Abstract 1
요약 3
제1장 서 론 7
제1절 문제 제기 9
제2절 연구의 방법과 구성 14
제2장 사회보장제도와 자산에 관한 이론적 검토 19
제1절 머리말 21
제2절 경제적 복지의 기준으로서의 소득과 자산 23
제3절 사회보장제도의 자격기준(eligibility)으로서의 자산 26
제4절 사회보장의 목적으로서의 자산 40
제5절 소결 48
제3장 소득 및 자산분포의 현황 51
제1절 분석 자료 및 방법 53
제2절 가구 자산분포 현황 55
제3절 한국의 자산분포 특징 76
제4장 주요 사회보장제도의 재산기준 적용 현황 89
제1절 사회보장제도의 재산기준 적용 방식 91
제2절 재산기준 유형별 사회보장제도의 분포 96
제3절 소득인정액 산정 방식과 자산기준 108
제4절 자산기준 적용의 문제점 113
제5장 자산기준 적용의 해외 사례: 영국 117
제1절 영국 사례에 대한 검토의 의의 119
제2절 영국 자산보유 실태 분석 121
제3절 영국 사회보장제도와 재산조사형 급여 139
제4절 영국 사회부조제도의 재산기준과 적용 161
제5절 영국 자산기준 운영의 특성과 시사점 171
제6장 자산기준 적용의 해외 사례: 호주 179
제1절 호주의 사회보장제도와 재산기준 181
제2절 호주 사회보장제도의 자산기준 적용 특징 196
제3절 호주 자재산기준제도의 주요 시사점 203
제7장 자산기준의 개선 방향 205
제1절 부채 공제의 실태와 개선 방안 207
제2절 자산의 소득환산 방식의 문제점과 대안 222
제3절 기본자산 공제선의 수준 조정과 적용 방식 개편 241
참고문헌 257
1. 연구의 배경 및 목적
한국의 사회보장제도가 지속적으로 확충되어 왔음에도 불구하고 여전 히 사각지대가 존재한다는 지적 또한 많다. 이러한 문제가 발생하는 원인 가운데 하나는 사회보장제도의 대상자 선정기준, 즉 소득기준과 자산기 준의 적절성에 있다고 볼 수 있다. 이에 본 연구에서는 그 가운데 특히 자 산기준의 적용 방식과 수준이 논리적·현실적으로 타당한지 검토하고, 자 산기준에 관한 제도적 개선 방안을 제시하고자 하였다. 용어의 혼란을 피하기 위해 본 연구에서는 자산(資産), 재산(財産), 부 (富)등 다양한 용어로 사용되고 있는 것을 ‘자산’으로 지칭하였다. 이는 사회보장제도에서 means test가 전통적으로 소득조사(income test)와 자산조사(asset test)를 모두 포괄하는 개념으로 사용되고 있으며, 학계 에서 ‘means test’를 주로 ‘재산조사’로 번역하는 데 따른 것이다. 요컨 대 본 연구에서 재산은 소득과 자산을 포함하는 개념으로 사용하였고, 연 구의 내용은 주로 자산기준에 초점을 맞추었다.
