가. 장애 정의

사회법전 제9권 제2조에 명시된 독일의 장애 정의는 2018년 유엔 장애인권리협약의 국내법 적용 과정에서 다음과 같이 전면 개정되었다.

개정된 장애 정의는 인식 및 환경적 장벽을 장애 발생 원인의 하나로 명시함으로써, 사회참여 제약이 단순히 개인의 손상에서 비롯된 것이 아님을 분명히 한다는 점에서 이전의 사회법전 제9권의 장애 정의와 차별화된다. 개정된 정의는 장애 판정 체계의 직접적인 개편으로 이어지지는 않았지만, 재활 및 참여 급여의 수급자 선정 및 급여 제공 과정에 반영되어 수급자의 개인적, 환경적 요소가 보다 충실히 고려될 수 있도록 하였다.

나. 장애 판정 기준

독일에서 장애 판정은 각 연방주의 원호청^{(Versorgungsamt)} 또는 하위 지자체의 지역사무소에서 담당한다. 원호청 및 지자체 소속 의사나 외부 위촉의사가 서면으로 장애 정도를 결정하면, 이 의학적 평가 결과를 바탕으로 원호청 담당자가 최종 판결을 내린다. 독일의 장애 판정은 연방원호법^{(BVG: Bundesversorgungsgesetz)}의 시행령인 원호의학령^{(VersMedV: Versorgungsmedizin-Verordnung)} 및 그 부록인 원호의학 기본원칙^{(Versorungsmedizinische Grundsätze)}에 근거하는데, 이 중 B부문 손상결과정도^{(GdS: Grad der Schädigungsfolgen)}표가 장애 판정의 실질적인 기준으로 사용된다. GdS표는 원래 사회적 보상 청구권 성립 여부를 판단하기 위해 개발되었으나, 일반 장애 판정에도 사용되어 흔히 장애정도^{(GdB: Grad der Behinderung)}표라고도 불린다. 즉, GdS와 GdB는 사회적 보상청구권과 관련된 피해인지 여부의 차이만 있을 뿐, 동일한 기준에 따라 평가된다. 따라서 GdS는 건강 이상이 사회적 보상 청구권과 관련된 피해로 발생했는지 추가로 검토하지만, GdB는 결과원칙^{(Finalitätsprinzip)}에 따라 건강 이상의 원인보다 그로 인한 기능 및 참여 제약에 초점을 맞춘다(Rößler, 2022, p.189). 이 결과주의적 접근은 독일에서 일반질환으로 인한 장애 비중이 높은 이유를 잘 설명한다. 1970년대 중반 인과성 원칙(Kausalitätsprinzip)이 폐지되면서, 전후 전쟁 피해자에 국한되었던 장애 판정이 일반질환으로 인한 건강 이상까지 확대되었다(Rößler, 2022, p.189). 2021년 기준, 전체 장애인은 약 1000만 명이며, 이 중 중증장애 비율은 약 75%에 달한다(DESTATIS, 2024a). 2023년 기준, 전체 인구의 약 9.3%에 해당하는 중증장애인 780만 명 중 91%가 일반질환으로 인한 것이며(DESTATIS, 2024b), 경증 장애에도 일반질환으로 인한 장애가 포함된다. 이러한 통계는 독일에서 일반질환으로 인한 장애의 비중이 매우 크다는 사실을 보여 준다. 이는 원인과 관계없이 전신의 건강 이상에 따른 기능 제약을 기준으로 장애 여부와 정도를 판정하는 체계의 자연스러운 귀결이다. 코로나19로 인한 다양한 증상 역시 해당 기준을 충족하면 장애로 인정된다(Arbeitsgemeinschaft der versorgungsmedizinisch tätigen Leitenden Ärztinnen und Ärzte der Länder und der Bundeswehr, 2023, p.321).

GdB 표는 <표 1>에서와 같이 전신의 신체구조를 17개 영역으로 분류하고, 영역별로 발생 가능한 건강 이상 및 기능 제약을 유형과 정도에 따라 2∼3단계로 세분한 후, 각 기능 제약에 상응하는 GdS/GdB를 20∼100 사이의 값으로 제시한다. <표 2>에 제시된 바와 같이 GdB표는 1차적으로 건강 이상을 기준으로 체계화되어 있다.

