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한국형 복지모형 구축 - 복지레짐 비교를 통한 한국복지국가의 현 좌표

한국형 복지모형 구축 - 복지레짐 비교를 통한 한국복지국가의 현 좌표

  • 연구책임자여유진
  • 발행월2016 . 12
  • 종류기본 연구보고서 2016-54

요약

제1장 서론 
우리나라는 서구 선진국에 비하면 매우 뒤늦은 시기에 비로소 ‘복지국 가’의 승선국(乘船國)으로 이름을 올렸다. 여전히 복지지출 수준에서 경제 협력개발기구(OECD) 회원국 중 최하위 국가군에 속하지만, 그 추격의 속도만은 최상위 수준이다. 그러나 몇 가지 점에서 한국 복지국가의 미래 는 불명확하고 불투명하다. 첫째, 한국의 복지제도는 어느 정도 합의된 복지국가의 가치와 원칙을 공유하지 못한 채 매우 급격하게 확대된 결과, 혼종적(hybrid) 성격과 제도 간 연계의 부족이라는 만성적 문제를 경험 하고 있다. 둘째, 한국 복지국가는 “썰물에 배 띄우는 격”, 즉 선진 복지자 본주의 국가들이 장기적인 스태그플레이션을 거쳐, 경제 세계화, 정보산 업화, 고령화사회에 직면하여 복지국가의 본격적인 구조조정을 단행하기 시작한 시기에 비로소 닻을 올린 격이다. 한국 복지국가의 뒤늦은 출발은 단지 ‘따라잡을 기간’의 문제 이전에, 그러할 필요성과 가치에 대한 기본 적 공감대 결여의 문제를 제기한다. 셋째, 한국 복지국가는 매우 ‘수요 추 동적’이면서 동시에 ‘악순환적 고리’에 걸려 있다. 이러한 상황에서, 본 연구는 복지국가의 비교연구를 통해 우리보다 먼 저 출발한 복지국가들의 경로의존성이 어떠한 사회?경제적 결과를 초래했 으며, 현 수준에서 우리나라 복지국가는 어떠한 복지레짐적 특성을 가지 고 있는가를 파악함으로써 정책적 함의를 도출하는 데 그 목적이 있다.

제2장 복지국가 유형화 논의의 형성과 변화
이 장의 목적은 이후 장들에서 전개될 한국 복지체제의 현재 성격과 지 향해야 할 유형에 관한 부문별 논의의 기초를 마련하는 것이다. 먼저, 에 스핑-앤더슨의 복지국가 유형론과 그를 둘러싼 비판과 반론 그리고 에스 핑-앤더슨 이후 서구의 복지국가 유형 논쟁이 이론적, 방법론적으로 어떻 게 변화했는지 정리한다. 이어서 한국에서 진행된 복지국가 성격 논쟁과 유형론을 정리한 후, 복지국가 유형론이 갖는 유용성과 함의를 제시했다. 1990년 에스핑-앤더슨이 『복지 자본주의의 세 개의 세계』(Three Worlds of Welfare Capitalism)를 출판한 이래, 그의 복지국가 유형론 은 다양한 분기를 거듭하면서 복지국가 (비교)연구의 지배적 패러다임으 로 군림해왔다. 에스핑-앤더슨은 이 저작에서 선진자본주의 18개국을 탈 상품화(decommoditification)와 계층화(stratification) 정도를 기준으 로 하여, 자유주의, 보수주의, 사민주의라는 복지체제로 유형화했다. 이 런 에스핑-앤더슨의 복지국가 유형화는 첫째, ‘복지체제’(welfare regime) 라는 개념을 도입하여 복지를 국가-시장-가족의 관계라는 총체적 관점에서 사고할 수 있게 하였고, 둘째, 수렴론을 전제한 기능주의자들과 달리 복지국가의 양적 지표만이 아니라 질적 특성에도 초점을 맞췄으며, 셋째, 유형분류를 위한 속성들을 체계화하고 이를 객관화할 수 있는 실증 적 지표를 명확히 제시했다는 점에서 비교사회정책 연구에 중대한 분수 령이 되었다. 하지만 에스핑-앤더슨의 연구는 다음과 같은 한계를 가진 것으로 지적 되었다. 첫째, 유형분화의 원인을 충분히 설명하지 못한다. 둘째, 유형분 류를 위한 기준과 지표가 불충분하거나 부적절하다. 셋째, 복지국가의 젠 더 차원에 대한 고려가 빠져 있어 여성의 삶의 경험과 국가별 가족의 역 할의 차이를 반영하지 못한다. 넷째, 가장 많은 논란을 야기했던 것으로, 그의 유형화는 오분류(misclassification)를 포함하고 있다. 여러 주요 복지국가들을 명시적 설명 없이 사례로부터 제외한 것, 남유럽과 대척지 (the antipodes) 국가들의 유형 판정, 동아시아 복지국가들을 제외하거 나 혼종형으로 분류한 것 등이 비판의 주된 대상이었다. 다섯째, 방법론 상으로도 그의 분류에는 여러 가지 결함들을 안고 있다. 이런 비판들은 대안적 기준들에 의한 대안적 유형화의 붐을 일으켰고, 복지국가의 유형과 성격에 대한 백가쟁명식 토론을 이끌어냈다. 3절에서 는 이런 비판들과 대안들을 정리했다. 많은 쟁점들이 여전히 명쾌히 해결 되지 않은 상태이나 이런 토론들은 복지국가들의 국제적 비교연구를 촉 진하고, 단일 사례에 대해서도 비교적 시각에서 심층연구를 가능하게 했 다. 특히 노동시장, 젠더관계, 재정, 복지태도와 복지국가와의 관계, 개별 복지 프로그램 등의 연구에서도 유형론의 관점은 비교적, 입체적, 심층적 인 연구를 가능하게 했다고 평가된다. 한국 복지국가, 혹은 한국 복지체제의 유형적 특징에 대한 논의가 활발 하게 전개된 것은 김대중 정부 이후라고 할 수 있다. 김대중 정부의 복지 개혁을 어떻게 평가할 것인지에 대한 논쟁은, 개혁의 결과로 한국의 복지 국가가 어떤 성격을 갖게 되었는지에 대한 논쟁으로 이어졌고, 이 성격을 개념화하는 과정에서 에스핑-앤더슨을 비롯한 국제학계의 유형론이 적극 적으로 차용되었다. 한국 복지국가가 어떤 유형에 속하는가에 대해서는 우선 에스핑-앤더 슨의 유형론에 입각하여 자유주의형, 보수주의형, 미숙한 사민주의형, 혼 종형에 이르기까지 실로 다양한 견해가 제기되었다. 이들에 대한 비판, 반비판의 과정은, 과거라면 기능론적, 추격론적 관점에서 평면적으로 이 루어졌을 한국의 복지개혁에 대한 평가를 질적 비교의 시각에서 입체적 으로 이루어지게 하였다. 이런 1차 유형논쟁의 시도들은 한편으로는 서 구복지국가들에 적용되었던 보편적 기준에 의해 한국 복지국가의 특징을 파악하려 했다는 의의를 갖는 것이었으나, 한국, 나아가 비서구지역에 적 합하지 않은 부적합한 틀이라는 반발도 불러일으켰다. 서구중심주의의 한계에 대한 비판적 문제의식은, 이후 유교적 복지국 가론, 동아시아복지체제론과 만나면서 한국을 이런 시각에서 유형화해보 려는 시도로 발전해나갔다. 그러나 이런 접근들은 무수한 방법론적 문제 를 가지고 있었고, 곧 다양한 비판들에 직면했으며, 양적으로나 질적으로 나 크게 심화, 발전되는 모습을 보이지는 못했다. 최근에는 복지국가의 한 유형으로서의 동아시아복지체제에 대한 연구보다는 동아시아 내부의 복지국가들 간의 차이를 비교하는 연구들이 활발해지고 있다. 이런 과정 은 한국 복지국가 유형화의 어려움을 잘 보여준다. 서구적 기준을 적용하 면 기껏해야 혼종형이라는 결론이 나올 뿐만 아니라 그 내적 동력을 설명 하기 어렵고, 내부의 발전경로를 강조하다 보면 서구와 다른 기준을 추가 해 유형화를 하게 되는 딜레마를 극복하기가 쉽지 않은 것이다. 복지국가 유형론은 두 가지 유용성을 갖는다. 첫째는 이론적 유용성으 로, 분석의 간결성(analytical parsimony)을 제공하여 나무가 아닌 숲을 보게 하며, 아직 형식이론화가 많이 진행되지 않은 사회정책 영역에서 비 교연구의 준거틀로 기능할 수 있고 궁극적으로 이론 형성에 기여할 수 있 다. 둘째는 실천적 유용성으로, 유형론적 관점은 우리가 지향해야 할, 혹 은 실현가능한 복지국가에 대한 전체적 구상 속에서 가능한 한 체계적으 로 개별 제도들을 도입, 개혁하는 데 도움이 된다. 그리고 그럼으로써 제 도 간의 중복과 예산낭비, 정책 충돌로 인한 효과 감소 등을 피할 수 있게 한다. 서구에서와 마찬가지로 현재 한국 복지국가의 유형화 논의는 큰 쟁 점들이 명확히 해소되지 않은 채 저변을 확대해 가는 추세라고 할 수 있 다. 거시적 관점에서 한국 복지국가의 유형적 특징이 무엇인가 대한 관심 을 놓지 않되, 유형 판정 자체에 매달리기보다는 복지국가의 여러 부문 연구에서 유형론적 시각을 적극 활용하여 한국 복지국가의 성격을 보다 심층적으로 규명하려는 노력들이 지속적으로 경주되고 있는 것이다. 최 근 한국 복지국가의 남유럽형 복지국가적 특징에 대한 논의들이 전자에 해당한다면, 이 연구를 비롯한, 최근의 심화된 부문연구들은 후자에 해당 한다고 할 수 있다.
