연구보고서
공간정보 연계를 통한 보육서비스 인프라 적정성 분석
- 연구책임자
최현수
- 발행연도
2016
- 페이지
243
- 보고서 번호
연구보고서 2016-16
Abstract 1
요 약 3
제1장 서 론 13
제1절 연구배경 및 목적 15
제2절 연구내용 및 방법 20
제3절 선행연구와의 차별성 및 한계 32
제2장 보육시설 공급 정책 추진 현황 및 주요 고려 사항 39
제1절 보육시설 공급 정책 및 현황 변화 42
제2절 보육시설 확충 추진 방향 및 고려 사항 62
제3장 교통접근성을 반영한 국공립 보육시설 공급 분석 및 평가 83
제1절 교통접근성을 반영한 국공립 보육시설 공급 분석 85
제2절 2012년 이후 국공립 보육시설 확충에 따른 교통접근성 개선 평가 122
제4장 교통접근성을 반영한 시간제 보육시설 공급 분석 및 예측 151
제1절 교통접근성을 반영한 시간제 보육시설 공급 분포 분석 154
제2절 시간제 보육시설 추가 설치에 따른 교통접근성 변화 예측 사례 분석 179
제5장 공간정보 연계를 통한 보육시설 수요?공급 분포 클러스터링 및
특성 분석 193
제1절 지역별 보육시설 공급 분포 및 클러스터 분석 DB 구축 196
제2절 지역별 보육시설 수요?공급 지표를 활용한 클러스터링 및 특성 분석 203
제3절 교통접근성을 반영한 보육시설 수요?공급 분포 지역별 클러스터링 및
특성 분석: 서울특별시 214
제6장 결론 및 정책 제언 225
제1절 연구내용별 주요 분석결과 227
제2절 정책 제언 234
참고문헌 239
부 록 243
1. 연구배경 및 목적
최근 정부 3.0과 관련하여 데이터 연계에 의한 빅데이터 분석 및 예측 을 통해 근거 중심의 정책 수립 및 맞춤형 서비스 제공에 의한 새로운 가 치 창출이 주목받고 있다. 본 연구는 지역 단위 행정데이터 및 공간정보 (spatial data)를 연계하여 통계 방법론을 활용함으로써 정책 환경 변화 에 따른 정책대상 및 인프라에 대한 공간적 분포 관련 실태 파악 및 수요 공급 연계 적정성 분석과 위치 기반 예측 결과의 정책적 활용 가능성을 제시하고자 하였다. 특히, 보육서비스 인프라는 시설 유형별 수요 공급 불균형 문제와 더불 어 최근의 정책 환경 변화 및 접근성을 반영한 분석 및 예측에 근거하여 정책 수립 및 확충이 필요한 상황이다. 또한, 교통접근성은 어린이집 선 택 시 가장 많이 고려하는 사항으로, 향후 전체적인 보육 수요나 보육시 설 유형별 선호에 따른 확충 계획수립 및 추진 시 매우 중요한 요인이다. 그럼에도 불구하고, 보육시설 공급 분석 및 평가와 관련된 그동안의 선행 연구는 대부분 시군구 단위로 유형별 보육시설의 규모 또는 공급률, 정원 충족률을 사용하여 분석하였으며, 교통접근성을 실질적으로 반영한 연구 는 거의 없었다. 이에 따라, 본 연구에서는 다양한 공공데이터 연계 및 활용을 통해 분 석 DB를 구축하고, 공간정보 연계를 통해 교통접근성을 반영한 보육서비 스 인프라 공급 분석 및 평가, 신규 보육시설 추가 설치에 따른 접근성 변 화 예측, 교통접근성을 고려한 클러스터링을 통해 정책적 함의를 도출하 고자 하였다. 특히, 다양한 교통접근성 지표를 활용하여 보육시설 접근성 을 측정하고, 기존 보육시설 공급 관련 지표 이외에 교통접근성 지표를 활용하여 국공립 보육시설 확충에 따른 접근성 개선효과 분석 및 평가, 신규 시간제 보육시설 추가에 대한 시뮬레이션을 통한 교통접근성 변화 예측, 읍면동 단위 보육시설 수요?공급과 교통접근성 지표를 반영한 지역 별 클러스터링 및 특성 분석결과 제공을 통해 향후 보육시설 확충 계획수 립 및 추진 시 직접적으로 활용할 수 있는 정책 판단의 실증적 근거를 제 공하고자 하였다.