그러나 장애 판정 기준이 건강 이상, 곧 질병과 손상 그 자체에만 국한되는 것은 아니다. <표 3>에서 확인할 수 있듯이, GdB 값과 직결되는 세부 항목에서는 특정 질환의 진단명보다 그로 인한 기능 제약의 정도가 중요한 평가 기준이 된다(Hauner, 2022).

장애 판정을 실행하는 원호청은 연방 차원의 중앙기관 없이 연방주별로 독립적으로 운영되므로 판정 결과에 지역별 편차 가능성이 있고, <표 3>에서 확인할 수 있는 것처럼 평가 기준이 ‘경미한’, ‘중등도의’, ‘심각한’과 같이 모호하게 표현되거나 범위(예: 80∼100)로 설정된 항목이 있어 평가자의 주관이 개입될 여지도 있다. 그러나 연방주 및 연방군 수석의사 실무집, 판례, 법률 주석 등을 통해 결과의 차이를 최소화하려는 장치가 마련되어 있으므로, 전반적으로 장애 판정의 일관성과 객관성은 유지되고 있는 것으로 평가된다.

가. 소득능력감소연금(EMR: Erwerbsminderungsrente)

소득능력감소연금^(EMR)은 정년에 도달하지 않은 근로자가 질병이나 장애로 인해 소득능력이 감소했을 때 수급할 수 있는 연금으로, 일반노동시장에서의 근로 가능시간에 따라 완전소득능력감소연금과 부분소득능력감소연금으로 세분된다. 전자는 하루 근로 가능시간이 3시간 미만일 때, 후자는 3시간 이상 6시간 미만일 때 해당된다.

소득능력감소연금을 수급하기 위해서는 직업교육 및 훈련을 받은 업종에서 근로능력이 감소한 경우를 의미하는 직업불능^{(Berufsunfähigkeit)}만으로는 부족하고, 일반노동시장에서 어떤 형태로든 근로능력이 제한되어야 한다. 한편 잔존 근로능력이 있어도 노동시장폐쇄^{(Verschlossenheit des Arbeitsmarktes)}로 인해 소득활동이 불가능한 경우는 소득능력이 감소된 것으로 인정된다. 노동시장폐쇄는 연금 신청 후 1년 이내에 연금보험^{(Rentenversicherung)} 또는 노동기구^{(Agentur für Arbeit)} 및 Job센터^(Jobcenter)로부터 적합한 직업을 제시받지 못한 상황을 의미한다.

급여 수준은 기여금 규모, 납입기간, 연금유형 등에 따라 결정된다. 수급권은 3년의 기한이 정해져 있으며 최장 2회까지 연장 가능하다. 두 번의 연장을 거쳐 총 9년이 지난 시점에도 소득능력 감소의 개선 여지가 없을 경우 무기한 수급권이 부여되며 정년에 도달하면 노령연금으로 전환된다. 소득능력감소연금의 수급 요건은 <표 4>와 같다.

소득능력감소연금 수급권의 판정 주체는 연금보험이다. 보다 구체적으로, 이 연금의 수급권은 전문 교육과정을 이수한 평가 담당 의사의 임상 소견과 연금보험 담당자의 판단에 의해 결정된다. 기본적으로 평가자 및 담당자의 재량권이 인정되지만 표준화된 평가 양식 및 지침이 마련되어 있으며, 연금보험 담당자가 결정해야 할 사안도 제한적이므로 평가와 판정 과정은 일정 수준의 일관성을 유지한다. 사회의학적 평가 양식의 필수 구성요소는 <표 5>에 제시된 바와 같다.