제3장 복지국가와 노동시장정책의 유형화
현재 한국 사회의 저임금노동자 및 불안정노동자의 증가, 지속적으로 낮은 여성노동시장 참가율, 여성 경력단절의 문제, 청년 및 노인들의 워킹 푸어 비율의 증가 등 노동시장을 둘러싸고 있는 많은 문제들을 이해하고 현재의 복지정책을 재설계하기 위해서는 노동시장에 참여하고 있는 사람 들의 소득보장 및 실업안정망에 대해 통합적으로 연구할 필요가 있다. 이에 본 연구는 복지국가와 상보적으로 기능하고 있는 노동시장정책들 을 조합으로 구성하고, 국가 간 그리고 레짐 간 비교 연구를 실시한다. 특 히 실업안정을 위한 사회정책들을 조합으로 살펴보고 한국복지모형 구축 을 위한 함의를 도출하고자 한다. 구체적으로는 탈산업화시대의 노동시 장정책조합을 개념화하고, OECD 국가 간 비교연구를 실시하여 노동시 장레짐별 유사성 및 특수성을 구체화한다. 특히, 노동시장과 노동시장을 둘러싼 사회보험, 공공부조, 적극적 노동시장 정책의 제도 배열로써 노동 시장레짐을 분석하고자 한다. 방법론으로는 퍼지셋 이상형 분석(fuzzyset ideal type analysis)을 활용하여 국가 간 비교 연구를 실시하고 궁 극적으로 한국복지모형 구축을 위한 논의에 기여하고자 하였다. 실업보험, 실업부조 그리고 적극적노동시장정책의 조합을 분석하는 데 있어, 먼저 실업보험의 경우, 세 가지 측면을 고려하여 실업보험의 퍼지 점수를 산출하였다. 본 연구에서는 급여자격기준에 대한 엄격성, 수급기 간, 소득대체율의 관대성을 분석하여 각 국가의 실업보험의 퍼지셋 점수 를 산출하였다. 그리고 실업보험의 엄격성은 다시 근로기간과 기여기간 의 두 가지 측면을 고려하여 점수를 산출하였다. 실업부조의 경우 각 국 가의 공공부조 총지출의 GDP 대비 비율과 실업부조 급여의 수준을 각 국가의 평균임금 대비 비율로 나타낸 자료를 사용하였다. 적극적노동시 장정책의 측면은 이 정책의 총지출액을 퍼지점수로 변환하여 분석하였 다. 적극적노동시장정책의 지출은 GDP 대비 비율로 측정하였다. 위와 같이 분석한 결과, 실업보험, 실업부조, 적극적노동시장정책의 세 가지 조건의 조합을 통해 총 8가지 조합, 즉 (1) 실업보험(I), 실업부조 (A), 적극적노동시장정책(P)이 모두 관대한 조합(IAP), (2) 셋 중 적극적 노동시장정책만 관대하지 않은 조합(IAp), (3) 셋 중 실업부조만 관대하 지 않은 조합(IaP), (4) 셋 중 실업보험만 관대하지 않은 조합(iAP), (5) 셋 중 실업보험만 관대한 조합(Iap), (6) 셋 중 실업부조만 관대한 조합 (iAp), (7) 셋 중 적극적노동시장정책만 관대한 조합(iaP), (8) 세 가지 모 두 관대하지 않은 조합(iap)이 나왔다. 이러한 유형들을 분석한 결과, 2005년에는 5개의 유형, 2010년에는 6 개의 유형으로 국가들이 소속되었다. 구체적으로 살펴보면 먼저, 부조 또 는 실업보험의 성격만 보이는 ‘부조형(iAp)’과 ‘보험형(Iap)’이 있고, 다 음으로 ‘광범위한 실업안정망형(IAP)’과 ‘부실한 실업안정망형(iap)’이 분석되었다. ‘광범위한 실업안정망형’은 실업보험, 실업부조를 포함한 공 적부조 그리고 적극적노동시장정책의 조합점수가 모두 높은 유형이다. 이 유형에는 덴마크와 네덜란드가 2005년과 2010년에 걸쳐서 지속적으 로 포함된다. 네덜란드와 덴마크는 기존의 복지국가유형 논의에서는 각 각 보수주의 또는 사민주의형으로 분류되었지만, 본 연구에서는 함께 ‘광 범위한 실업안정망’유형으로 분류되었다. 세 가지 측면에서 모두 낮은 조 합점수를 보이는 유형은 ‘부실한 실업안정망형’으로 기존의 복지국가 레 짐에서 남유럽형, 자유주의 그리고 동아시아형에 속하는 국가들이 이 유 형에 다수 포함되어, 기존의 사민주의 또는 보수주의 복지국가들에 비해 상대적으로 적은 복지지출을 하거나, 잔여적인 복지지출을 하는 국가들 이 노동시장레짐에서 ‘부실한 실업안정망형’으로 분류되었다. 2005년에 이탈리아, 일본, 한국, 미국, 영국이 포함되고, 2010년에도 미국을 제외 한 나머지 4개국이 지속적으로 포함되어 있다. 요약하자면, 2005년에서 2010년으로 시간이 흐르면서 5-6가지 유형 의 노동시장정책조합이 발견되었고, 국가들의 유형화도 기존의 복지국가 레짐 논의에 따른 국가들과 다소 구별되는 양상을 보이는데, ‘광범위한 실업안정망형’의 퍼지점수와 빈곤 및 불평등 퍼지점수는 부적인 관계를 보이는 반면, ‘부실한 실업안정망형’의 퍼지점수와는 정적인 관계를 보이 고 있다는 것은 주목할 만하다. 한국은, 사회보험, 공적부조 그리고 적극적노동시장의 퍼지점수가 모 두 본 연구의 국가들과 비교하였을 때 최하위권인데 앞으로 정책들 간의 정합성을 조율하며 각 정책들을 어떻게 효과적으로 확대할 것인지에 대 한 연구가 필요하다. 기존 노동시장 연구가 복지국가, 노동시장, 경제 및 생산체계에 분절적으로 접근하였다면, 본 연구는 노동시장정책들을 조합 으로 구성하여 통합적 시각으로 접근하였다. 이러한 국가 간 비교연구를 수행함으로써 노동시장레짐 비교연구에 대한 이론적·실증적 기반을 제시 하는 데 기여하고, 최근 한국 노동시장의 문제를 다양한 관련 정책 배열 중심으로 분석함으로써 향후 노동시장과 복지국가 정책의 방향과 설계에 함의를 제공할 수 있기를 기대한다.