2. 주요 연구 결과
연구내용 구성에 따라 장별 연구 결과를 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 2장에서는 그동안 보육시설 공급 정책 추진 현황을 살펴보고 보육시설 확충 추진 방향 및 주요 고려 사항을 제시하였다. 보육시설 공급 정책의 흐름은 영유아보육법에 의한 보육사업 초기, 보육시설 확충 3개년 계획 수립 시기, 중장기 보육계획을 수립한 시기인 참여정부 새싹플랜부터 이 명박 정부 1차 아이사랑플랜, 박근혜 정부 2차 아이사랑플랜까지 주요 내 용을 정리하고, 어린이집 수 및 어린이집 이용 영유아 수, 어린이집 공급 률 및 이용률, 정원충족률, 어린이집 미설치 지역, 어린이집 신설 및 폐쇄 와 관련된 보육통계를 중심으로 보육시설 공급 현황 변화 추이를 제시하 였다. 이어서, 향후 보육시설 확충 추진 방향으로 첫째, 정확한 보육 수요 의 파악을 통한 보육시설 유형별 적정 공급, 둘째, 국공립 보육시설 균형 배치, 셋째, 민간 진입 장벽을 높이기 위한 설치?인가기준 개선으로 설정 하였으며, 보육시설 확충 시 주요 고려 사항으로 첫째, 보육 수요와 공급, 둘째, 평가인증 연계 등 보육서비스의 질, 셋째, 접근성, 넷째, 유치원 공 급 관련 제도 및 현황에 대하여 제시하였다. 본 연구에서 다양한 공공데이터를 수집하여 직접 구축한 공간정보 연 계 및 교통접근성 반영 보육시설 공급 분석 DB를 활용한 빅데이터 분석 은 3장(국공립 보육시설 공급 분석 및 확충에 따른 개선 평가), 4장(시간 제 보육시설 공급 분석 및 신규 시간제 보육시설 설치 상황 시뮬레이션을 통한 접근성 변화 예측), 5장(지역별 클러스터링 및 특성 분석)에서 본격 적으로 이루어졌다. 특히 각 장에서 제시한 분석결과는 보육시설 공급 분 석 및 정책평가, 정책수립을 위한 예측 및 비교 분석, 클러스터별 정책 판 단 및 우선순위 설정 등 보육시설뿐만 아니라 다양한 사회서비스 영역의 시설 인프라 공급 관련하여 확장하여 적용할 수 있는 방법론과 실증적 근 거를 제공함으로써 정책적 활용을 제고하고자 하였다. 3장에서는 서울특별시와 전라남도를 중심으로 교통접근성 지표를 반 영한 국공립 보육시설 공급 분포를 분석하고, 2012년 이후 국공립 보육 시설 확충에 따른 접근성 개선효과를 평가하였다. 다양한 행정자료를 연 계하여 DB를 구축하였으며, 이 가운데 서울과 전남 국공립 보육시설 설 립인가 일자를 기준으로 2012년 이후부터 최근 시점인 2016년 4월까지 연도별 국공립 보육시설 확충 및 배치로 인하여 나타난 교통접근성 개선 효과를 평가하고 이를 지역별로 비교하였다. 세 가지 접근성 지표(통행시간 지표, 도착지 지표, 출발지 지표)를 활용 한 국공립 보육시설 공급 분석을 통해 서울(990개)과 전남(92개)의 국공 립 보육시설에 대한 교통접근성을 집계구 및 읍면동 단위로 분석하여 접 근성이 좋은 상위 읍면동과 접근성이 나쁜 하위 읍면동을 확인할 수 있었 다. 특히, 타 시도에 비해 최근 4~5년 동안 국공립 보육시설의 확충이 추 진되었던 서울과 전남의 경우, 그동안 추진된 국공립 보육시설 확충은 교 통접근성 지표 개선을 통해 적정성을 제고한 것으로 평가할 수 있다. 