Abstract 1
요 약 3
제1장 서 론 15
제1절 연구 배경 및 목적 17
제2절 연구 내용 및 방법 21
제2장 선행 연구 및 한국의 청년 지원 제도 27
제1절 청년층의 빈곤 문제 29
제2절 청년층의 주거 문제 35
제3절 한국의 청년 지원 제도 48
제3장 외국의 청년 주거 문제 및 지원 정책 67
제1절 일본의 청년 주거 문제 및 지원 정책 69
제2절 영국의 청년 주거 문제 및 지원 정책 104
제4장 청년층 빈곤 및 주거 실태, 그리고 그 영향 125
제1절 청년층의 빈곤 실태 127
제2절 청년층의 주거 실태 143
제3절 청년층 빈곤 및 주거 문제의 영향: 결혼 및 출산 160
제5장 결론 및 정책 제언 199
제1절 요약 201
제2절 정책적 제언 및 과제 203
참고문헌 213
부 록 227

1. 서론
본 연구는 최근 노동시장에서의 청년층 고용 상황 악화에 따른 빈곤이 지속화되고, 주택 시장 여건으로 빈곤 청년층의 주거 불안정성은 더욱 커 지고 있다는 점과 이러한 청년 세대의 빈곤이 주거비 지불능력 저하와 맞 물리면서 청소년에서 성인기로의 이행기 주요 과업인 혼인과 출산에 영 향을 미치게 된다는 문제 인식에서 출발하였다. 이러한 배경 아래 본 연 구에서는 청년층의 빈곤 규모의 추이와 양상을 살펴보고 청년가구의 유 형별로 주거 문제 실태를 진단하였으며, 이러한 빈곤과 주거 문제가 미치 는 영향을 청년의 결혼 및 출산에 중점을 두어 분석하였다. 이를 통하여 청년 빈곤의 원인이자 결과인 청년층의 주거 문제 해결을 위한 지원 방안 을 사회 정책적 관점에서 모색하고자 하였다. 본 보고서는 모두 5장으로 구성되어 있으며, 연구의 주요 내용은 한국 청 년층의 경제적 곤란을 소득, 자산, 지출 기준의 빈곤율 추이 및 청년층의 빈 곤 특성으로 살펴보고 청년층의 경제적 곤란과 주거 문제의 심각성 및 이들 의 개연성, 그리고 성인으로의 이행의 어려움 등을 실증 분석 하는 것이다. 본 연구에서는 분석의 목적에 따라 가용한 원자료와 분석 방법이 활용되 었다. 빈곤 분석에서는 통계청의 가계동향조사와 한국보건사회연구원의 한국복지실태조사(패널 자료)를 통해 지난 10년간의 추이와 동태적 변화 를 보았다. 또한 주거 분석에서는 가구와 개인의 특성을 포함하고 있는 1 만 7000가구를 대상으로 한, 「복지욕구조사」(한국보건사회연구원, 2014) 원자료를 활용하였다. 그리고 빈곤과 주거의 결혼 및 출산에 미치는 영향 분석에서는 10년간의 가구 형성 변화 추적이 가능한 한국노동패널 자료와 KB국민은행의 KB주택가격 동향 자료를 부수적으로 활용하였다.