2. 주요 연구 결과
사회보장제도에서 자산조사는 주로 선별주의적 원칙에 근거하여 공공 부조성 급여를 운영하는 경우에 주로 사용된다. 사회보장제도의 운영에 서 자산보유는 양면성을 지닌다. 지원을 받을 만한 빈곤층(deserving poor)을 선별해 내는 기준이 되기도 하지만 위기 대응 능력을 높이기 위 해 자산축적을 지원하는 것이 사회보장제도의 주 영역이기도 하기 때문 이다. 따라서 자산기준선을 적절하게 운영하는 것이 중요한 문제가 된다. 한편 자산기준을 적용하는 방식은 크게 소득기준과 자산기준을 별개로 적용하는 이중기준선 방식과, 자산을 소득으로 환산하여 소득 단일기준 선을 운영하는 방식으로 구분된다. 각각의 논리적 장단점에도 불구하고 후자의 적용과 관련된 논란은 지속되어 왔다. 자산기준과 관련하여 한국의 사회보장제도가 갖는 문제는 자산기준의 수준과 관련된 문제와, 자산기준의 적용 방식과 관련된 문제로 구분하여 볼 수 있다. 특히 기초생활보장제도의 기본자산액 수준은 소득빈곤가구 의 약 36.0%(비수도권)~46.7%(수도권)만을 대상자로 포함하고 있을 뿐 이다. 자가에 거주하는 빈곤층의 경우 이 비율은 5% 미만(수도권)으로 떨 어진다. 자산기준 부과 방식과 관련된 문제 가운데 대표적인 것은, 재산기준을 적용하는 제도 가운데 대부분이 자산기준을 부과하고 있고 자산기준을 부과하는 제도 가운데 다수가 소득인정액 방식, 즉 자산의 소득환산 방식 을 적용하고 있다는 점이다. 자산의 소득환산 방식을 사용하는 제도는 본 연구의 검토 대상이었던 170개 제도 가운데 약 38.2%에 달하는 65개 제 도였다. 가장 빈곤한 계층을 보호하기 위한 목적으로 설계된 국민기초생 활보장제도의 자산기준 적용 방식인 소득인정액 방식이 중산층까지를 포 괄하는 다수의 제도에 그대로 적용되고 있다는 점, 자산의 소득환산 방식 이 제도별로 상이하고 매우 복잡하여 결과적으로 잠재적 복지대상자가 사회보장제도에 접근하기 어렵게 한다는 점 등은 작지 않은 문제이다. 자산의 소득환산 방식을 주거급여에 적용할 때 발생하는 논리적 모순은 시급히 해결해야 할 문제이다.
3. 결론 및 시사점
현행 사회보장제도에서 보유자산을 측정할 때 사용되는 것은 순자산이 다. 순자산에 자산기준을 적용하는 것은 수급가구가 부채 증가를 통제할 유인을 약화한다는 점에서 개선이 필요하다. 부채의 공제한도를 제한하 는 대신 기본자산공제한도를 상향 조정 하는 방안이나, 부채공제한도를 두지 않더라도 수급가구의 부채 관리를 강화하는 방안을 검토할 필요가 있다. 자산의 소득환산 방식은 논리적으로나 현실적으로 그 근거가 취약하고 실제로 적용되는 가구도 많지 않아 실용성도 부족하다. 따라서 장기적으 로는 자의 소득환산 방식을 폐지하고 소득과 자산에 대해 각각의 기준을 두는 이중기준선 방식으로 전환하는 것이 바람직하다. 다만 단기간 내에 폐지하는 것이 용이하지 않을 경우에는 우선적으로 다음과 같은 개선이 필요하다. 우선 자산 유형별로 차등화된 소득환산율을 단순화해야 할 것이다. 자 산의 소득환산 방식 대신 수급 이력(기간)별로 자산기준을 차등화하거나 소득수준별로 자산기준을 차등화하는 방안을 대안으로 고려할 수 있다. 자산보유액이 급여의 수준에 직접 영향을 미치는 제도의 경우에는 자산 을 소득으로 직접 환산하는 대신 영국이나 호주의 예처럼 자산보유액이 일정 수준 증가할 때마다 급여액이 일정 비율로 감소하는 방식을 채택하 는 것이 더욱 단순하고 이해하기 쉬운 방법이 될 것이다. 기본자산공제한도를 현재보다 완화할 필요가 있다. 이때, 특히 주택자 산과 주거용 자산을 다른 자산과 구분하는 것은 매우 중요하다. 영국이나 호주의 예처럼 자가에 대해서는 자산조사 대상에서 제외하지는 않더라도 주택 또는 주거용 자산에 대해 현재보다 훨씬 관대한 기준선을 적용하는 것이 바람직하다. 아울러 주거용 자산의 기준선을 정할 때에는 가구원수 를 고려하여 차등화해야 할 것이다. 자산기준의 조정이 과거의 예와 같이 간헐적으로 이루어질 경우 자산기준의 적절성에 대한 논란은 피할 수 없 다. 따라서 자산기준을 물가수준이나 주택가격 수준 등 주요 경제지표에 연동하여 주기적으로 변경하는 것이 바람직하다.
* 주요 용어: 소득-자산 결합분포, 자산기준, 자산의 소득환산 방식, 이중기준 방식, 기본자산액