또 한, 통행시간 지표 분석결과를 바탕으로 서울과 전남에서 2012년 이후 추진된 국공립 보육시설 확충에 따른 시군구별 교통접근성 개선정도를 살펴보면, 서울 및 전남 내에서도 기초 지방자치단체장의 관심과 정책추 진 의지에 따라 시군구마다 국공립 보육시설 확충에 있어서 나타났던 편 차와 그에 따른 접근성 개선효과의 차이를 분명히 확인할 수 있었다. 이처럼, 서울 25개 구마다 그리고 전남 22개 시군마다 그동안의 국공 립 보육시설 확충에 따른 접근성 개선효과의 편차가 존재하며, 그동안 국 공립 보육시설 확충에도 불구하고 시군구 내에서도 특정 집계구나 읍면 동에서 여전히 교통접근성이 상대적으로 낮은 지역을 확인할 수 있었다. 향후 이러한 분석 및 평가 결과를 기반으로 보건복지부뿐만 아니라 지자 체별 국공립 보육시설 확충 계획을 수립하여 추진하는 것이 필요하다고 할 수 있다. 4장에서는 먼저, 최근 정부가 확대를 추진하고 있는 시간제 보육사업 을 대상으로 교통접근성을 반영하여 공급 분포를 분석하였다. 최근 보건복지부에서 확대를 추진하고 있는 서울(61개)과 전남(14개) 의 시간제 보육시설에 대한 교통접근성을 고려하여 분석한 결과, 대중교 통으로 시간제 보육시설을 이용할 경우 출발지 지표는 대부분의 지역에 서 매우 낮은 것으로 분석되었다. 이처럼 서울 지역 25개 구 내에서도 시 간제 보육시설 위치에 따라 집계구 또는 읍면동마다 접근성의 편차가 크 게 존재하는데, 이러한 결과는 행정구역을 기준으로 시군구마다 설치된 보육시설 수를 중심으로 공급 분석을 수행하였던 기존 연구와 달리, 교통 접근성 지표를 활용한 본 연구와 같이 집계구 또는 읍면동 단위 공급 분 포 및 접근성을 분석함으로써 확인될 수 있는 것이다. 한편, 본 연구에서는 이와 같은 시간제 보육시설을 대상으로 신규 추가 설치 필요지역 도출 및 신규 설치 상황에 대하여 시뮬레이션을 실시함으 로써 교통접근성 변화를 예측하였다. 신규 보육시설 추가 설치를 위한 입 지 최적화 조건 아래 시뮬레이션 및 교통접근성 변화 예측 분석방법과 절 차에 따라 서울과 전남 시간제 보육시설에 대한 읍면동별 교통접근성을 분석하기 위해 도착지 지표를 산출하였다. 이러한 결과를 바탕으로, 서울 424개 읍면동 중 하위 3개 읍면동을 도출하였으며, 이러한 지역을 대상 으로 신규로 시간제 보육시설을 추가 설치하는 상황에 대하여 교통접근 성 지표 변화를 예측한 결과, 신규 설치된 3개 동을 포함하여 도착지 지표 가 낮았던 인접 동까지 총 16개 동에서 도착지 지표가 100%로 증가하여 교통접근성이 개선됨을 사전에 예측 및 확인할 수 있었다. 전남의 경우에 도 이와 마찬가지로 시간제 보육시설에 대한 접근성이 가장 낮은 3개 군 지역을 선정한 후 이러한 지역에서 최적화된 위치에 신규로 시간제 보육 시설을 설치할 경우 도착지 지표가 0%였던 4개 군의 교통접근성이 최소 6.5%에서 최대 80.7%까지 개선된다는 것을 예측할 수 있었다. 이러한 방법론을 최근 확대 추진 중인 시간제 보육시설 추가 설치 시 적용하여 교통접근성 변화를 예측함으로써, 향후 신규 보육시설의 확충 및 배치 우 선지역 설정 관련 정책수립에 활용할 수 있다. 마지막으로, 5장에서는 공간정보 연계를 통해 보육시설 수요?