□ 한국보건사회연구원(원장 조흥식)은 8일 『보건복지 ISSUE & FOCUS』 제383호를 발간했다.

□ 이번 호 주제는 「남한 복지국가의 재정적 지속가능성: 남북한 통합 상황을 고려하여」로 미래전략연구실 통일사회보장센터 고혜진 부연구위원이 썼다.

□ 고 부연구위원은 글에서 남북 통합 상황을 가정해“남한 복지국가(이하 남한)의 재정 상태는 상당히 강건하다”며 “남북한 통합 상황을 감안하더라도 재정적 지속가능성은 충분히 확보할 수 있다”고 주장했다.

□ 주장의 근거로 그는 2015년 기준 남한의 재정 운용 상황에 대해 언급했다. 고 부연구위원은 “현재의 재정 운용 기조를 유지할 때 국내총생산(GDP) 대비 약 393% 수준의 채무를 견딜 수 있으며, 2015년 기준 국가 채무가 GDP 대비 37.9%에 그쳐 재정 여력이 GDP 대비 약 360%로 상당히 많은 편”이라고 설명했다.

특히 29개 비교대상국 가운데 남한의 채무 한계는 18위지만, 채무 한계와 국채 규모 간 차이인 재정 여력 순위가 8위로 높다는 점을 특징으로 꼽았다.

□ 그는 “물론 분석 기간이 2015년까지로 한정되어 최근의 복지 지출 및 국가 채무 증가세가 반영되지 않는다는 점을 감안하더라도 남한의 장기적 재정 안정성을 우려할 수준은 아니”라며 “이보다 더 재정 상태가 악화된 상황을 가정하더라도 남한은 재정 여력을 충분히 확보할 수 있다”고 했다.

그러면서 “오히려 국가 채무 증가에 대한 걱정이 다소 지나친 점이 없지 않아 보인다”며 “남북한 통합 상황에서 초래될 재정적 위험을 과장하는 것은 경계할 필요가 있다”고 했다.

□ 그는 “독일 통일 직후의 국채 및 이자율 증가 상황을 가정하더라도, 남한 복지국가는 충분한 수준의 재정 여력을 확보할 수 있어 적어도 장기적인 차원의 재정 문제로 이어지지는 않을 것”으로 전망했다.

□ 고 부연구위원은 이번 연구에서 남한의 재정적 지속가능성 측정 방법으로 ‘Ostry 외(2010) 및 Ghosh 외(2013)의 재정 여력(fiscal space) 측정 모형’을 사용했다고 밝혔다.

□ 다만 그는 “남북한 통합 과정에서는 북한 실정을 정확히 파악할 수 없다는 현실적 제약과 남과 북이 통제할 수 없는 국가 간 관계 등 여러 요인이 작용해 재정 부담과 관련한 불확실성이 큰 만큼, 남북한의 호혜적 관계 구축을 통해 불확실성을 줄여 가는 노력이 요구된다”고 덧붙였다.

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◇ ‘통일 비용’의 문제

▣ 남한 복지국가는 통일 비용 충당이라는 특수한 재정 지출 확대 요인을 가지고 있어, 복지 지출 확대로 인해 재정 부담이 늘어나는 것을 경계하는 목소리가 이어져 왔음.

▷남한 복지국가의 국가 채무는 경제협력개발기구(OECD) 회원국 평균보다는 상당히 낮은 수준이지만, 복지 지출이 확대되는 상황과 통일 비용을 감안하면 국가 채무가 적다고 안심할 수만은 없다는 주장이 제기됨. 일각에서는 이미 남한 복지국가의 국가 채무가 국제사회 권고 수준을 상회한다는 주장도 나옴.

▣ 이 글은 복지 지출 증가와 통일 비용을 감당해야 하는 남한 복지국가의 재정 역량을 실증적으로 파악하는 것을 목적으로 함.

