다. 점차 규모를 확대해 가면서 구성원의 재무적 이익은 물론 광범위한 이해관계자를 대상으로 필수 금융서비스를 제공하거나 지역사회 유대 강화 등과 같은 사회적 편익까지 고려해 의사결정을 내리는 것이 조직 원리로 자리 잡았다.

 

따라서 이들 이해관계자가치 추구 금융기관은 은행 등 이윤 극대화를 추구하는 금융기관으로부터 배제되는 저소득·저신용 차주에 대한 신용 공급에 적극적으로 나설 수 있는 조직 원리를 갖고 있다. 또한 다양한 이해관계자와의 밀접하고 반복적인 관계 형성을 통해 획득한 정성적 정보를 활용하여 정량적 정보를 기반으로 하는 신용평가모형으로 측정하기 힘든 신용 위험을 비교적 정확하게 추정할 수 있다는 점에서 저소득·저신용 차주에 대한 신용 공급에 보다 적극적으로 임할 수 있는 기반을 보유하고 있다.

 

특히 상호금융기관은 금융감독 대상으로서 금융 소비자 보호를 위하여 필요한 제도적 장치가 구비되어 있고 예금이라는 안정적인 자금 조달원을 확보하고 있다. 이러한 장점을 감안할 때 신협, 농협, 수협, 새마을금고 등 상호금융기관은 조직 목표나 구성 원리에 비추어 볼 때 저소득·저신용 계층의 금융 접근성 확대에 가장 적합한 것으로 판단된다.

 

그럼에도 불구하고 앞에서 살펴본 바와 같이 상호금융기관의 현실은 기대에 크게 미치지 못하고 있는 실정이다. 상호금융기관이 저소득층에 대한 안정적인 신용 공급자로서 역할을 담당하기 위해서는 협동조합형 금융기관으로서의 본질 회복과 역량 강화가 선행되어야 한다.

 

먼저 조합원에 대한 저축수단 제공과 신용 공급이라는 좁은 관심 영역에서 벗어나 협동조합형 금융기관을 둘러싼 광범위한 이해관계자의 이익을 추구하는 조직이라는 본연의 모습을 되찾을 필요가 있다. 이를 위해 담보에만 매달리는 보수적인 대출 관행을 불식하고 일시적인 유행에 휩쓸려 별다른 전문성도 없으면서 회사채 투자나 부동산 대출 등 위험이 높은 투자처에 대규모 자산을 투입하는 행태를 지양하고 신용대출 확대에 역량을 집중할 필요가 있다.

 

막강한 권한을 보유하고 있는 단위 조합 이사장에 대한 내부 견제 장치 강화, 단위 조합 이사의 전문성 제고, 협동조합 금융기관 중앙회의 감독 기능 증대 등의 조치를 통하여 지배구조를 보다 투명하고 효율적으로 개편할 필요가 있다. 다른 한편으로는 1997년 외환위기 이후 추락한 경쟁력을 회복함으로써 서민이 필요로 하는 금융상품을 원활하게 공급할 수 있는 역량을 구비하여야 할 것이다.

 

조직의 내실을 다지고 체력을 강화하기 위해서는 가장 먼저 무모한 규모 확장과 과도한 위험 추구의 근본 원인으로 지목되고 있는 과다한 수신을 억제하는 방향에서 수신과 출자금에 대한 비과세 혜택을 폐지해야 할 것이다. 대신 조합의 이익에 대한 법인세 감면을 현재보다 대폭 확대함으로써 상호금융기관의 수익성 확보를 지원하는 방안을 추진할 수 있을 것이다.

 

현재 극히 부진한 상태를 벗어나지 못하고 있는 신용대출 확대를 촉진하는 기제로 상호금융권 전체가 참여하는 신용보증기구를 설치하여 운영하는 방안을 검토할 필요가 있다. 필요한 경우 정부가 재보증을 제공하여 위험을 분담함으로써 상호금융기관의 부담을 경감하는 조치를 취할 수 있을 것이다. 그리고 미국의 지역재투자기금(Community Re-investment Fund)과 유사한 기금을 조성하여 지역사회 또는 저소득층 대상 금융서비스 제공에 기여가 큰 상호금융기관에 저리의 자금을 제공하는 지원책을 강구할 수 있을 것이다.