독일에서 소득능력감소 판정은 단순히 판정 시점의 신체적, 정신적 기능만을 평가하지 않는다. 신청자의 직업 및 사회병력, 질병 간 상호작용, 개인적･환경적 요인, 치료 및 재활 이력과 향후 가능성, 건강 상태 및 기능 제약에 대한 임상 검사, 예후 등을 종합적으로 고려해 근로능력을 평가한다(DRV, 2018a). 개별 평가도구는 임상 소견을 보완하는 수단으로, 사례의 특성에 따라 사용되며 결과 또한 신체적, 심리적, 사회적 요소를 고려하여 해석되므로, 사회의학적 평가에서는 평가자의 전문성이 결정적인 역할을 한다(Deutsche Rentenversicherung Bund[DRB], 2011, p.93).

소득능력감소 판정을 위한 사회의학적 평가는 근로생활 참여급여의 수급권 판정을 위한 욕구조사와 본질적으로 동일한 양식과 절차를 따른다. 이는 독일 사회법전 제6권 제9조 제1항에 명시된 ‘연금보다 재활’ 원칙에 따라 모든 소득능력감소연금의 수급권 평가 시 재활 및 참여급여를 통한 근로능력 회복 가능성을 우선적으로 검토하도록 규정된 데서 비롯된다. 즉, 소득능력감소연금 수급자 판정은 근로능력 회복을 위한 치료 및 재활 가능성을 모색하는 목적도 포함하므로, 참여급여의 욕구조사와 완전히 독립된 평가라고 보기 어렵다. 무엇보다 두 급여는 각기 단일 평가도구를 사용하는 것이 아니라 신청자의 근로생활 전반을 포괄적으로 검토하기 때문에 평가 내용과 절차가 중복될 수밖에 없다.

나. 노령 및 소득능력감소 기초보장(GAE: Grundsicherung im Alter und Erwerbsminderung)

이 급여는 노령으로 인한 경제활동 중단 또는 완전 소득능력감소로 인해 생계유지가 어려운 사람을 대상으로, 사회법전 제12권에 따라 연방주 정부가 제공하는 사회부조이다. 이 급여는 기본 생활비와 주거비를 지원하여 최소한의 인간다운 생활을 보장하는 것을 목적으로 하며, 연방정부의 보조금과 연방주 정부의 조세 수입을 재원으로 한다. 관리와 운영은 각 연방주의 광역 및 기초 지자체가 담당하며, 담당기관은 대개 사회청^(Sozialamt)으로 통칭된다. 다만, 연방주법에 따라 기관의 명칭과 구조는 지역별로 다를 수 있다. 노령 및 소득능력감소 기초보장은 독일에 거주하며, 정년^{(Altersgrenze)}에 도달했거나 지속적인 완전소득능력감소가 인정되는 18세 이상의 성인 중에서 자력으로 생계유지가 곤란한 사람에게 제공된다(Knoche, 2024a).

사회청은 “사회문화적 최저생계기준^{(soziokulturelles Existenzminimum)}”에 근거하여 수급권을 판정한다(BMAS, 2024, p.13). 이 기준은 필수적인 생계유지비뿐만 아니라 사회적, 문화적, 정치적 삶에 참여하기 위해 필요한 재정적 자원을 포함한다. 그러나 이러한 최저생계기준은 개인별 상황과 지역 여건에 따라 달라지므로, 전국적으로 획일적인 방식으로 적용하기는 어렵다. 예를 들어, 주거비와 난방비는 지역 및 개인별로 차이가 있으므로, 소득 하위 20% 가구의 실제 소비 실태를 반영하여 산정된 기준액^(Regelsatz)이 전국적으로 동일하더라도, 수급권 판정에 사회문화적 최저생계기준을 일률적으로 적용하는 데는 한계가 있다.

따라서 급여 신청을 받은 지자체 사회청^(Sozialamt)은 신청자의 “개별적 사회문화적 최저생계기준”을 구체적으로 검토한다(BMAS, 2024, p.14). 검토 대상에는 기준액^(Regelsatz), 실제 임대료와 난방비, 추가 욕구^(Mehrbedarf), 자녀가 있을 경우 교육비 등이 포함되는데, 사회청은 신청자가 이를 자력으로 감당할 수 있는지를 확인하여 수급권을 판정한다. 즉, 신청자의 개별 욕구 총액^{(Gesamtbedarf)}이 실질적 소득 기준으로 작용하는 것이다.

