연구보고서
사회보장제도 평가 체계 내실화 방안 연구
- 연구책임자
오윤섭
- 발행연도
2016
- 페이지
143
- 보고서 번호
연구보고서 2016-33
Abstract 1
요 약 3
제1장 서 론 9
제1절 연구의 배경 및 목적 11
제2절 연구 방법 및 연구 내용 15
제2장 평가 이론과 평가 운영상의 쟁점 17
제1절 개요 19
제2절 평가 이론과 실무상의 쟁점 20
제3절 평가와 성과 관리 40
제4절 소결 45
제3장 해외의 사회보장 평가 제도 49
제1절 미국의 사회보장 평가 제도 52
제2절 영국의 사회보장 평가 제도 61
제3절 독일의 사회보장 평가 제도 67
제4절 소결 77
제4장 우리나라의 사회보장 평가 제도 81
제1절 사회보장 평가 체계 개요 83
제2절 사회보장 평가 체계의 문제점 90
제3절 소결 119
제5장 결론: 사회보장제도 평가 체계 내실화 방안 121
제1절 평가의 내적 체계 개선 방안 123
제2절 평가의 외적 체계 개선 방안 130
제3절 법제도 개선방안 134
참고문헌 143
1. 연구의 배경 및 목적
사회보장제도의 효과성과 지속성을 보장하는 수단으로 평가 제도가 정 착하기 위해서는 각종 평가 제도 내의 정합성을 높이고 평가 제도 간의 연계, 평가의 대상 및 방법 개선 등 사회보장 평가 체계의 내실화가 요구 된다. 그러나 그동안 공공 부문 평가에 대한 연구는 많이 존재했지만 상 대적으로 사회보장 분야의 평가 정책에 대한 분석은 많지 않다. 이 연구 는 평가가 사회보장 분야에서 본질적 기능을 효과적으로 수행할 수 있도 록 제도화되고 시행될 수 있도록 유도하기 위해 현재의 사회보장 평가 제 도의 현황을 살펴보고 평가 체계의 관점에서 문제점을 파악하여 이를 개 선할 수 있는 내적·외적 체계의 내실화 방안 도출을 목적으로 하였다.
2. 주요 연구 결과
제2장에서 살펴본 평가 이론과 평가 실무에서의 검토는 평가에 다음과 같은 쟁점이 있음을 보이고 있다. 첫째, 존재론적·인식론적 관점의 차이가 평가를 하는 방법의 차이를 만 들며, 그뿐만이 아니라 평가자의 역할과 평가 결과의 활용 측면에서도 다 른 입장과 태도를 만들어 낸다. 특히 사회보장과 같은 정부의 활동 영역 은 투입되는 예산 등 자원의 규모가 방대할 뿐만 아니라 이해관계자의 입 장 대립이 크고, 높은 정치성을 띠는 분야에서의 입장 차이는 더욱 클 수 밖에 없다. 따라서 정책 또는 사업을 대상으로 평가를 할 경우 평가의 정 의·목적·방향, 평가자의 자격 및 권한, 평가 절차, 평가 후 활용 등 반드시 고려해야 할 사항들을 명시적으로 해야 한다. 둘째, 공공 부문에서 평가는 평가 자체로서보다는 성과 관리 수단으로 발전해 널리 활용되고 있는 추세이다. 따라서 성과 관리와 평가의 주체, 성과 관리와 평가의 대상, 성과 관리와 평가 결과 활용, 그리고 양자 간의 관계 설정이 매우 중요하다. 따라서 사회보장과 같은 특정 분야의 평가를 한다고 할 때 평가와 관련한 서로 다른 견해를 고려하여 평가 목적에 맞 는 명확한 평가 정책 수립이 필요하다. 보통 이러한 사항들은 평가 정책 (policy on evaluation)으로 집약할 필요가 있다. 제4장의 사회보장 평가 체계 분석 결과를 내적·외적 평가 체계의 문제 점으로 나누어 보면 다음과 같다. 먼저 내적 평가 체계의 문제점은 첫째, 성과 목표와 성과 지표 간의 적 절성 부족으로 성과 지표 달성에도 정책에 대한 체감도가 낮다. 둘째, 개 별 부처에서 자체적으로 작성하는 성과 목표와 성과 지표의 연계, 성과 지표 측정 산식 등의 한계도 존재한다. 셋째, 정부의 성과 관리 체계는 주 관 부처와 법적 근거, 추진 체계 등에 차이가 있어 매우 복잡한 구조로 되 어 있다. 서로 다른 부서 혹은 팀에서 각각을 관리하고 있어 유사?중복적 인 평가 대상 사업의 평가 지표가 다르거나 평가 결과가 상이하게 나타나 기도 한다. 