2. 일본 및 영국의 청년 주거 문제 및 지원 정책
본 장에서는 일본과 영국의 청년층의 주거 실태 및 지원 정책 현황을 살펴보고 이를 통해 우리나라의 청년 주거 지원 방안 마련을 위한 시사점 을 얻고자 하였다. 우선, 일본의 사례를 살펴보자. 1990년대 이후 일본의 청년 문제는 가 족 내 청년층 문제라고 볼 수 있다. 즉, ‘기생충 싱글족’, ‘NEET’, ‘히키코 모리’와 같은 부모와 동거하고 있는 가구 내 청년층의 문제인 것이다. 때 문에 일본의 청년층의 문제는 그들의 주거 문제보다는 심리학적 문제 등 에 초점이 맞춰져 있었다. 이는 독립한 청년가구주에 초점을 맞추는 우리 나라와 다른 점이라고 볼 수 있다. 그러나 일본에서도 최근 청년층 문제 가 개인의 문제가 아닌 사회 구조적 문제로 인식되기 시작하였고, 청년 주거 문제에 대한 관심으로 이어졌다. 일본도 우리나라와 마찬가지로 주거 소유는 생애 주기와 밀접한 관련 성을 갖는데, 1990년대부터 일본에서도 주거사다리(임대 주택에서 자가 주택으로 이동)에 올라타지 못하는 청년층들이 증가하고 있음을 다양한 통계 자료를 통해 확인할 수 있다. 또한 청년 세대 유형별 주거 실태를 살 펴보면, ‘세대 내 단신자’, ‘단신자’ ‘가족 형성 세대’는 주거 및 경제 사회 적 조건이 상이하게 나타나고 있는데, 세대 내 단신자는 부모의 주거 조 건에 종속되어 있기 때문에 주거 문제를 겪고 있지 않지만 소득 등 개인 의 경제적 조건이 열악하여 독립이 저해되고 있다는 것을 알 수 있으며 단신자의 주거 환경은 열악하나 경제적 조건은 세대 내 단신자에 비해 좋 은 상황으로 나타나고 있다. 한편, 거리 생활자를 의미하는 홈리스의 경 우, 청년층의 비율은 매우 낮지만, ‘넷 카페’ 등에 거주하는 비율은 높게 나타났다. 일본의 청년층 주거 정책에서 단신 청년을 독립적으로 대상화한 제도 는 거의 존재하지 않는다. 다만, 최근 공영 주택 개혁과 더불어 가족 동거 조건이 폐지되고, 공영 주택이나 UR, 지역 우량 임대 주택 거주자의 기준 자격이 지방자치단체로 위임됨에 따라 지역에 따라서는 단신 청년 세대 에 입주할 자격을 부여할 수 있는 권한이 생겼으며, 민간 위주로 공급되 고 있는 셰어 하우스가 청년층의 주거 여건 개선을 위해 기능하고 있다. 하지만 공영 주택의 경우, 입주 대기자의 증대가 우려되는 시각도 존재하 며, 청년 세대의 공공임대주택으로의 입주를 적극적으로 추진하는 것은 대도시가 아닌 과소화 문제를 겪고 있는 지방이라는 점이 문제로 지적되 고 있다. 한편 셰어 하우스도 법적 규제를 둘러싸고 아직까지 혼란이 지 속되고 있으며, 특히 화재 등의 규제에 대한 논란은 지속되고 있다. 일본의 청년 주거 실태와 정책이 우리나라 청년 주거 지원 정책 마련에 시사하는 바를 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째 청년 주거의 중층성 및 다양성을 파악하기 위하여 단신 세대뿐 아니라 부모와 동거하는 청년 문 제를 주거 정책에서 어떻게 볼 것인가, 둘째, 청년과 다른 사회 취약계층 간의 형평성 문제를 어떻게 해결할 것인가, 셋째, 지방과 중앙의 지침 간 의 균형을 어떻게 모색하여 지역에 맞는 정책을 실시할 것인가, 넷째, 정 책의 미진함을 보충하는 셰어 하우스에 대한 정책적 지원이나 규제를 어 떻게 할 것인가 등을 제기한다고 할 수 있다. 다음으로 영국의 청년 주거 실태 및 지원 정책을 살펴본다. 영국 청년층 의 주거 빈곤 문제는 다른 연령층에 비해 높은 실업률과 불안정한 노동시 장 지위로 인하여 중요한 사회적 문제 중 하나로 여겨지고 있다. 