공급 지표 와 교통접근성 지표를 반영한 지역별 클러스터링을 실시하였다. 먼저, 어 린이집정보공개포털과 보육통합정보시스템 등 다양한 공공 데이터 연계 및 활용을 통하여 읍면동 단위의 지역별 보육시설 수요?공급 및 교통접근 성 지표를 중심으로 클러스터링 분석을 위한 DB를 구축하였다. 이를 기 반으로 보육시설 수요 및 공급 지표를 활용하여 전국 3,500여개 읍면동 단위 클러스터 및 특성 분석을 수행한 결과 6개 클러스터로 구분되었고, 클러스터별 수요?공급 지표를 비교하여 특징을 도출하였다. 클러스터에 따라서 보육 수요가 거의 존재하지 않고 실제로 보육시설 공급도 되지 않 은 지역, 보육 수요에 비해 보육시설 공급이 과잉인 지역, 보육 수요가 매 우 크고 국공립 보육시설 등 전체적인 보육시설 공급이 부족하여 정책수 립 및 추진이 시급한 지역 등 향후 국공립 및 시간제 보육시설 확충 계획 수립 및 정책 추진 시 직접적으로 활용할 수 있는 실증적 근거를 제공할 수 있었다. 특히, 보육시설 수요?공급 지표 이외에도 교통접근성 지표를 추가 고려 하여 서울 424개 읍면동 중심으로 클러스터링 및 특성 분석을 실시하고 시각화 방법론을 통해 비교 결과를 제시함으로써 접근성을 고려하여 보 육시설 확충 계획수립 및 추진에 있어 정책적으로 활용 가능한 연구 결과 를 제공하였다.
3. 결론 및 시사점(정책 제언)
본 연구는 서울과 전남의 보육시설 위치 정보와 교통 접근성 관련 빅데 이터 및 공간정보를 연계하여 교통접근성 지표를 기준으로 공급 분포를 분석하였다. 이를 기초로 2012년 이후 서울과 전남에서 추진된 국공립 보육시설 확충에 따른 교통접근성 개선 정도를 평가하고, 최근 들어 확대 추진 중인 시간제 보육시설의 경우 교통접근성을 고려하여 설치가 필요 한 읍면동 및 해당 지역 내 최적 위치를 도출하여 설치하고, 이에 따른 접 근성 변화 예측을 통해서 정책적으로 활용 가능한 실증적 근거를 제공하 였다는 점에서 의의가 있다. 특히, 지역별 도로망과 대중교통 등을 반영할 수 있는 교통 정보 빅데 이터와 보육시설 공급 현황 및 개별적 위치 정보 등 공간정보를 연계하여 구축한 분석 DB를 기반으로, 다양한 교통접근성 지표들을 처음 활용하여 보육시설 선택 및 공급에 있어 주요 고려 사항인 교통접근성을 분석하였 으며, 영아 인구 및 양육수당 수급 현황 등 실질적 보육서비스 이용 수요 를 반영하였다는 점에서 의의가 있다. 본 연구에서 수행한 데이터 수집 및 분석 DB 구축, 공간정보 연계 및 교통접근성 지표를 활용한 접근성 분석 및 보육시설 유형별 확충 평가, 보육시설 유형별 신규 보육시설 추가 설치에 대한 시뮬레이션 및 접근성 변화 예측, 보육시설 수요와 공급 및 교통접근성 지표를 활용한 지역별 클러스터 및 특성 분석 등 연구 방법 및 내용과 관련된 정책적 활용 가능 성을 제고하기 위해 다음과 같은 세 가지 정책대안을 제시하고자 한다. 먼저, 행정데이터의 제약으로 고려하지 못한 국공립 보육시설의 입소 대기 명단(waiting list), 보육시설별 맞춤반과 종일반 운영 및 이용 현황 등 실질적인 수요와 개별 보육서비스 이용대상의 위치 정보 등을 연계하 여 3년 또는 5년 주기로 보육시설 인프라 수요공급 적정성 평가를 법제화 하는 방안을 제안한다. 