제4장 가족지원정책의 유형화
이 연구는 가족지원정책을 중심으로 하여 복지국가의 젠더레짐 유형을 구분하고, 복지국가 젠더레짐 유형이 어떻게 변화하고 있는지 또 한국은 어떤 복지국가 유형에 속하는지를 밝히고자 한다. 이를 위해 먼저 가족정 책을 구성하는 주요프로그램들의 장기적 동향에서 추이를 살펴보고 젠더 레짐 유형화를 통해 젠더레짐의 구조적 변동(혹은 안정적 지속)을 살펴본 다. 이를 기초로 하여 젠더레짐유형과 아동빈곤율, 여성노동시장참여율, 무급노동시간에서의 젠더격차, 출산력 등의 관계를 살펴봄으로써 젠더레 짐의 효과를 다면적으로 파악하고자 한다. 먼저 가족지원정책을 구성하고 있는 주요프로그램인 가족현금급여, 출 산·육아휴직급여, 보육서비스 지출에 대한 추이분석(1980~2010년)을 실시했다. 1980년 이후 가족현금급여(가족수당, 아동수당)에서 호주를 필두로 하여 뉴질랜드, 아일랜드, 캐나다 등의 영미권 국가들에서 지출증 가가 나타나는 반면, 전통적으로 현금급여중심의 지원을 해왔던 대륙유 럽국가에서는 하락세를 읽을 수 있다. GDP 대비 3%의 높은 지출을 하던 벨기에 등의 대륙유럽국가에서 감소세가 두드러지게 나타나고 다른 국가 들에서도 1%대의 지출수준을 보인다. 북구국가들은 대륙유럽국가들에 비해 가족에 대한 현금급여를 강조하지 않는데 특히 1990년대 경제위기 이후 지출수준이 정체된 모습을 띤다. 남유럽과 동아시아국가들은 전 시 기에 걸쳐 가족에 대한 현금지원의 수준이 가장 낮다. 출산휴가·육아휴직 은 가족지원프로그램 중 지출규모가 적고 북유럽 국가들을 제외한다면 국가 간 분산도 적다. 북유럽국가>대륙유럽>영미권 국가의 순으로 지출 규모가 크며 남유럽과 동아시아국가들에서 지출수준은 낮다. 북유럽 국 가는 1990년대 경제위기를 겪으면서 스웨덴과 핀란드 등에서 크게 지출 이 감소하는 역U자형 지출추이를 보인다. 보육서비스에서도 가장 높은 지출을 하는 국가는 북구국가들이지만 시간의 흐름에 따라 상승세가 뚜 렷이 나타나는 것은 자유주의 국가들이다. 영국과 뉴질랜드 등은 1990년 대 말 이후 보육서비스를 크게 확충했고 지출수준에서는 노르웨이나 핀 란드의 수준까지 도달했다. 이들 국가에서 1990년대 말 이후 지배적이었 던 ‘아동투자’ 패러다임이 정책적으로 보육서비스 확충으로 실현된 결과 로 해석된다. 프레이저의 젠더레짐 모형을 가족지원정책에 적용해 이념형적 유형을 확정하고 이를 지출데이터에 적용해서 유형화한 결과 네 개의 유형으로 분기하는 결과가 나타났다. 2010년 현재 지원수준이 전반적으로 낮은 남 성생계부양형이 7개 국가, 아동수당 중심으로 현금급여에 비중을 두는 돌봄보상형이 6개국으로 나타났다. 스웨덴을 필두로 하는 일가족양립정 책의 수준이 높은 보편적 생계부양형은 4개국, 현금과 서비스 모두 지출 수준이 높은 보편적 부양돌봄형에는 프랑스와 덴마크 2개국만이 소속되 었다. 보편적 생계부양과 보편적 부양돌봄은 가족수당지출 수준에 의해 구분되는데, 덴마크를 제외한 북구국가들은 가족수당지출에서는 현상유 지를 하는 대신 육아휴직, 보육서비스 등에 주력하는 특징을 갖고 있고, 덴마크와 프랑스는 아동수당을 포함해 모두 높은 수준을 보였다. 이러한 차이는 질적인 유형의 차이로 발전할 가능성도 있지만 현재로서는 현금 급여의 수준에 의한 차이이며 추후 급여 재조정 등에 의해 통합되거나 재 편될 가능성도 있는 것으로 보인다. 요컨대, 일부 예외국가들이 있지만 전통적으로 사민주의 국가로 분류되었던 국가들은 보편적 생계부양형, 보수주의 국가는 돌봄보상형, 자유주의, 남유럽, 동아시아 국가들은 남성 생계부양형에 속했다. 시계열적 변화를 살펴보면, 1980년에는 남성생계부양유형이 지배적 유형이었지만 2010년에는 한국, 일본, 이탈리아, 캐나다, 스페인, 스위 스, 미국 등 가족과 관련된 프로그램 지출이 여전히 낮은 국가들로 한정 되었고 현금급여수준이 높은 돌봄보상형이 증가했다. 호주, 뉴질랜드 등 은 현금급여를 확대함으로써 다른 자유주의 국가와 차별화되어 돌봄보상 형의 조합주의 국가들과 거리가 가까워졌고 영국과 네덜란드는 보육서비 스를 전격적으로 확대함으로써 다른 국가들과 묶이지 않는 이질성 (dissimilarity)이 증가했다. 반면 한국과 일본은 남성생계부양 퍼지셋소 속점수가 0.9를 넘을 정도로 압도적으로 유형귀속성이 높지만 최근의 일 가족양립 정책의 개혁성과로 귀속점수가 낮아지는 추세를 보이고 있다. 북구국가들은 보편적 부양돌봄과 보편적 생계부양 두 유형 안에서 변동 하고 있다. 큰 틀에서는 에스핑앤더슨의 세 가지 복지레짐 분류가 젠더레 짐 분류와 일치하지만, 1990년대 경제위기 이후 복지재정 확대의 비용부 담, 일가족양립 정책중심의 패러다임 전환 등에 의해 이동이 발생하고 유 형 전환도 발생하였다. 젠더레짐 유형별 사회적 효과로 빈곤, 유급노동(노동시장참여)과 무급 노동에서의 젠더격차, 출산율이라는 네 가지 지표를 검토했을 때 보편적 생계부양모델 국가들은 노동시장참가율에서 남녀격차가 적고 한부모아 동빈곤율도 낮다. 반면, 남성생계부양자모델 국가들은 노동시장참가율에 서 젠더격차도 크고 아동빈곤율도 높다. 무급노동과 출산율에서도 이와 같은 차이를 확인할 수 있었다. 보편적 생계부양국가들에서 무급노동시 간의 젠더격차가 적고 출산율이 높은 반면, 남성생계부양자 국가들에서 젠더격차가 크고 합계출산율이 낮은 경향이 발견된다. 무급노동시간 성 별격차에서 중간수준인 국가들 중 합계출산율이 저조한 국가들은 돌봄보 상 유형에 속하는 국가(오스트리아, 독일, 스위스)이고, 보육서비스 등의 확대를 통해 보편적 생계부양지원 모델로 이행하고 있는 국가들에서 출 산율이 상대적으로 높게 나타났다. 젠더레짐유형 분류에서 한국은 가족에 대한 국가지원이 낮은 남성생계 부양자 모델에 속하고 동일한 유형에 속하는 국가들 중에서도 한부모가 족 아동의 빈곤율, 경제활동에서의 남녀차이, 무급노동시간의 남녀차이, 합계출산율과 같은 지표(outcome indicator)에서 매우 부정적인 양상 을 보이고 있다. 1990년대 말 외환위기 이후 한국의 가족지원 정책은 저 출산 고령화라는 인구학적 충격과 진보적인 정권의 집권에 의해 지출의 측면과 사회권 보장의 측면에서 빠르게 성장함으로써 보편적생계부양 모 델로의 이행이 기대되었다. 그러나 사회적 효과 지표들을 살펴보았을 때 전격적인 무상보육 실시에도 불구하고 정책 효과가 여성의 경제활동참여 와 괴리되어 있어 이행 가능성에 회의적이다. 이 점에서 한국의 보육제도 가 불완전한 이인소득 모델과 남성부양자모델의 혼합형이라고 성공과 실 패의 양면을 지적한 주장이 타당성을 갖는다. 육아휴직 역시 이중노동시장과 성별분업 규범이 온존함으로써 여성의 경력 단절 해소, 남성의 육아 참여라는 일가족양립, 탈젠더화 어젠다를 실 현하는 데 구조적 한계가 있다. 현금급여에서도 저소득한부모가족을 대상 으로 한 선별주의적, 잔여적 급여형태에 머물러 있어 돌봄보상 모델과 거 리도 멀다. 한국의 젠더레짐에 대해서는 남성생계부양자 모형의 낮은 가족 지원 문제를 넘어서기 위한 양적 확대에 대한 합의뿐 아니라 여전히 돌봄 과 부양을 어떤 방식으로 분담하고 조직화할 것인가에 대한 사회적 논의도 필요하다.