▷이 글은 남북한 통합 비용이 아니라, 남한 복지국가의 재정 상태가 복지 지출과 남북한 통합에 따른 비용을 충당하기에 충분한지, 즉 남한 복지국가의 대응 능력을 확인하는 데 목적이 있음.

◇ 남한 복지국가의 재정적 지속가능성 측정 방법

▣ 구체적으로 이 글에서는 북한과의 통합을 상정한 때와 그렇지 않은 때의 인구 구조와 실업률 변화를 반영한 남한 복지국가의 재정적 지속가능성을 각각 측정하여 비교함. 이와 더불어, 남북한 통합 이후에 대해 상상할 수 있는 최대한의 부정적 거시경제 상황에서 남한 복지국가의 재정 상태가 어떻게 변화할 것인지를 검토함.

▣ 남한 복지국가의 재정적 지속가능성은 Ostry 외(2010)와 Ghosh 외(2013)의3) 재정 여력(fiscal space) 측정 모형을 통해 파악함.

▷이 모형에서 재정 여력은 정부의 기존 재정 조정에서의 채무 한계(debt limit)와 현재(2015년) 국가 채무의 차이로 산출되는데, 이때 채무 한계는 정부의 기존 재정 조정으로 감당할 수 있는 정부 부채의 임계점임.

▷이 모형을 활용하면 재정 관리 역량을 반영할 수 있으며, 단기 재정수지가 아니라 장기적 측면에서의 재정적 지속가능성을 파악할 수 있음. 따라서 남한 복지국가가 급격한 인구 고령화 추세와 저성장 국면에서 점차 확대되는 국민의 복지 욕구에 대응할 만한 충분한 수준의 재원 동원 능력이 있는지를 확인할 수 있음.

▣ 특히 복지 지출이 점차 확대되는 상황에서 통일을 고려할 때 남한 복지국가의 재정 상태를 낙관하기 어렵다는 지적이 제기되는 만큼, 이 글에서는 지금보다 재정이 악화된 상황을 전제하여 남한 복지국가가 충격을 얼마만큼 견딜 수 있는지에 중점을 둠.

◇ 남한 복지국가의 재정적 지속가능성

▣ 남한 복지국가는 재정 여력이 충분하여 지금까지의 재정 운용 상황을 유지하더라도 안정적으로 재정적 지속가능성을 확보할 수 있음.

▷남한 복지국가는 현재(2015년)의 재정 운용 기조를 유지할 때 국내총생산(GDP) 대비 약 393% 수준의 채무를 견딜 수 있으며(채무 한계), 2015년 기준 국가 채무가 GDP 대비 37.9% 그쳐 재정 여력이 GDP 대비 약 360%로 상당히 많은 편임.

▷그리스를 제외한 다른 분석 대상국들 역시 재정적 지속가능성을 담보할 수 있음. 남북한 통합 국면과 관련해 시사점을 줄 수 있는 체제 전환국들, 비셰그라드 4개국(슬로바키아, 체코, 폴란드, 헝가리)과 라트비아, 슬로베니아도 마찬가지로, 정도의 차이는 있지만 모든 체제 전환 복지국가는 재정적 지속가능성을 안정적으로 확보할 수 있음. 물론 이 결과만으로 남북한 통합 이후에도 재정적 지속가능성을 담보할 수 있으리라 낙관할 수는 없는데, 체제 전환 이후에 우호적 거시경제 상황만을 경험한 것은 아니기 때문임.

▣ 특히 남한은 비교 대상국 중에서 채무 한계는 18위이지만 채무 한계와 현재(2015년) 국채 규모 간 차이인 재정 여력의 순위가 8위로 상당히 높은 점이 특징적임. 이는 남한이 OECD 평균(79.1%)보다도 상당히 낮은 수준(37.9%)으로 국가 채무를 관리해 온 데서 기인한 바가 큼.