특히, 이와 같은 실증적 분석결과를 바탕으로 저 출산고령사회기본계획 또는 중장기 보육계획과 연계하여 국공립 또는 시 간제 보육시설 확충계획을 수립하여 시행하고, 주기적으로 추진실적을 평가해야 한다. 더 나아가 보육서비스 분야 이외에 지방이양 사업에서 국고지원 사업 으로 환원된 사회복지시설 유형 등 사회서비스 영역의 다양한 인프라의 수요?공급 적정성 평가로 확대 시행하고 이를 법제화하는 방안을 검토할 필요가 있다. 다음으로, 공간정보 연계 및 교통접근성 지표를 반영하여 광역 및 기초 지방자치단체 단위에서 보육시설 확충계획을 수립하고 추진에 대한 평가 를 실시하는 방안을 제안한다. 특히, 보육시설 확충계획 수립 및 추진 평 가와 관련된 체크리스트 또는 지표에 교통접근성 등 보육시설 접근성 관 련 내용을 포함하는 것이 필요하다. 그동안 시군구 단위 영유아 수와 공급률 및 정원충족률을 근거로 보육 시설의 양적 공급 확대를 추진하였으나, 보육 수요와 접근성을 반영하여 읍면동 단위에서 국공립 및 시간제 보육시설 확대를 통한 공공성 제고를 정부 및 지방자치단체가 개별적으로 추진하고 있다. 본 연구에서 분석대 상 지역으로 광역 지방자치단체 중 지역 대표성 및 교통 여건의 차이, 최 근 국공립 보육시설의 확충 추진실적 등을 고려하여 서울과 전남을 선정 하여 사례 연구를 실시하였으나 향후 보건복지부 정책연구 수행 시 이를 전국으로 확장하거나, 여타 광역 및 기초 지방자치단체에서 정책수립 및 평가를 위한 연구 요청 시 해당 지역을 중심으로 심층 분석을 수행함으로 써 이를 실질적으로 지원할 수 있다. 보육시설을 확충하고 있거나 계획을 수립하고자 하는 광역 및 기초 지방자치단체를 대상으로, 공간정보 연계 를 통해 국공립 및 시간제 보육시설 교통접근성 분석 및 평가, 보육시설 확충 계획 수립 및 교통접근성을 반영한 예측 분석을 통해 추가 설치 우 선지역 도출, 시뮬레이션 결과 비교를 통한 우선순위 제시가 가능하다. 마지막으로, 근거 중심의 과학적인 정책수립 및 결정을 지원하기 위한 ‘정책결정지원시스템’ 구축 및 활용을 제안한다. 본 연구에서는 “데이터 수집 및 분석 DB 구축 ☞ 데이터 연계 통합 ☞ 데이터 분석 및 정책추진 평가 ☞ 시뮬레이션을 통한 변화 예측 및 파급효과 비교 ☞ 클러스터링 및 특성 분석을 통한 정보 제공 및 우선순위 설정 ☞ 정책 결정을 지원하는 근거 중심의 분석결과 및 시각화 정보 제공”의 흐름으로 연구를 수행하였 으며, 이를 적용하여 빅데이터 기반 정책결정지원시스템 구축을 제안한 다. 이것은 데이터 기반 분석 강화 및 기계학습 방법론을 다양한 정책 영 역에서 체계화함으로써 빅데이터 분석을 통한 실증적 근거 기반 과학적 정책수립 및 평가를 가능하게 만들 수 있다. 특히, 다양한 시뮬레이션에 의해 변화 및 파급효과를 예측하고, 국민들의 체감도 및 수용성까지 고려 할 수 있는 정책 판단 및 결정을 지원하기 위한 시각화 정보 및 통찰력을 제공할 수 있는 정책결정지원시스템을 구축하여 보육정책 영역뿐만 아니 라 다양한 정책 영역에서 활용하는 것이 필요하다.
*주요 용어: 공간정보 연계, 교통접근성 분석(통행시간 지표, 도착지 지표, 출발지 지표), 보육시설 수요?공급, 국공립 보육시설, 시간제보육사업, 지역별 클러스터링