제5장 노후생활보장정책의 유형화
이 연구는 노후생활보장의 유형화를 통해 복지국가에서 현금급여와 사 회서비스의 역할이 어떻게 구성되어 있는지를 살펴보고자 하였다. 기존의 연구들은 총체적인 복지국가에 대한 유형화이거나 혹은 개별 제도에 대한 유형화가 대부분이었다. 노인을 위한 사회정책에서 노후소득보장이나 장 기요양정책의 성격을 중심으로 하는 특정 제도에 대한 유형화가 이루어졌 고, 노후생활보장을 위한 포괄적인 접근은 존재하지 않았다. 이 연구는 노후생활보장을 포괄적으로 조망하기 위해 노후소득보장, 건강보장, 노인돌봄보장의 세 축을 구성하였다. 노후소득보장성은 공적 노인현금급여 지출(GDP 대비 비율, 총사회지출 대비 비중), 건강서비스 보장성은 공적 보건의료서비스 지출, 노인돌봄서비스보장성은 공적 장기 요양지출로 측정하고, 2000년부터 2011년까지의 추이분석과 함께 군집 분석(GDP 대비 지출수준)과 퍼지셋 이념형 분석(총사회지출 대비 비중) 을 통해 유형화하였다. 한편 퍼지셋 이념형 분석에서는 총사회지출 대비 노후소득보장, 건강 서비스, 장기요양 서비스 지출비중을 고려하여 8개의 개념적인 이념형을 도출하였다. (1) 세 영역의 지출이 총사회지출에서 차지하는 비중이 모두 높은 ‘노후보장중심형’ (2) 노인을 위한 현금급여 지출(공적연금)과 장기 요양지출이 총사회지출에서 차지하는 비중이 크고 보건의료지출은 낮은 ‘노후보장중심형II’ (3) 공적연금과 보건의료 지출이 총사회지출에서 차 지하는 비중이 크고 장기요양지출의 비중은 낮은 ‘구위험보장형’, (4) 공 적연금이 총사회지출에서 차지하는 비중이 크고 보건의료와 장기요양 등 의 사회서비스 지출의 비중은 낮은 ‘연금중심형’. 여기까지의 네 개의 유 형은 개념적으로 볼 때 노인을 위한 현금급여 지출, 즉 공적연금지출이 높고, 전체적으로 노인을 위한 공적지출 비중이 높아 ‘노인을 위한 복지 국가’에 해당한다. (5) 보건의료와 장기요양 지출이 총사회지출에서 차지 하는 비중이 크고 공적연금지출의 비중은 낮은 ‘서비스보장형’, (6) 보건 의료 지출이 총사회지출에서 차지하는 비중이 크고 공적연금과 장기요양 지출의 비중은 낮은 ‘의료중심형’, (7) 장기요양지출이 총사회지출에서 차지하는 비중이 크고 공적연금과 보건의료지출의 비중이 낮은 ‘신위험 보장형’, 이 세 유형은 앞서 제시한 네 개의 유형에 비해 보건의료나 장기 요양 등의 ‘사회서비스’를 강조하는 유형이다. 마지막으로는 (8) 세 영역 의 지출이 총사회지출에서 차지하는 비중이 모두 낮아 노인 외의 다른 세 대에 대해서도 균형 있게 복지를 제공하는 ‘세대균형형’이다. 주요 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 노후생활보장의 영역에서는 기존 의 복지국가 체제에 따른 체계적인 특징이 완전히 해체되는 것은 아니지 만, 적어도 보수주의와 자유주의 체제 내부의 분화가 존재함을 명확히 확 인할 수 있었다. 이는 이 연구가 전체 인구가 아닌 ‘노인’에 대한 정책을 고려하고 있다는 점 그리고 기존의 소득보장 중심의 복지체제에 비해 이 연구에서는 사회서비스를 주요한 유형화 기준으로 함께 고려했다는 점 등이 복합적으로 작용하였기 때문이라고 볼 수 있다. 구체적으로 보면, 사회서비스의 공적인 제공을 강조해온 사민주의 국 가들은 연금급여지출의 증가는 확연히 억제하는 한편 장기요양서비스의 역할 강화에 더 주목하고 있음을 보았다. 반면 보수주의 국가들은 뚜렷하 게 두 개의 그룹으로 분화됨을 볼 수 있었다. 첫째 그룹은 연금 등의 노후 소득보장은 잘 이루어져 있는 반면, 돌봄 등의 서비스에 대해서는 가족 역할을 강조해온 전통으로 인해 뒤늦게 공적 재원을 투입하거나 발달이 잘 되지 않은 국가군이다. 오스트리아, 프랑스, 독일이 이에 속한다. 남유 럽형 국가들은 대륙유럽형 보수주의 국가들보다 이러한 경향이 더욱 뚜 렷하게 나타나고 있다. 둘째 그룹은 보수주의 국가이지만 적어도 노인에 대해서는 사회서비스가 발달한 국가군이다. 특히 일본, 네덜란드, 스위스 등이 이에 포함된다. 체제 내부의 분화가 가장 크게 관찰된 것은 자유주의 국가이다. 이들 국가는 공통적으로 의료보장이 다른 영역에 비해 잘 이루어져 있지만, 공 적 연금에 자원배분을 더 집중하는 국가(미국)와 그렇지 않은 국가(캐나 다, 호주, 영국), 장기요양이 발달한 국가(캐나다)와 그렇지 않은 국가(호 주, 영국) 등을 고려할 때 국가별로 가장 이질적인 성격을 보인 것이다. 미국은 자유주의 국가 중에서 노인현금급여 지출이 중간 수준이고, 보건 의료지출이 높은 편으로서 노인을 위한 생활보장이 다른 집단에 대한 복 지보다 더 잘 제도화되어 있음을 보여주었다. 둘째, 2000년에 비해 2011년에는 모든 국가들에서 전체적으로 고령 화의 영향 등으로 인해 노후보장에 더 많은 비중을 두는 방향으로 변화하 고 있음을 볼 수 있었다. 2000년에는 노후보장중심형에 해당되는 사례는 발견되지 않았지만, 2011년에는 장기요양지출 비중이 증가하면서 보수 주의 국가들의 일부가 노후보장중심형으로 이동하였다. 또한 2000년에 는 세대균형형이었던 사민주의 국가들은 특히 장기요양 지출비중이 커지 면서 신위험보장형으로 변화하고 있었다. 노후생활보장정책의 유형이 노후생활의 경제적 보장과 심리정서적 보 장에서 실제로 어떤 성과를 보여주고 있는가를 분석한 결과는 흥미롭다. 먼저 노인을 위한 현금지출비중이 큰 국가일수록 노인빈곤율이 감소하는 것으로 나타났지만, 오히려 삶의 만족도는 p<.10 수준에서 현금지출비중 이 클수록 낮아지는 양상을 보였다. 반면 장기요양지출 비중이 큰 국가일 수록 노인빈곤율과 노후불평등 완화에 성공적이고, 노인의 삶의 만족도 가 큰 것으로 나타났다. 이를 무리하게 인과성으로 확대해석 할 수는 없 지만, 노후생활에 필수적인 사회서비스를 강화하는 전략을 택한 국가들 이 노후생활의 경제적인 측면과 주관적인 만족도 양쪽에서 비교적 성공 적이라는 결론은 내릴 수 있을 것이다. 한국은 노인현금급여 지출, 보건의료지출, 장기요양지출의 세 영역에 서 모두 분석국가 평균에 미치지 못하여 노후보장수준이 가장 낮았다. 다 만 지출 구성, 즉 총사회지출 대비 비중으로 보면 연금지출비중은 낮지만 보건의료지출은 높고 장기요양지출은 중간에 해당하여 서비스 중심형에 소속되었다. 그러나 한국의 국민연금은 아직 충분히 성숙하지 않은 단계 이기 때문에 현 시점에서 지출수준과 비중이 매우 낮은 것이고, 향후에 급속도로 지출수준이 증가하게 되면 연금지출수준뿐만 아니라 총사회지 출을 증가시켜 현재의 서비스 중심형에서 다른 유형으로 소속이 변화할 가능성이 높다. 현재로서는 현금보장 중심의 오스트리아, 독일 등의 보수 주의 국가들의 경로를 따라가거나, 일본과 마찬가지로 ‘노후보장중심형’ 으로 발전할 가능성이 높아 보인다. 노후보장중심형은 노인을 위해 현금 과 서비스를 포괄적으로 제공하는 ‘노인을 위한 복지국가’의 전형으로서, 노인 집단에게는 좋은 복지국가일 수도 있겠지만, 지속 가능성과 세대 간 자원배분의 형평성 그리고 사회투자적 관점에서 평가한다면 치우친 선택 일 수 있다. 본 연구는 한국이 발전할 수 있는 바람직한 시나리오로서 사 민주의 국가들의 전략을 따라 장기요양과 신사회적 위험에 대응하는 고 용서비스 등의 사회서비스 정책을 대폭 확대하여 연금 등 현금지출이 차 지하는 비중은 줄이고, 서비스 비중을 늘릴 것을 제안하였다.