이런 패턴 은 한국 청년 세대의 주거 빈곤 문제와 많은 면이 닮아 있다고 할 수 있다. 영국 청년층의 주거 문제는 1980년대부터 시작된 공공 주택의 쇠퇴와 함께 부담 가능한 주택의 부족 현상 심화라는 구조적 상황과 함께 경기 불황으로 증가된 청년층의 실업률과 맞물리면서 더욱 심화되고 있다. 실 제로 청년층의 자가 소유율은 1991년 36%에서 2013/14년 9%로 낮아 졌고, 임대 주택 의존율이 점점 높아져 2001/02년 43%에서 2012/13년 67.7%로 증가하였다. 또한 가중된 주거비 부담으로 주거 공간을 같이 쓰 는 형태인 셰어 하우스가 보편적인 주거 독립의 형태로 자리잡았다. 이러 한 과도한 주거비 부담은 청년들의 사회생활과 삶(life)의 의욕 저하를 일 으킬 수 있으며 경제적 독립의 어려움은 독립성을 저하시키고 독자적인 가구 형성을 연기시키고 있다. 영국은 청년층을 위한 주거 정책을 여러 각도에서 펼치고 있다. 청년층의 주거 빈곤을 막기 위하여 영국 정부는 첫째, 주거 빈곤에 처한 청년들, 특히 16~17세 사이의 청년들에게는 주거 제공 우선 정책이 시행되고 있다. 둘 째, 임대 주택에 살고 있는 청년층이 실업 등의 이유로 임대료를 내지 못할 경우 가족이 있는 청년 세대와 싱글인 청년 세대를 나누어 다르게 지급한 다. 35세 이하의 싱글인 청년층은 싱글룸 렌트 정책이, 가족이 있는 청년층 은 가족원의 수와 구성에 따라 주택 급여를 달리 제공한다. 셋째, 청년층의 주택 자가 소유율을 높이고 주택 시장으로의 안정된 진입을 돕기 위하여 주 택 마련 저가 정책들이 도입되었다. 또한 민간 자치 단체들과의 협력을 통 하여 청년들의 주거 빈곤 문제를 보다 다각도로 접근하고자 하고 있다. 이러한 영국의 청년층 주거 문제에 대한 대응은 주거 빈곤 문제가 주택 시장의 구조적 문제와 맞물려 심화되는 경향이 있기에 개인에게만 책임 을 맡기는 것이 아니라 정부도 함께 나서서 청년 빈곤과 주거의 문제를 해결해 나가야 한다는 점을 보여 준다고 할 수 있다. 이는 한국의 청년 주 거 문제에 대한 한국 정부의 적극적 노력과 대응이 필요하다는 점을 시사 한다고 할 수 있다.
3. 청년층 빈곤 및 주거 실태, 그리고 그 영향
청년층 빈곤 및 주거 문제, 그리고 그 영향에서는 여러 통계 자료(통계청, 가계동향조사; 한국보건사회연구원, 한국복지패널 및 복지욕구조사)를 활용 하여 현세대 청년층이 경험하고 있는 빈곤 및 주거 실태에 대해 살펴보았다. 먼저 실태 분석을 통해 나온 결과들을 보면, 청년층이 경험하고 있는 빈곤 및 주거 빈곤 현상을 분명하게 파악할 수 있었는데, 청년 빈곤율(상 대 빈곤율 2006년 7.3%→2015년 5.8%)의 경우 노인 빈곤율에 비해서는 낮은 수준이지만 여전히 많은 청년층이 빈곤을 경험하고 있다는 점이다. 특히 이제 막 사회생활을 시작한 19~24세 청년층의 빈곤율이 높다는 점 에서 이들을 위한 사회 보장 체계 구축이 필요할 것으로 보인다. 청년 빈 곤의 특성을 좀 더 세분하여 보면 미혼이면서 남성 청년층의 빈곤율이 높 았으며, 노동시장 조건에서도 상용직보다는 임시·일용, 자영업에 종사하 고 있는 청년층의 빈곤율이 높았다. 특히 실업에 놓인 청년층의 빈곤율이 높았으며, 가구 형태로는 혼자 사는 청년의 빈곤 문제가 심각한 것으로 분석되었다. 청년1인가구(상용직 56.76%, 자영자 12.56%)의 경우 다른 청년가구 유형에 비해 상용직의 비율은 낮고, 자영업자의 비율이 높다는 점에서 빈곤화 가능성이 높은 계층이라 볼 수 있다. 