90년대 초반까지만 해도 현재 자활사업이라고 통칭되는 도시하층노동자들의 생산공동체운동은 일부 빈민지역 주민운동이나 지역노동운동 선상에서 실험되고 모색되는 공동체운동의 일환이었다. 이 같은 운동적 실험이 언론을 통해 알려지면서 정부의 연구기관들에 의해 주민들의 자주적인 탈빈곤 운동모델로 연구되었고 96년에는 보건복지부에 의해 이 같은 빈곤계층의 생산공동체 운동 지원을 목적으로 5개의 자활 지원센터가 개소되었다. 그동안 진행되었던 자활센터의 사업대상은 주로 불안정한 고용조건에 처한 빈곤 계층으로 생활보호대상자 보다는 차상위 계층에 속한 주민들이 다수를 차지하였다. 공동체모델 또한 시장 진입형 창업모델들로 주로 봉제, 건설, 청소, 도시락 등 노동자협동조합 전통이 강한 사업들이 주를 이루 었다. 정부의 지원은 주로 생업자금 융자를 통한 초기 창업자금 지원과 자활지원센터를 통한 교육 및 상담이 주를 이루었다. 97년 말 외환위기로 인한 대량실업과 그로 인한 빈곤계층의 급속한 확대, 이에 대처할 제도적인 사회안 전망의 부재로 인해 99년 기존 생활보호법을 국민기초생활보장법으로 대체입법하면서 정부 자활정책에큰 변화를 초래하게 된다. 다시 말해 기존의 자활지원대상자들이 주로 차상위 계층과 일부 자활보호대상 자였다면 국민기초생활보장법의 시행과 함께 시작되는 자활지원사업의 주된 대상은 조건부수급권자들이며 차상위계층 가운데 극히 소수로 전환되었다는 점이다. 또 다른 변화는 기존 자활지원사업은 현재와 다르게 최저생계보호와 연관은 있었지만 상당한 독립성을 갖고 추진되었던 반면 국민기초생활보장법에서는 최저생계보호제도의 틀 안에서 실시되고 있다는 점이다. 전달체계에 있어서도 기존 20개 센터에서 2000년에 50개소가 추가 지정되어 70개로 2001년에는 200개소로 확대될 전망이고 그간 실업자지원 활동을 해오던 지역의 시만사회단체들과 복지관이 상당수 자활후견기관을 위탁받아 자활운동의 새로운 주체로 운동주체의 폭이 확대되고 있다는 점이다. 이 같은 주체의 확장은 이제까지 빈곤문제에 관심을 갖고 지역에서 빈민운동을 해 오던 주체의 폭이 실업문제를 계기로 지역 시민운동과 복지관, 노동운동진영의 참여를 통하여 빈곤문제에 대응하는 운동진 영의 폭이 확대되었음을 의미하며, 그동안 주로 주거문제를 중심으로 제기되던 빈곤계층의 문제가 외환위기 이후 한국사회의 빈곤문제가 확대, 심화되는 가운데 불안정한 고용과 실업을 매개로 하는 새로운 빈곤의 사회적 이슈와 이에 대응하는 새로운 운동주체의 형성과 확대를 의미한다. 이 같은 변화, 즉 주된 지원대상의 변화, 생계보호정책의 틀 안에서의 운영, 자활운동 주체의 확대라는 조건의 변화는 자활사업과 자활운동의 지형에서 커다란 변화가 아닐 수 없다. 이 같은 변화가 시사하는 것은 첫째는 자활이라는 이슈가 이전과 비교하여 소수의 지역빈민운동단체나 생산공동체 운동을 해오던 주체와 20개 자활센터의 관심에서 전국에 많은 관련단체들은 물론이고 정부정책 차원에서도 중요한 사회적 과제로 대두되었음을 의미한다. 둘째는 이 같은 환경변화와 함께 주된 사업대상 변화에 따른 운동 주체들의 새로운 대응을 요구한다는 점이다. 이 글에서는 주로 국민기초생활보장법의 자활사업과 관련한 구체적 내용을 소개하기보다는 한계와 문제점, 그리고 확대된 운동주체들의 대응방안을 중심으로 살펴보고자 한다.