넷째, 자체적으로 성과 관리 노력을 기울이고 있는 정부 부처 와 지방자치단체의 입장에서는 성과 관리를 위한 성과 관리 체계로 인한 피로감을 고민해야 한다. 다섯째, 특정한 사업(군)을 대상으로 하는 하향 식 평가의 경우 평가 결과 활용 등에 강력한 기제가 마련되지 않으면 평 가를 위한 평가로 전락할 우려가 있다. 여섯째, 현재 사회보장 분야의 평 가와 관련된 사항들은 평가 대상 선정에서 평가자 선정, 평가 과정, 평가 결과, 평가 후 사후 관리 등과 관련한 거의 모든 단계의 정보가 공개되고 있지 않다. 외적 평가 체계의 문제점은 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 사회보장 시행 계획의 사업과 아동(또는 청소년) 등 분야별 복지 시행 계획서상의 사업이 동일한 경우 이 사업은 서로 다른 평가 체계에서 유사하지만 서로 다른 배점으로 평가되는 불합리가 생겨난다. 동일한 사 업임에도 각기 다른 평가단에서 다른 평가 프레임워크로 평가되어 위원 회를 통해 차년도 시행 계획에 반영된다. 둘째, 이전의 재정 사업 자율 평가는 전 부처의 재정 사업을 대상으로 3년 주기로 전체 사업을 평가한 반면 간소화된 통합 재정 사업 평가는 매 년 전체 재정 사업에 대해 수행해야 한다. 이 통합 재정 사업 평가에 적용 되는 평가 프레임워크는 사업 관리의 적정성과 목표 달성 및 성과 우수성 등 총 2개의 평가 항목에 4개의 세부 지표를 통해 재정 사업에 대한 평가 를 하도록 하고 있다. 그러나 이러한 평가의 기본은 이미 사회보장 평가 에서 살펴보았던 평가 틀과 크게 다르지 않다. 또한 복지 관련 개별법에 근거를 두고 시행되는 시행 계획 평가의 평가 지표 체계와도 큰 차이가 없다. 셋째, 사회보장 기본계획에 근거한 시행 계획상의 관리 과제와 개별법 에 근거하여 수립된 기본계획에 따라 수립된 시행 계획의 관리 과제, 재 정 사업 자율평가의 대상 사업은 상당 부분 일치할 것이 분명하다. 그렇 다면 동일한 과제 또는 사업이 한 번은 사회보장 시행 계획 평가에서, 다 른 한 번은 개별법에 따른 시행 계획 평가에서, 그리고 재정 당국이 주체 가 되어 관리하는 성과 관리제도 내 통합 재정 사업 평가 등 각기 다른 평 가 제도에 따라 매년 평가되고 그 결과가 차년도 시행 계획 또는 사업 개 선에 반영된다. 또한 동일한 사업을 각기 다른 평가 제도에 따라 평가하 는 것도 문제지만 유사한 평가 프레임워크이면서 각 항목별 배점이 상이 한 경우 동일 사업인데도 경우에 따라서는 평가 결과가 상이할 수가 있어 평가의 신뢰성이 떨어진다. 통합 재정 사업 평가의 경우 평가 결과가 공 개되고 있지만 사회보장 시행 계획 성과 평가의 경우 요약 보고만 공개되 므로 사업별 평가결과는 확인할 수 없다. 각각의 평가 결과가 유사한지도 파악할 수 없다. 넷째, 사회보장 평가는 시행 계획 평가 외에 사회보장심의위원회 사무 국 사회보장평가과가 주관하는 기본 평가와 핵심 평가가 있다. 이러한 평 가는 성과 관리 제도의 일환으로 시행되고 있는 재정사업 심층 평가와 유 사성이 있다. 다섯째, 지금까지 내적·외적 평가 체계의 문제점으로 각각 지적된 것 외에 공통적인 문제점이 있다. 이는 사회보장 평가 정책이 부재하다는 점 이다. 성과 평가든 기본 평가나 핵심 평가든 평가의 실효성을 높이기 위 해서는 평가와 관련한 제반 요소들, 평가 목적, 제반 법규, 평가 수행 체 계, 평가 자원, 평가 과정, 평가 결과의 제시와 활용, 이해관계자와의 관 계 등을 명확히 해야 한다. 그러나 사회보장 평가의 경우 「사회보장기본 법」이나 개별법에 규정되어 있는 내용과 ‘사회보장위원회 운영계획’에 제 시되어 있는 것이 전부이다. 현행 조건에서는 평가 대상 선정, 평가 과정, 평가 결과, 평가 결과의 환류, 평가 결과 공개 등 평가를 둘러싼 논란에서 자유로울 수 없다. 결국 앞에서 언급한 평가 정보의 비공개도 평가 정책 의 부재와 밀접한 관계가 있는 것으로 볼 수 있다.