빈곤 지속성에서도 한 번 빈곤을 경험한 청년은 장기 빈곤을 경험하는 비중이 18.0%로 높았 다. 최근 들어 우리 사회에 나타나고 있는 가계 부채 문제가 청년층에서 도 동일하게 발생하여 부채 규모(2006년 3천여만 원, 2014년에는 5,500여만 원)가 증가하고 있었다. 청년층의 주거 상황과 주거 빈곤을 보면 청년가구주가구는 월세 비중 이 높았다. 무엇보다 청년1인가구(보증부 월세 58.32%, 월세 3.97%)의 보증부 월세 및 월세 비율이 높게 분석되었는데, 청년층에게는 월세 즉 임대료에 대한 부담이 높을 것을 예상할 수 있다. 실제 분석에서도 빈곤 한 청년가구주가구와 빈곤하지 않은 청년가구주가구의 임대료 비율이 약 2배정도 차이를 보였다. 구체적으로 보면, 빈곤한 청년가구주가구의 RIR 20% 이상은 73.33%, RIR 30% 이상은 60.22%로 청년가구주가구의 주 거비 과부담이 심각한 수준이었으며, 더불어 최저주거기준 미달인 주택 에 생활하면서 임대료도 가처분소득 20%를 넘는 주거빈곤가구의 비중은 청년1인가구와 청년부부+자녀가구에서 높게 나타났다. 또한, 청년층의 결혼과 출산에 미치는 영향을 소득과 주거 비용에 초점 을 두어 실증 분석하였다. 이를 위해 한국노동패널 7차 연도(2004년)에 서 17차 연도(2014년) 개인 및 가구 자료를 주로 이용하였으며, 주거 비 용 측정을 위해 KB국민은행의 KB주택가격 동향 자료를 부수적으로 활 용하였다. 개인의 결혼 결정 요인에 대한 추정 결과는 다음과 같다. 개인의 결혼 위험률은 약 31세까지 높아지다 이후 감소하는 것으로 나타났으며, 여성 이 남성에 비해 보다 이른 시점에 결혼할 가능성이 높았다. 개인의 근로 소득이 많을수록 결혼 위험률이 높으며, 그 효과는 여성에 비해 남성이 더 큰 것으로 분석되었다. 또한 부모를 포함한 결혼 대상자 이외의 기타 가구원의 실질 소득이 많을수록 결혼 위험률은 더 높은 것으로 추정되었 다. 이러한 결과는 결혼 대상자의 소득뿐 아니라 결혼 대상자의 가족의 소득이 높을수록 결혼 위험률이 더 높다는 것을 의미한다. 한편 전환 임 대료로 측정한 실질 주거 비용과 실질 주택 매매 가격이 높을수록 결혼 위험률은 낮아지는 것으로 추정되었다. 출산 결정 요인에 대한 추정 결과는 남성 배우자의 연령이 높을수록 출 산 확률이 감소하며, 여성 배우자 연령이 약 29세까지는 출산확률이 높아 지다가 그 이후 연령에서는 감소하는 것으로 나타났다. 또한 기존 자녀 수 가 많을수록, 여성 배우자 건강 상태가 좋지 않을수록 출산 확률은 감소하 는 것으로 추정되었다. 한편 가구 전체의 실질 소득이 높을수록 출산 확률 은 감소하는 것으로 추정되었는데 이러한 결과에는 자녀의 수와 자녀의 질적 수준에 대한 소득 효과와 대체 효과, 출산과 양육에 대한 여성 배우 자의 시간 비용 효과 등이 복합적으로 작용한 것으로 판단된다. 그러나 여 성의 노동시장 참여의 내생성을 고려하여 여성 배우자의 잠재근로소득과 기타 가구소득으로 구분한 추정 결과에서 소득 변수는 출산에 영향을 미 치지 않는 것으로 나타났다. 한편 실질 주거 비용과 실질 주택 매매 가격 은 출산 확률에 부정적 영향을 미치고 있으며, 이러한 부정적 영향은 소득 수준이 낮을수록 더 크게 측정되어 저소득층의 경우 다른 소득 계층에 비 해 주거 비용이 출산에 미치는 영향력이 더 큰 것으로 판단된다. 이러한 결과는 저출산의 주요 원인 중 하나인 둘째 아이 이상의 출산 확률에도 유 사하게 나타났다.