 

이에 더하여 상호금융기관 중앙회의 단위 조합 감독 기능 및 자산 운용 기능을 강화함으로써 단위 조합의 건전성 유지와 수익원 확보를 지원할 수 있을 것이다. 구체적으로 각종 상호금융기관의 중앙회에 소속된 단위 조합 감독 인력을 통합하여 별도의 단위 조합 감독기구를 설립하고 금융위원회와 금융감독원의 위임을 받아 단위 조합을 검사 및 감독하는 체제를 구축함으로써 상호금융기관을 규율하는 근거법과 주무관청이 상이함으로 인하여 발생하는 규제차이를 해소하고 투명하고 효과적인 감독시스템을 확립할 수 있을 것이다. 한편 현재 전문성이 확보되지 못한 상태로 운영되고 있는 중앙회의 금융 기능을 분리하여 자본시장법의 규율을 받는 금융투자회사의 설립을 허용함으로써 단위 조합 여유자금 운용에서 전문성과 효율성을 확보할 필요가 있다.

 

이상과 같은 상호금융기관의 역량 강화를 지원하는 제도적인 틀로 상호금융기본법제정을 검토할 필요가 있다. 상호금융기본법은 서민의 금융 접근성 확대의 주역으로 상호금융기관에 대한 통일된 규율체계를 확립하고 이들의 역량 강화를 지원하는 구체적인 조치들을 포함할 수 있을 것이다.

 

구체적으로 새마을금고법, 신용협동조합법, 농업협동조합법, 수산업협동조합법, 산림조합법 등 상호금융기관을 규율하는 기존의 개별 법률을 통합하여 기본법의 기반으로 삼되 협동조합으로서 핵심적인 운영 원리를 구현할 수 있도록 조직 구성, 지배구조, 건전성 규제 등 영역에서 통일된 규율체제를 부과해야 할 것이다.

 

그러나 각각의 기관이 목적과 조직문화 등의 측면에서 상당한 이질성을 보유하고 있는 현실을 감안하여 현 조직 체제를 인정하고 현재의 주무관청에 인허가를 포함한 포괄적 감독권을 부여하되 신용사업 및 공제사업 부문의 건전성 감독은 금융위원회와 금융감독위원회에 위임하는 방식으로 역할 분담 체제를 구축하는 것이 기득권을 가진 세력의 저항을 최소화하고 통일된 규율체계를 도입할 수 있는 현실적인 대안이 될 수 있을 것이다. 단위 조합에 대한 법인세 감면 확대, 신용보증기구의 설치와 이에 대한 정부 지원, 지역 재투자펀드 설치 등 앞에서 논의한 상호금융기관 역량 강화 지원을 위한 구체적인 조치들이 기본법에 포함될 수 있을 것이다.

 

 

. 채무자 친화적 신용상담제도의 활성화

 

현재 우리나라에는 체계적인 서비스를 제공하는 신용상담 서비스 공급기관은 존재하지 않으며 비영리 기구나 공공기관, 지방자치단체 등이 금융교육과 상담, 부채관리 등 신용상담 서비스를 제공하고 있다. 금융교육은 금융감독원과 한국은행, 금융투자협회 등 각종 금융협회가 제공하고 있으며 금융상담 기능은 금융회사가 고객 서비스나 프라이빗뱅킹(private banking)의 일환으로 고액 자산가를 중심으로 제공하고 있다.

 

그러나 신용상담 서비스의 핵심이라고 할 수 있는 부채관리 서비스는 신용회복위원회와 일부 지방자치단체에 의하여 제공되고 있을 뿐이다. 그러나 이러한 서비스가 그 접근성과 질의 측면에서 미주 각국에서 신용상담사가 제공하는 수준의 전문성에는 미치지 못하는 것이 현실이다.

 

가령 금융교육 서비스의 경우 지리적 수혜 범위가 수도권에 집중되어 있어 접근성 측면에서 많은 문제제기가 있으며 교육 내용 측면에서도 금융소비자의 재무적 의사 결정에 실질적인 도움이 되기보다 이론 중심으로 구성되어 있다는 비판이 제기되고 있다. 한편 현재 은행 등 일부 금융회사가 제공하고 있는 금융상담 서비스는 소득이 높거나 자산이 많은 고객을 유치하기 위한 부가서비스의 일환으로 제공되고 있으므로 일반 대중을 대상으로 하는 금융상담 시장은 존재하지 않는다고 보는 것이 타당하다.

 

또한 부채관리의 경우에도 신용회복위원회가 채무 재조정을 신청한 장기연체자에게 제공하는 채무 재조정 서비스는 그 유용성에도 불구하고 분명한 한계를 갖고 있다. 2016서민의 금융생활 지원에 관한 법률제정과 함께 신용회복위원회가 법적 기반을 확보하였음에도 불구하고 여전히 채권 금융회사 간 협약에 의거하여 설립된 기관으로 채권 금융회사를 대표하여 채무자와 채무 재조정 협상을 수행하는 종래의 틀을 벗어나고 있지 못한 것이 사실이다. 따라서 신용회복위원회가 신용 회복 신청자에게 제공하는 상담 서비스는 원칙적으로 채권자를 대리하여 채무 재조정 협상에 필요한 정보를 수집하는 과정으로 보는 것이 타당하다.