제6장 조세체계의 유형화
미래 한국의 복지국가 발전을 위해서는 조세체계의 지형을 객관적으로 평가하고, 복지재정의 확충에 대응하는 합리적인 조세체계를 모색할 필 요가 있다. 이에 본 연구에서는 조세체계를 기준으로 하여 복지국가를 유 형화하고, 복지레짐의 시각에서 한국 조세체계의 차별성을 도출한 후 미 래 한국의 복지국가 발전을 위한 정책 시사점을 도출한다. OECD 회원국의 총조세부담률은 1965년 25%에서 2013년 34%로 증 가했고, 1960년대 중반에서 1980년대 중반의 20년 동안 큰 폭으로 증가 한 이후 정체상태를 보이고 있다. OECD 회원국의 총조세부담률 평균은 1965년 24.8%에서 2013년 34.2%로 증가했고, 공공복지지출은 1980 년 15.4%에서 2013년 21.7%로 증가했다. 한국의 총조세부담률은 1972 년 12.4%에서 2013년 24.3%로 증가했고, 공공복지지출은 1990년 2.8%에서 2013년 10.2%로 증가했지만, 여전히 OECD 회원국 평균 수 준을 크게 밑돌고 있다. 본 연구에서 수행한 퍼지셋 분석을 이용하여 조세체계 유형화를 시도하였다. 조세체계의 차이를 기본으로 삼아 복지국가를 유형화한 후, 동일한 유형 으로 분류된 국가를 대상으로 하여 총조세부담률과 복지지출의 차이를 고려하여 복지국가를 다시 세분하였다. 먼저 총조세수입(조세수입+사회보장기여금)에서 차지하는 조세수입의 비중과 조세수입 중 직접세의 비중을 기준으로 한 유형화 결과, 복지국가 는 유형Ⅰ(조세수입과 직접세의 비중이 높은 국가), 유형Ⅱ(조세수입 비 중은 높지만 직접세 비중이 낮은 국가), 유형Ⅲ(조세수입과 직접세 비중 이 모두 낮은 국가), 유형Ⅳ(조세수입 비중은 낮지만 직접세 비중이 높은 국가)로 구분된다. 하지만 조세체계를 기준으로 하여 유형화할 경우 재정지출 구조와 특성 의 차이를 반영하지 못하기 때문에 상이한 복지레짐에 속하는 국가들이 동일한 유형의 복지국가로 분류될 수 있다. 예를 들면, 유형Ⅰ에는 ‘노동 력의 탈상품화’ 기준에 따라 자유주의와 사민주의 복지국가로 분류된 국 가들이 혼재되어 있고, 유형Ⅲ에는 보수주의 복지국가와 체제전환 국가들 이 포함되어 있다. 이에 본 연구에서는 조세체계의 차이를 기본으로 삼아 복지국가를 유형화한 후, 동일한 유형으로 분류된 국가를 대상으로 하여 총조세부담률의 수준과 GDP 대비 복지지출 비중의 차이를 고려하여 복 지국가를 다시 세분하였다. 이러한 기준을 적용할 경우 복지국가는 유형 A(총조세부담률과 복지지출 비중이 높은 국가), 유형B(총조세부담률은 높 지만 복지지출 비중이 낮은 국가), 유형C(총조세부담율과 복지지출 비중 이 낮은 국가), 유형D(총조세부담률은 낮지만 복지지출 비중이 높은 국가) 로 구분된다. 한편 본 연구에서는 회귀분석을 통해 총조세부담률과 재정지출에 영향 을 주는 요인을 확인하고, 조세체계의 차이가 재정지출에 미치는 효과를 분석했다. 또한 회귀분석 결과를 이용하여 조세수입갭(tax revenue gap)과 재정지출갭(expenditure gap)을 추정하고, 개별 국가의 총조세 부담률과 재정지출 규모가 적절한지를 평가했다. 조세수입에 대한 회귀 분석결과에 따르면 1인당 국민소득은 44.5천 달러에 이르기까지는 총조 세부담률과 양의 관계를 갖고, 교역규모, 노인부양률, 민주주의 지수는 총조세부담률을 증가시키는 방향으로 작용하지만, 인구증가율은 반대방 향으로 작용하였다. 재정지출에 대한 회귀분석 결과에 따르면 1인당 국 민소득이 34.5천 달러에 이르기까지 국민소득은 GDP 대비 재정지출 비 율과 양의 관계를 갖지만, 경제성장률과는 음의 관계를 보였다. 노인부양 률과 민주주의 지수는 재정지출 비율과 양의 관계를 보였다. 유형Ⅱ에 속 한 국가들의 조세체계는 다른 유형에 비해 재정지출 비중을 낮추는 방향 으로 작용했다. 이상의 분석결과를 종합하면, 조세수입과 직접세의 비중이 높고, 총조 세부담률과 GDP 대비 공공복지지출의 비중도 높은 Ⅰ-A유형과 Ⅰ-B유 형에 속한 국가들은 재정여력이 취약하지만, 조세 및 이전지출의 소득불 평등 완화효과와 빈곤율 감소효과가 크고, 사회경제지표도 양호한 것으 로 평가된다. 반면에 Ⅰ-C유형의 국가들은 재정여력은 크지만, 조세 및 이전지출의 소득불평등 완화효과와 빈곤율 감소효과가 작고, 소득수준과 고용률의 측면에서 낮은 경제적 성과를 보인다. 우리나라는 상대적으로 조세수입과 간접세의 비중이 높고, 총조세부담률과 공공복지지출이 낮은 조세체계 및 재정체계의 특징을 보이며, 재정여력은 양호하지만, 조세 및 이전지출의 소득불평등 완화효과가 작고, 사회경제적 지표도 그다지 양 호하다고 할 수 없다. 따라서 복지국가의 발전을 위해서 직접세 위주의 증세를 통해 재정여력을 확충하고, 재정의 재분배기능을 강화하는 방향 으로 재정지출을 운용할 필요가 있다.