3. 결론 및 시사점
사회보장 평가 체계의 개선 방향을 내적 체계 개선 방향과 외적 체계개 선 방향으로 나누어 보면 아래와 같다. 내적 체계 개선 방안은 크게 여섯 가지로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 「사 회보장기본법」에 평가 및 평가 결과의 환류를 명확하게 제시해야 한다. 사회보장 기본계획과 시행 계획에 대해 정책 목표 수립과 사업의 설계 및 관계 설정, 평가 결과의 환류 등을 명확하게 법에 명시할 필요가 있다. 둘째, 사회보장 사업의 성과 관리 제도와 사회보장 사업의 평가를 분리 하여 역할 분담을 할 필요가 있다. 셋째, 사회보장 기본계획 및 시행 계획 의 자율성을 강화할 필요가 있다. 사회보장 기본계획 및 시행 계획상의 성과 지표, 부처 성과 지표, 재정 사업 자율지표 등과 연계하여 작성할 수 있도록 하되 평가 결과의 신뢰성을 제고하기 위해 동일한 평가 지표는 반 드시 명시하도록 할 필요가 있다. 넷째, 평가 지표의 단순화가 요구된다. 기본 평가의 평가 지표는 기존의 성과 관리 및 정책 평가의 성과 지표(정 부성과 관리, 재정 사업 자율 평가, 사회보장 기본계획 및 시행 계획 등) 와 연계하고 부처별?사업별 자율 평가가 가능하도록 단순화(체크리스트) 할 필요가 있다. 다섯째, 사회보장제도 핵심 평가의 평가 대상 선정 방식 을 제도화해야 한다. 기본적으로 핵심 평가는 기본 평가의 결과를 토대로 평가 대상을 선정할 필요가 있다. 여섯째, 사회보장제도의 신설?변경 사업 에 대한 사전 평가 제도 도입을 고려할 필요가 있다. 이 연구에서 사회보장제도의 외적 평가 체계에 관한 문제를 「사회보장 기본법」내에서 평가 제도와의 관계 설정, 「사회보장기본법」과 사회보장 관련 개별법에 각각 근거한 평가 제도 간의 관계 설정, 「사회보장기본법」 과 사회보장 관련 개별법, 그리고 「정부업무평가기본법」과 「국가재정법」 에 근거한 각종 평가 제도 간의 관계 설정 등 크게 세 가지 범주로 나누어 살펴보았다. 첫째, 「사회보장기본법」내에서 평가 제도와의 관계 설정의 경우에는 만일 성과 정보를 예산 또는 인사 등에 반영 가능하다면 평가 결과는 상 보적인 기능을 수행하도록 하는 것이 바람직할 것이다. 둘째, 「사회보장기본법」과 사회보장 관련 개별법에 각각 근거한 평가 제도 간의 관계 설정은 연계 또는 관계 설정보다는 성과평가 일원화를 통 해 성과 관리의 원래 기능을 회복하는 것이 바람직하다. 셋째, 「사회보장기본법」, 사회보장 관련 개별법 그리고 「정부업무평가 기본법」과 「국가재정법」에 근거한 각종 평가 제도 간의 관계 설정은 가장 복잡한 사안이다. 이 경우에는 성과 관리제도와 평가 제도, 그리고 양자 간의 관계 등 세 가지 차원에서 평가 제도의 연계를 고려해야 한다. 기본 평가는 생애주기별 사회보장정책의 효과성을 중심으로 평가한다 는 점에서 사회보장정책의 총괄기능 수행에 필요한 평가로 여겨진다. 그 러나 핵심 평가와 심층 평가의 경우는 평가 조건이 유사할 수 있다. 사회 보장위원회는 사회보장제도와 정책의 운영 관리, 기획재정부는 정부 재 정의 효율적 관리라는 고유의 임무를 수행하므로 각자의 고유 업무 범위 에서 평가 주제와 시기를 선택할 필요가 있다. 다만 자율적으로 선정한 평가 주제 또는 시기가 중복되는 경우가 발생하지 않도록 양 기관의 조정 기제가 필요하다. 넷째, 사회보장위원회 사무국 사회보장평가과는 평가와 관련하여 평가 목적, 조건, 시기 등을 평가 지침 형태로 구체화할 필요가 있다. 이러한 평가 지침을 기초로 평가 주제 설정, 평가 결과의 공유 등을 중심으로 기 획재정부와의 협력 관계를 구축할 필요가 있다.
*주요 용어: 평가 체계, 내적, 외적, 성과 평가, 사회보장 평가 제도