4. 결론 및 제언
본 연구의 주요 분석 결과, 그동안 사회에서 깊이 살펴보지 못했던 청 년층이 빈곤과 주거 문제에 깊게 영향을 받고 있으며, 청년가구 유형에 따라서 그 정도의 차이가 많이 발생하고 있다는 점을 알 수 있었다. 최근 들어 국내적으로 청년층에 대한 관심이 늘어나고 있지만, 구호적 측면에 불과하고 일부 지방자치단체를 제외하고는 구체적인 지원 방안이 나타나 고 있지 못한 실정이다. 지금까지 청년은 사회 복지는 물론이고 노동시장 정책에서조차 가장 소외되어 있던 집단이다. 청년에 표적화된 복지 정책과 노동시장 정책을 구체화할 필요가 있다. 무엇보다도 청년층의 주거 문제에 대응하여 새로 운 주거 복지 정책이 재설계가 되어야 한다. 빈곤 경험 청년층에 실업, 임시·일용, 자영업 등 불안정 노동시장 참여 자가 많이 있다는 점에서 안정적 노동시장 참여가 될 수 있도록 일자리 나누기, 중소 및 중견 기업 지원을 통한 일자리 확보, 변화하는 노동 환경 에 대응하고 참여할 수 있도록 학교와 기업 간 연계 등을 위한 서비스가 제공되어야 한다. 현재 빈곤을 경험하고 있는 청년층은 공공부조 제도를 통한 긴급지원을 통해 탈빈곤을 위한 여건을 마련해 주어야 하며 지원 시 과도한 선정 및 급여 조건을 부과하지 않는 방안이 마련되어야 한다. 최근 불안정한 노동시장과 높은 전월세 부담으로 이중고를 겪는 새로 운 주거 취약계층으로 부각되고 있다. 특히 저소득가구의 청년들과 저소 득 청년1인가구가 우선 대상이라 할 수 있다. 이들은 현행 주거 지원 정책 의 사각지대에 놓여 있다. 현재의 제도는 대학생 및 신혼부부 일부에 한 정되어있기 때문이다. 또한 기본적으로 청년층의 일을 하는 직장 혹은 공 단 등과 인접한 지역에 저렴하게 입주할 수 있도록 하는 임대 주택 등을 건설하도록 하고 입주 조건을 완화하여 빈곤 및 취약 청년층이 안정적인 주거에서 생활할 수 있도록 도와야 한다. 다음으로 청년 빈곤 문제에 대응한 청년가구 세부 유형별의 주거복지 정책적 과제를 제안하고자 한다. 이때 현행 지원 정책의 부분적 제도 보 완 및 개선으로 단기적으로 추진할 수 있는 과제들과 중장기적으로 청년 주거 안정화를 위한 법 개편 또는 새로운 도입을 검토해야하는 과제들을 살펴보도록 한다. 이와 함께 현금 및 현물 지원의 다양한 주거 지원 정책 수단들이 모색, 추진되어야 한다. 우선 초기 청년층, 청년1인가구의 소득 및 주거 문제가 더 큰 것을 알 수 있었다. 현 주거 지원 제도들은 대부분 가구원 수가 많을수록 지원을 받기 용이하고 지원 수준도 높게 설계되어 있다. 먼저 현금 지원 방식으로 청년, 주거 빈곤 청년이 주거급여의 지원을 받을 수 있도록 선정 기준을 완화하는 조치가 필요하다. 일정 기간 적어 도 4∼6년간 한시적 임대료 보조 지원을 하도록 한다. 주거급여 지급과 함께 일자리, 취업 지원 등 고용 서비스를 적극적으로 지원하여 근로소득 증가분과 관계없이 주거급여액을 일정 기간 지급하여 자산 형성(예, 가족 자립금) 촉진을 통한 사전적 빈곤 정책 대응을 강화하는 방향으로 중점을 두어야 할 것이다. 