제7장 복지지출의 유형화
본 장에서는 공적사회지출을 통해 OECD 국가들의 복지노력의 추이와 현재의 수준을 비교하는 데 일차적 목적이 있다. 하지만 단순한 공적사회 지출의 수준을 넘어 공적사회지출의 구성적 측면에 주목하였다. 복지국가 유형별로 1980년 이후 공적사회지출의 추이를 살펴보면, 전 체적으로 몇몇 예외적인 국가를 제외하고는 1980년대 복지국가 위기론 의 등장 이후에도 사회지출 수준은 지속적으로 상승해 왔다. 사민주의 복 지국가들은 공통적으로 1980년대 후반에서 90년대 초반까지의 급격한 상승과 이후의 급락을 보이지만, 절대적 수준 면에서는 여전히 복지유형 들 중 가장 높은 수준을 유지하고 있다. 보수주의 국가는 전반적으로 완 만한 상승 추세를 유지하고 있다. 자유주의 복지국가들은 네 가지 복지유 형 중 가장 변화가 적은 편에 속하며, 최근 기준으로도 평균적으로 가장 낮은 공적사회지출 수준(17.4%)을 보인다. 남유럽 복지국가들은 이 기간 동안 가장 급격한 공적사회지출 증가세를 보였다. 한국은 ― 다른 부문도 그러하지만 ― 특히 복지국가의 발달에서 비교 대상국들 중 최후발 국가 로 공적사회지출 수준 역시 가장 낮은 수준이다. 하지만 추격의 속도는 매우 빨라서, 가용한 자료의 한도 내에서 1990년 2.8%에 불과하던 공적 사회지출이 2010년 9.0%, 2014년 10.4%에 이르렀다. 사민주의 복지국가는 대체로 현물성 급여의 비중이 ― 보건의료지출을 제외하고도 ― 30% 정도로 상당히 높은 데 비해, 자유주의 복지국가는 17% 내외, 보수주의 복지국가는 13% 내외, 남유럽형 복지국가는 6% 정 도만을 차지하고 있어 복지레짐별로 큰 차이를 보인다. 또한, 사민주의와 보수주의 복지국가의 경우 각 부문별 지출이 비교적 고루 이루어지는 데 비해, 자유주의 복지국가는 상대적으로 보건의료지출 비중이 높고, 남유 럽형 복지국가는 노인에 대한 지출의 비중이 높았다. 이러한 지출 특성은 1990년 이래 2010년까지도 큰 변화 없이 유지되고 있다. 반면 한국의 경 우 1990년에는 보건의료 부문이 상대적으로 과지출되는 경향을 보였으 며, 2010년에는 보건의료 지출 비중이 상당히 줄어드는 대신 가족에 대 한 지출 비중이 크게 증가하는 경향을 보였다. GDP 대비 공적사회지출, 공적사회지출 중 현물이 차지하는 비중, 공 적사회지출 중 노인(유족 포함), 가족, 보건의료 지출이 각각 차지하는 비 중을 활용하여 군집분석과 퍼지셋 이상형 분석을 실시한 결과, 스웨덴, 덴마크는 이 기간 동안 거의 변함없는 패턴을, 노르웨이와 핀란드는 약간 의 변화를 보이지만 거의 동일한 패턴을 보인다. 즉, 이들 국가들은 공적 사회지출 수준과 현물급여 비중이 높고, 노인과 건강보다는 상대적으로 가족에 대한 지출 비중이 큰 특징을 공유하고 있다. 이에 비해, 미국과, 특히 캐나다는 자유주의 복지국가의 전형적인 특징 을 보인다. 즉 상대적으로 공적사회지출은 낮지만, 현물급여의 비중은 상 대적으로 크고, 노인과 가족보다는 건강에 대한 지출 수준이 상대적으로 높은 것이다. 전자의 특징, 즉 상대적으로 공적사회지출의 수준은 낮지만 현물급여 비중이 높은 특징은 최근 연도 기준으로 호주, 뉴질랜드, 스위 스, 한국에서도 나타난다. 하지만 호주는 이 기간 동안 건강 지출뿐만 아 니라 상대적으로 가족에 대한 지출 비중도 큰데, 이는 영국과 뉴질랜드에 서도 나타나는 특징이다. 즉, 자유주의 복지국가를 내부적으로 구분해 보 자면 건강에 대한 상대적 지출 수준이 높은 ‘아메리카형’과 가족과 건강 에 대한 상대 지출 수준이 모두 비교적 높은 ‘오세아니아형’으로 구분해 볼 수 있다. 최근 한국의 변화는 아메리카형보다는 오세아니아형의 지출 구조에 근접하고 있는 것으로 보인다. 스페인과 이탈리아는 1980년대까지, 그리스와 포르투갈은 1990년대 까지 형성적 시기로 공적사회지출과 현물급여의 상대적 비중 모두 낮았 으나, 2011년 기준으로는 공적사회지출 수준은 높고, 현물급여 비중은 낮은 ‘남유럽적’ 특징을 공유하고 있다. 또한, 그리스와 포르투갈은 약간 의 변화를 거쳐, 스페인과 이탈리아는 지속적으로, 지출 구성 중 상대적으 로 노인의 비중이 높은 특징을 유지한다. 결과적으로 2011년을 기준으로 하여 볼 때, 이들 4개국은 매우 동질적인 사회복지 지출 패턴을 보인다. 기타 유럽 대륙 국가들과 일본은 국가 간에도 상당한 이질적 특징을 보 일 뿐만 아니라, 이 기간 동안 한 국가 내부에서도 구성의 변화가 상당했 던 나라들이 많다. 2011년 기준으로는 ― 스위스를 제외하고 ― 공적사회 지출 수준이 상대적으로 높은 특징을 공유하지만, 노인, 가족, 건강 지출 의 상대적 비중은 국가 간에 상당히 이질적인 패턴을 보인다. 최근을 기준 으로 볼 때 지출의 수준과 유형 면에서 보수주의 복지국가들을 하나의 군 집으로 분류하기는 어려울 것으로 보인다. 한국은 아직 많은 여지를 남겨두고 있지만 문제는 주지한 바와 같이 구 조적 제약과 경로의존성의 한계를 어떻게 극복할 것인가이다. 분석 결과 에 따르면, 한국은 경제성장과 사회복지 간의 선순환 구조가 형성되어 있 지 않고 ― 자유주의 복지국가와 함께 둘 사이는 마이너스 관계이다 ― 높 은 군비지출 수준이 복지지출에 부정적 영향을 미치며, 노인인구비율과 실업률이 복지지출에 미치는 영향이 매우 크게 나타난다. 요컨대, 한국의 복지지출은 매우 ‘수요추동적’이라 할 수 있다. 이러한 복지추동 요인은 자유주의 복지국가와 유사하며, 결국 산업화 요인에 기반한 복지국가가 발달되었다고 설명할 수 있는 국가이다. 이러한 기반이 취약한 한국의 복 지국가가 기존의 자유주의적 경로에서 벗어나 사민주의적 방향으로 나아 가는 것이 가능할지 혹은 바람직한지에 대해서는 추가적인 논의가 지속 되어야 할 것으로 보인다. 다만 한 가지, 남유럽의 복지국가로 나아가는 것은 지양되어야 한다는 것은 분명해 보인다. 복지국가의 성공 경험과 함 께 실패의 요인을 분석해야 할 이유도 여기에 있다.