 

물론 채무자의 상태에 대한 정확한 정보가 현실성 있는 채무 재조정에 필수적인 요소라는 점에서 채권자가 그 정보를 확보하려고 노력하는 것을 비난할 수는 없다. 하지만 이 정보를 토대로 신용회복위원회가 제시하는 채무재조정안은 결국 회수채권 극대화라는 채권자 관점에서 작성된 것이며 채무자의 입장이 반영되어 있지 않다는 지적을 받을 수 있다.

 

이것이 신용상담사가 제공하는 서비스와 본질적으로 다른 점이다(최경수 등., 2006, pp.289-290). 체계적이고 책임성 있는 신용상담 서비스를 제공하는 주체로서 신용상담사 제도를 금융업의 일부로 포함시켜 육성하는 정책적 노력이 필요하다고 판단된다. 특히 신용상담사가 제공하는 서비스의 공공재적·가치재적 성격을 감안하면 제도시행 초기에는 시장 조성을 위해 정부가 상당한 역할을 수행할 필요가 있을 것으로 판단된다. 소비자 금융시장이 충분한 성숙 단계에 도달하면 신용상담사가 제공하는 서비스가 시장에 의하여 공급될 것이지만 우리나라의 경우 아직도 소비자 금융시장 관련 제도적 장치가 미흡한 상태라는 점에서 제도 도입 과정에서 정책 당국의 적극적인 시장 조성 노력이 필요하다.

 

특히 민간이 제도 도입을 주도하되 초기 일정 기간 동안 정부가 신용상담기관의 운영을 재정적으로 지원하는 방안을 검토할 필요가 있다. 금융에 대하여 풍부한 경험과 지식을 보유한 금융회사 종사 경험이 있는 퇴직자가 신용상담사 도입을 주도하도록 지원하는 방안을 검토할 수 있다. 신용상담사 업무 수행에 필요한 소정의 교육을 이수하고 인증시험을 통과한 신용상담사들이 협의체를 구성하고 이들이 제도 도입을 주도하도록 지원하는 방안이 효율적일 것으로 판단된다. 또는 신용회복위원회의 지배구조를 전면 개편하여 채권자로부터 완전히 독립된 체제를 구축하고 채무자의 관점에서 신용상담 서비스를 제공하도록 함으로써 신용상담시장 조성에 주도적 역할을 수행하도록 지원하는 방안을 고려할 수 있다.

 

신용회복위원회가 이미 전국적 조직망과 상당한 수준의 채무자 상담 경험을 보유하고 있으므로 이를 활용하는 것도 방법이다. 구체적으로 신용회복위원회의 최고 의사결정기구인 운영위원회에서 채권 금융회사 대표를 배제하고, 신용회복계획을 심사하는 심의위원회 구성에서도 채권 금융회사의 추천권을 인정하지 않는 조치가 필요할 것이다.

 

신용상담사가 제공하는 서비스는 유료를 원칙으로 하더라도, 제도가 정착되어 자체 수입으로 수지 균형을 맞출 수 있을 때까지는 정부가 인건비의 일부를 지원하는 정책을 검토할 필요가 있다. 그리고 저소득층이나 영세자영업자 등과 같은 취약계층에 대해서는 신용상담 바우처(voucher)를 지급함으로써 이들이 신용상담 서비스에 쉽게 접근할 수 있도록 지원하는 방안을 추진할 필요가 있다. 물론 신속한 채무 재조정을 통한 부실채권 정리가 채권금융기관에게도 상당한 편익을 발생시킨다는 점에서 이들이 신용상담 서비스 제공 비용의 상당 부분을 부담하도록 제도를 설계해야 할 것이다.

 

신용상담 업무를 사회적 일자리로 간주하고 이들의 인건비 일부를 보조하는 것은 현재의 제도적 틀하에서도 추진이 가능할 것으로 판단된다. 이러한 접근법은 최근 고용.복지정책의 세계적 기조에도 부합하는 것이며, 사회적으로 유용한 서비스를 제공하는 데 시장의 힘을 활용한다는 점에서도 의미 있는 전략이라고 말할 수 있다. 특히 금융회사 퇴직자의 전문성을 활용한다는 점에서 인적자본의 사장을 막고 고령화에 따른 노인층 소득 부족 문제에 대응하는 정책방안이 될 수 있다. 더불어 사회적 가치가 인정되는 신용상담 서비스를 통해 개인 부실채무에 대한 신속하고 효율적인 정리에 기여할 수 있다. 이 점에서 신용상담 서비스 지원은 복수의 정책 목표를 동시에 달성할 수 있는 방안으로 판단된다.

 

 

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