이는 주거급여 개편에 따른 과도기 과정을 지나 제도 가 안정화될 때까지 확대 가능할 것이라 생각된다. 또한 우리나라는 보편적 수당 제도가 전무한 상황에서 청년 소득 및 주 거 지원 방안으로 가족 수당 또는 주택 수당의 도입이 필요하다. 주거 복 지는 가구 단위 지원 방안으로 청년 빈곤 및 저출산 문제의 사전적 예방 측면에서 효과가 있을 수 있다. 일본, 영국, 프랑스, 독일 등에서는 주거 안정을 위해서 가족 수당을 지원하거나 공공 부조성 제도 이외에 주택 수 당을 별도로 운영하고 있다. 그리고 또 하나의 현금 지원 수단인 대출 지원의 확대이다. 청년층의 지불 능력을 감안한 현재 대출 제도는 상당히 제한적이다. 요즘 일자리 문제의 상황에서 안정된 일자리를 담보로 하는 금융 지원 정책은 실효성 이 없다. 최근 일부 지자체에서는 공공임대아파트 거주자에게 금융 기관 과 연계하여 보증금 또는 이자를 무이자로 지원하고 있다. 이를 청년 민 간 임대 주택 거주자를 우선 고려하여 중앙 정부 차원에서 추진하는 방안 도 바람직하다고 판단된다. 다음으로 현물 지원 방식의 주거 복지 정책 수단이다. 대표적으로 공공 임대주택의 확대 공급이다. 현재와 같은 양적 확충은 지양하고 공공임대주 택의 성격 변화를 전제로 개편해야 한다. 공공이 대규모 택지 개발을 통해 공공임대주택을 공급하는 방식은 신규 택지의 부족과 높은 주거비 책정으 로 공급에 한계가 있다. 일본의 경우 단독세대를 위한 소형 주택이 보편화 되어 있다. 우리나라도 공급자 지원 방식 중심의 중형 주택 공급에서 벗어 나 소규모 공공임대주택 확충과 다양성을 확보해야 한다. 저소득 청년1인 가구와 부모부양청년가구, 청년부부가구 등을 표적화할 필요가 있다. 또한 주택 형태와 공급 방식의 다양화가 필요하다. 한국은 정부와 지자 체가 공급의 주체이다. 공급 주체는 확대되어야 한다. 소규모 공공임대주 택을 제공하기 위해서는 다양한 민간 참여 방법을 활용해야한다. 비영리 사업주체들에게 국민주택기금을 활용하도록 제도 보완이 함께 이루어져 야 한다. 그리고 최근 우리나라에서 대안적 주거 내지 주택 사업으로 인 기를 얻고 있는 일본의 셰어 하우스에 관하여 신중하게 검토할 필요가 있 다. 일본의 경우, 공공의 셰어 하우스에 대한 지원은 매우 제한적이다. 마지막으로, 위의 현금 지원 방식과 현물 지원 방식의 정책 수단을 결 합한 주거 지원 프로그램을 제안한다. 소득 지원 즉 임대료 지원, 일자리 정책, 그리고 주택정책을 연계하여 정책 패키지 프로그램을 운영하여 청 년 지원 정책의 효과성을 극대화 해야 한다. 영국에서는 포이어(Foryer) 프로그램, 미국에서는 가족자립프로그램(FSS) 및 개인발전계좌(IDA)와 주택바우처가 결합 운영 중에 있다. 또한 근로연계프로그램(Moving to Work Program, MTW)도 주택바우처와 연계되어 추진되고 있는데, 이 는 공공 주택 지원을 받으면서 주택바우처 프로그램에 참여하는 가족에 게 사례 관리 지원과 더불어 임대료 및 연금 재정 보조 패키지를 제공하 는 프로그램이다. 이는 저소득 청년가구의 주택 선택 기회를 증대시킬 것 으로 기대한다.

*주요 용어: 청년빈곤, 청년주거, 결혼 및 출산