제8장 재분배와 사회의 질 유형화
이 장에서는 지금까지 분석한 복지국가의 정책과 제도 그리고 조세와 복지지출의 종합적인 효과로서의 재분배 결과와 사회의 질을 검토하였 다. 먼저, 2절에서는 복지레짐별로 빈곤과 불평등 감소효과를 살펴보고, 3절에서는 한 국가의 사회의 질을 다차원적인 지표로 제시하고 있는 OECD의 ‘더 나은 삶’ 지표(Better Life Index: BLI)를 통해 복지국가 유 형별로 사회의 질에서 체계적인 차이를 보이는지를 분석하였다. 먼저 복지국가 유형별로 조세 전?이전 전 빈곤율과 조세 후?이전 후 빈곤율 그리고 전후의 빈곤 감소효과(%p, %)를 분석한 결과, 전체 인구의 빈곤율은 ― 한국을 제외하고 ― 사민주의 복지레짐에서 평균적으로 가장 낮고, 다 음으로 보수주의, 자유주의, 남유럽의 순이다. 이러한 순서는 이전 전과 이전 후에도 변함이 없으며, 빈곤의 감소 효과에서도 이러한 순서는 유지 된다. 전체적으로 볼 때 복지국가의 탈빈곤 기능은 매우 커서, 시장소득 기준으로 단기적인 빈곤자가 대부분일 근로연령 인구의 경우 50% 내외 를, 장기적 혹은 영구적인 빈곤자가 대부분일 퇴직연령 인구의 경우 80% 내외를 빈곤으로부터 탈출시키는 기능을 함으로써, 비율상 72.4%(사민 주의)에서 59.1%(남유럽형), 절대적으로 19.9%p(보수주의)에서 18.3%p(자유주의)에 이르는 탈빈곤화 성과를 보였다. 이러한 측면에서 본다면, 한국은 매우 예외적인 국가이다. 한국은 조세 전, 이전 전 소득 (시장소득)의 빈곤율이 사민주의 복지레짐에 비해서도 낮지만, 복지국가 의 탈빈곤화 기능이 매우 미약해서 이전 후 소득(가처분소득)의 빈곤율이 평균적인 네 개 복지레짐에 비해서 높은 수준이다. OECD의 BLI(Better Life Index) 지표를 활용하여 사회의 질 총합지 수를 산출한 결과, 평균적으로 볼 때, 사민주의 복지국가의 BLI 총점 (6.12)과 삶의 만족도(7.5)가 가장 높고, 이어서 자유주의(각각 5.20과 7.1), 보수주의(각각 4.90과 7.0), 동아시아형(2.87과 5.9), 남유럽형 (2.00과 5.7)의 순이다. 하지만 각 레짐 내부의 사회의 질 편차는 상당하 다. 사민주의 복지국가 내부에서 노르웨이의 BLI 점수는 7.14로, 핀란드 의 5.11에 비해 2.03 더 높다. 특히, 보수주의 복지국가는 스위스의 6.89 에서 프랑스의 3.48점까지 이르기까지, 내부 격차가 3.41점에 이른다. 자 유주의 복지국가 내부에서도 6.72점(캐나다)에서 3.39점(영국)까지, 편차 가 3.33에 이른다. 남유럽은 이탈리아(1.78), 포르투갈(1.52), 그리스 (1.27)가 1점대로 BLI 점수가 매우 낮고, 다만 스페인은 3.44점으로 앞서 제시한 국가들에 비해서는 2점 정도 높게 나타났다. 다만, 동아시아 국가 로 일본(3.16)과 한국(2.57)의 BLI 총점 차이는 크지 않았다. 공적사회지출, BLI 총점, 빈곤율과 지니계수의 퍼지셋 이상형 분석 결 과, 사민주의 복지국가와 일부 보수주의 국가들(네덜란드, 독일)은 사회 지출 수준이 높지만, 이를 바탕으로 하여 높은 사회의 질과 평등한 분배 를 이루어낸 국가들로 분류된다. 예외적으로 노르웨이와 룩셈부르크는 상대적으로 낮은 사회지출에도 불구하고 사회의 질도 높고 재분배에도 성공한 나라이다.1) 이와 극히 대조를 이루는 나라로 남유럽 국가군은 상 대적으로 높은 사회지출에도 불구하고 사회의 질이 낮고 재분배에도 성 공하지 못한 것으로 평가된다. 자유주의 복지국가는 아일랜드를 제외하 면 두 집단으로 구분된다. 두 집단이 공통적으로 사회지출 수준은 상대적 으로 낮으면서 빈곤과 불평등도는 높지만, 한 집단(호주, 뉴질랜드, 캐나 다)은 사회의 질 수준이 비교적 높고, 다른 한 집단(영국, 미국)은 사회의 질 수준이 낮은 나라이다. 한국과 일본 역시 영국, 미국과 마찬가지로 사 회지출 수준이 상대적으로 낮으면서 사회의 질과 재분배 수준도 낮은 나 라로 분류되었다. 한국은 공적사회지출 수준이 낮고 빈곤과 불평등도가 상대적으로 높은 수준이며, 사회의 질이 최하위권에 머물러 있다는 점에서 일본, 미국에 근접해 있다. 하지만 공적사회지출 수준이 이들 국가들에 비해서도 크게 낮은 수준이기 때문에 직접적 비교는 어려운 수준이다. 다만, 복지지출이 지속적으로 증가한다고 가정할 때, 이 지출을 어디에 어떻게 배분하느냐 에 따라 재분배효과와 사회의 질 수준은 상당히 달라질 수 있다. 하지만 사회의 질과 복지지출은 상관관계가 낮다는 점에서 사회의 질을 높이기 위한 노력은 복지지출만으로는 역부족이라는 사실 또한 자명하다. 사회 의 질을 높이기 위해서는 시민 참여 역량의 제고와 사회 전체의 신뢰도 제고 그리고 친환경적인, 지속 가능한 사회의 추구와 같은 좀 더 넓은 의 미의 복지국가로 논의의 지평을 확대할 필요가 있다.
제9장 결론 및 정책적 함의
이상의 논의와 분석을 통한 정책적 함의와 시사점은 다음과 같이 요약 될 수 있다. 첫째, 레짐론의 장점은 한 사회의 역사성과 사회성 속에서 ‘같음’과 ‘다 름’의 뿌리와 그 결과로서의 체계화된 구조를 밝혀냄으로써, 단순히 제도 들의 장점적 요소들을 선별적으로 뽑아내어 다른 사회에 이식하더라도 동일한 건축물을 기대할 수 없음을 보여주었다는 것이다. 이를 한국의 현 실에 적용해 본다면, 한국의 역사적 특수성, 즉 해방 이후의 전쟁과 분단 에 따른 대치 상황, 군사 독재하에서의 국가주도적 개발경제와 불균등 압 축성장 그리고 외환위기 이후의 사회 각 영역에서의 양극화와 노동시장 의 불안정성 고조 등의 역사적 배경과 과정들이 복지국가의 형성과 구조 결정에 중요한 요소들로 작용하였음을 이해할 수 있다. 둘째, 노동시장정책의 유형화 결과, 우리나라는 이탈리아, 일본, 영국 과 함께 지속적으로 ‘부실한 실업안정망형’으로 분류되었다. 이들 국가들 은 공통적으로 빈곤과 불평등도 수준도 높아 노동시장레짐이 불평등과 빈곤을 완화하는 데 효과적이지 못하다는 것을 보여준다. 특히, 노동시장 의 이중구조화가 사회복지의 이중구조화로 이어짐으로써, 가장 중요한 안정 기제로서의 사회보험이 오히려 가장 불안정한 개인과 가족에게 정 작 도움이 되지 못하는 모순을 낳음으로써 빈곤과 불평등을 심화하는 데 일조한다는 비판이 제기된다. 노동시장의 이중구조화와 양극화를 극복하 기 위한 특단의 대책은 차치하더라도, 청년수당, 실업부조, 아동(가족)수 당, 기본소득과 같이 좀 더 근본적인 대책을 요구하는 목소리에 힘이 실 리는 것은 이 같은 이유 때문이다. 더 나아가 기초연금의 역할 강화에 대 한 요구도 이러한 맥락에서 해석될 수 있다. 셋째, 젠더레짐은 우리나라뿐만 아니라 많은 복지국가에서 역동적으로 변화하고 있는 영역 중 하나이다. 특히 우리나라와 같이 급격한 경제?사 회?가족의 변화에도 불구하고 여전히 여성에게 강한 이중부담이 부과되 고, 남성, 기업, 사회가 양육과 케어, 가사부담을 충분히 분담해주지 못하 는 경우 초저출산 현상이 공통적으로 나타나게 된다. 