▷물론 분석 기간이 2015년까지로 한정되어 최근의 복지 지출 및 국가 채무 증가세가 반영되지 않는다는 점을 감안하더라도 남한 복지국가의 장기적 재정 안정성을 우려할 수준은 아님. 이보다 더 재정 상태가 악화된 상황을 가정하더라도 남한 복지국가가 재정 여력을 충분히 확보할 수 있기 때문임. 오히려 국가 채무 증가에 대한 걱정이 다소 지나친 점도 없지 않아 보임.

▣ 우려와는 달리, 북한의 인구 구조 및 노동시장 상황을 반영하더라도 남한 복지국가의 재정 여력이 대체로 GDP 대비 150%를 넘어 재정적 지속가능성을 담보할 수 있는 상태임이 확인됨. 따라서 남한 복지국가는 상당히 건강한 재정 상태로 판단됨.

▷독일 통일 직후의 국채 및 이자율 증가 상황을 가정하더라도, 남한 복지국가는 충분한 수준의 재정 여력을 확보할 수 있어 적어도 장기적인 차원의 재정 문제로 이어지지는 않을 것으로 보임.

▣ 남북한 통합 과정에서의 비용 충당으로 인한 국가 채무 증가와 그에 따른 이자율 급등을 감안하면 북한 통합을 전제하지 않았을 때보다 재정 여력이 다소 축소됨.

▷하지만 주지하다시피 복지 지출 증가 추세를 포함한 현재(2015년 기준)의 재정 운용 기조하에서 남북한 통합을 가정하더라도 재정적 지속가능성의 훼손을 우려할 만한 상황은 아님. 재정 여력이 축소되어도 채무 한계 범위 내에서 충분히 감당할 수 있는 수준이기 때문임.

▷물론 극단적인 예이긴 하지만, 국가 채무 수준이 현재(2015년 기준)의 1.9배 수준일 때 외환위기 정도의 경기 침체에 당면한다면 재정 여력이 급격히 축소되어 재정적 지속가능성이 훼손될 여지가 있음. 이 경우에는 사실상 재정 여력이 0에 가까운 상황에 이름. 다만 갑작스럽게 이러한 위험 상황이 발생한다는 것은 현실적인 시나리오는 아니기 때문에 이를 과도하게 확대해석하는 것은 경계해야겠지만, 재정 위험 요인에 대해 미리 준비할 필요는 있음.

◇ 나가며

▣ 남한 복지국가의 재정 상태는 상당히 강건해서, 남북한 통합 상황을 감안하더라도 재정적 지속가능성은 충분히 확보할 수 있음.

▷남한 복지국가는 2015년 이후 재정 지출과 국가 채무가 증가하는 추세를 감안하더라도, 재정을 안정적으로 운용해 나갈 수 있을 것으로 예상됨.

▷증가세보다 극단적으로 재정이 악화된 상황을 가정한 분석 결과에서도 남한 복지국가가 재정적 지속가능성을 안정적으로 확보할 수 있기 때문임.

▷독일 통일 경험을 대입하더라도 남한 복지국가가 충분한 재정 여력을 확보할 수 있으므로, 남북한 통합 상황에서 초래될 재정적 위험을 과장하는 것은 경계할 필요가 있음.

▣ 다만, 남북한 통합 과정에서는 북한 실정을 정확히 파악할 수 없다는 현실적 제약과 남과 북이 통제할 수 없는 국가 간 관계 등 여러 요인이 작용하여 재정 부담과 관련한 불확실성이 큰 만큼, 남북한의 호혜적 관계 구축을 통해 불확실성을 줄여 가는 노력이 요구됨.

▷북한과의 지속적인 대화를 통해 남북한 양국 간의 이해가 증진되면 통합 상황에서 초래될 예측 불가능한 부분들이 어느 정도 해소될 수 있을 것임. 이를 통해 재정 부담 수준이 변화하지는 않더라도 선제적으로 준비하는 것은 가능하다고 생각함.

▷무엇보다 꾸준한 남북 교류·협력과 사회보장제도 개선은 향후 남북한 통합 추진 과정에서 소요되는 사회보장 비용을 일정 부분 줄이는 데 유용한 전략이 될 것임.