남성생계부양형으로 분류된 동아시아(한국, 일본)와 남유럽국가들(그리스, 이탈리아, 스페인, 포르투갈)은 여성고용률이 낮으면서 합계출산율 또한 낮은 수준으로 나타 났다. 결국 급격한 경제?사회?가족의 변화에 조응하지 못하는 복지체제는 원활한 재생산을 담보할 수 없는 결과를 초래할 수 있음을 보여주는 결과 이다. 국가-기업-가족의 전반적인 문화와 정책기조가 젠더중립적으로 재 편되고, 일-가정양립이 가능한 사회로 거듭나야만 출산율과 여성고용률이 실질적으로 증가할 것이다. 넷째, 노인에 대한 현금지출, 보건의료지출 그리고 장기요양지출의 비 중을 지표로 분석한 우리나라의 노후생활보장정책의 현 좌표는 2000년 ‘의료중심형’에서 2011년 ‘서비스중심형’으로 변화해가고 있는 추세로 나타났다. 노인빈곤 문제에만 국한하여 볼 때, 우리나라는 노동시장의 특 성(높은 비정규직과 자영자 비율 등)상 공적 연금만으로 노후의 빈곤과 불안정을 극복하기 어려운 구조이다. 사회보험 특히 공적연금의 근본적 취약성과 내재적 불평등을 극복하기 위해서는 기초노령연금과 같은 준보 편적 노후소득보장체계를 강화할 필요가 있다. 아울러 길어진 노후 기간 으로 인해 건강수명과 기대수명 간 격차가 커짐에 따라 향후에 노인의 케 어 문제 또한 심각해질 수 있다. 이에 대한 효율적이고 효과적인 정책적 대안을 개발함으로써 통합적이고 지속 가능한 노후생활보장체계를 갖추 는 것이 우리나라 복지체계에 주어진 큰 과제 중 하나이다. 다섯째, 누가 부담하느냐(who pays)와 관련해서, 한국은 남유럽과 유 사하게 부담에 있어 어느 한쪽으로 치우치지 않은 ‘중립형’ 국가로 분류 되었다. 실제로 2013년 기준으로 우리나라의 총부담세율(24.3%) 가운데 총사회보험기여금(종업원, 고용주 합계) 5.4%, 개인소득세 4.8%, 법인세 3.7%, 일반소비세 3.5%, 개별소비세 2.4%로 세원 간 편차가 크지 않다. 아직은 조세부담과 공공복지지출 수준이 OECD 국가에 비해 상당히 낮 은 수준이고, 향후 수요와 욕구 등을 감안할 때 증세가 불가피하다. 현재 의 조세 부담의 좌표를 고려할 때, 증세의 방향은 어느 한 쪽으로 치우치 지 않는 것이 유리하다고도 볼 수 있다. 즉, 법인세 감면 축소, 소득세율 인상과 면세점 인하, 비필수재 중심의 소비세 인상, 연금 기여금 인상 등 의 적절한 배함을 통해 조세저항을 최소화하면서 증세효과를 최대화하는 황금률을 찾아나가야 한다. 또한, 국가의 직접적인 경제개발 비용을 최소 화하는 등 세출을 재조정할 필요도 있다. 여섯째, 한국은 전반적으로는 공공복지지출이 매우 낮고, 상대적으로 보건의료지출 비중이 높게 나타난다. 하지만 1990년대에는 노인과 현금 지출 비중이 OECD 평균보다 높게 나타난 반면, 2011년에는 가족과 현 물 지출의 비중이 상대적으로 높게 나타났다는 점에서 차이를 보인다. 여 전히 우리나라의 공적사회지출은 10%를 겨우 넘어서는 정도로 OECD 평균의 절반에도 미치지 못하는 수준이라는 점, 급격한 인구고령화가 진 행되는 가운데 노인빈곤율이 높아 공적연금과 기초연금 등 공적 노후소 득보장제도의 강화 필요성에 대한 목소리가 강하게 제기된다는 점 등에 서 다시 노인과 현금지출 쪽으로 좌표가 이동될 가능성을 배제할 수 없 다. 한편, 초저출산으로 인해 아동과 가족에 대한 투자와 일-가정양립정 책에 대한 정책 수요가 높고, 청년실업 등 청장년의 고용불안정에 대한 사회정책적 대응 필요성에 대한 문제도 강하게 제기되고 있으며, 향후에 장기요양보호와 같은 사회서비스에 대한 수요도 크게 증가할 것으로 예 측되는 등 현재의 가족-현물 중심 좌표가 유지되거나 더 강화될 수도 있 다. 현재의 좌표가 어느 쪽으로 움직여 갈지는 사회적 위험이 어떠한 양 태로 전개될 것인지 그리고 그 결과로서 재생산 위기가 어떠한 양상으로 얼마나 심각하게 제기될 것인지와 무관치 않을 것이다. 마지막으로, 우리나라의 불평등 수준은 평균보다 약간 낮고, 삶의 질 수준 또한 평균을 크게 하회하지만 포르투갈과 그리스 등 남유럽 국가들 에 비해서는 상대적으로 높은 수준이다. 노동시장에서의 일차적 불평등 을 줄이는 조치와 예방적?사후적 사회안전망의 강화가 동시에 추구되어야 한다. 사회복지의 근간이 되는 사회보험은 지속적으로 보강되어야 하겠지 만, 좀 더 보편적인 소득보장제도와 사회서비스를 통해 노동시장의 허점 을 보완하고 새롭게 나타나는 사회적 위험에 대응할 필요가 있을 것이다.

 

*주요 용어: 복지레짐론, 노동시장정책, 가족지원정책, 노인생활보장정책, 조세체계, 복지지출, 재분배, 사회의 질

목차

Abstract 1
요 약 5
제1부 서론 및 이론적 배경
제1장 서 론 35
제1절 연구 필요성 및 목적 35
제2절 주요 연구 내용 38
제2장 복지국가 유형화 논의의 형성과 변화 43
제1절 연구의 배경과 목적 43
제2절 에스핑-앤더슨의 복지체제론 44
제3절 에스핑-앤더슨 이후 복지국가 유형화의 이론적, 방법론적 발전:
비판과 대안들 48
제4절 한국의 복지국가 성격 논쟁 및 유형화 논의 73
제5절 소결: 복지체제 유형론의 유용성과 한국에서의 활용 80
제2부 복지국가의 제도 정책 중심적 접근
제3장 노동시장정책의 유형화 89
제1절 서론 89
제2절 탈산업화시대 노동시장과 노동시장정책 94
제3절 분석: 노동시장레짐의 다양성 104
제4절 소결: 한국형 복지국가에의 함의 132
제4장 가족지원정책의 유형화 161
제1절 서론 161
제2절 젠더레짐 유형화 논의 163
제3절 분석: 가족지원정책의 유형화와 사회적 효과 170
제4절 소결: 한국형 복지국가에의 함의 204
제5장 노후생활보장정책의 유형화 217
제1절 서론 217
제2절 노후보장의 유형화 논의 동향 220
제3절 분석: 노후생활보장정책유형과 사회적 효과 225
제4절 소결: 한국형 복지국가에의 함의 264
제3부 복지국가의 노력 효과 중심적 접근
제6장 복지국가의 노력Ⅰ: 조세체계의 유형화 271
제1절 서론 271
제2절 OECD 국가의 조세체계 272
제3절 조세체계의 유형화 및 요인분석 277
제4절 조세체계 유형별 복지국가의 특징 288
제5절 소결: 한국형 복지국가에의 함의 295
제7장 복지국가의 노력Ⅱ: 복지지출의 유형화 303
제1절 서론 303
제2절 선험적 분류에 따른 복지국가 유형별 복지지출 305
제3절 시기별?유형별 복지국가 수준 결정요인의 변화 321
제4절 복지국가의 복지지출 유형 재분류? 333
제5절 소결: 한국형 복지국가에의 함의 339
제8장 복지국가의 효과: 재분배와 사회의 질 유형화 355
제1절 서론 355
제2절 복지국가 유형별 재분배 효과 356
제3절 복지국가 유형과 사회의 질 373
제4절 복지국가의 수준, 재분배와 사회의 질 381
제5절 소결: 한국형 복지국가에의 함의 386
제4부 결론
제9장 결론 및 정책적 시사점 395
참고문헌 419