이때 신청자의 재정 능력은 소득 및 자산 인정 기준에 따라 결정된다. 소득 제외 및 공제 항목을 제외한 나머지 소득이 신청자의 최저생계기준에 미달하면 수급권이 인정된다. 소득 공제 항목은 소득 산정 시 차감되는 필수적인 지출 항목을 의미하고, 소득 제외 항목은 수입에 포함되더라도 산정 대상에서 제외되는 소득을 의미한다. 또한, 현금 1만 유로, 자동차, 실거주 주택 등은 급여 산정에서 제외되지만, 그 이상의 가처분 재산을 소유할 경우, 급여 청구권은 성립하지 않는다. GAE 수급권 판정을 위한 주요 소득 인정 및 제외 항목은 <표 6>에, 주요 자산 인정 및 제외 항목은 <표 7>에 제시되어 있다.

가. 근로생활 참여급여

근로생활 참여급여는 장애 또는 장애 위험이 있는 사람의 취업능력^{(Erwerbsfähigkeit)}을 유지, 개선, 형성 또는 회복시키고 이들이 지속적으로 근로생활에 참여할 수 있도록 보장하기 위한 급여이다(사회법전 제9권 제49조; Knoche, 2024b, p.18).

2018년 연방참여법 제정 이전에 직업재활로 불리던 이 급여는 ‘연금 또는 돌봄보다 재활, 재활보다 예방’ 원칙에 따라 장애인뿐 아니라 장애 위험이 있는 사람도 잠재적 대상으로 간주한다. 이 급여의 주요 목적은 장애인의 근로생활 참여를 직접 장려하고 촉진하는 것뿐만 아니라 장애 위험이 있는 사람의 취업 능력 저하를 예방하는 데에도 있다. 장애 및 장애 위험이 있는 사람을 대상으로 한 대표적인 근로생활 참여급여는 <표 8>에 제시된 바와 같다. 이 외에도 사용자에게 제공되는 각종 훈련 및 고용 보조금이 근로생활 참여급여에 포함된다.

근로생활 참여급여는 장애 또는 장애 위험의 존재를 기본 전제로 하지만, 이를 충족한다고 해서 자동으로 수급권이 부여되는 것은 아니다. 이 급여는 근로생활 참여 제약으로 수급 필요성이 인정되고 신청자가 신체적･정신적으로 이를 수급할 수 있는 상태여야 하며, 수급 후 긍정적인 참여 목표 달성이 예상되는 경우에 한해 제공된다(Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation[BAR], 2018, p.183). 즉, 근로생활 참여급여는 장애인 및 장애 위험이 있는 사람 중 근로생활 참여 제약이 확인되고, 재활(참여급여) 필요성, 재활 가능성, 재활 전망이 인정된 사람에게 지급된다(BAR, 2018; 2023).

수급권 판정은 근로생활 참여급여의 비용을 부담하는 주 담당 기관에서 실행한다. 이 과정에서는 단일한 평가도구에 의존하지 않고 신청자의 근로생활 전반을 포괄적으로 검토하는 것이 원칙이다. 근로생활 참여급여의 수급권은 특정 시점의 신체적, 정신적 기능만을 평가하는 방식이 아니라 생리･심리･사회적 모델에 기반한 국제기능･장애･건강분류체계^{(ICF: International Classification of Functioning, Disability and Health)}를 적용하여 건강 문제로 인한 활동 및 참여 제약, 개인적･환경적 요소 그리고 이러한 요인 간의 상호작용까지 종합적으로 고려하여 결정된다(BAR, 2018; BAR et al., 2019). 사안에 따라 다양한 평가도구가 부수적으로 활용될 수 있으나 판정 과정에서 결정적인 역할을 하는 것은 평가자의 전문성을 바탕으로 한 종합적 임상 소견이다. 이러한 평가는 연방재활연합의 공동 권고에 따라 이루어지며 소득능력감소연금 수급권 판정을 위한 사회의학적 평가와 본질적으로 동일한 체계를 따른다.

근로생활 참여급여는 신청자의 개별적인 참여 목표에 맞추어 제공되므로, 수급권의 판정 역시 신청자의 상황에 대한 포괄적인 정보를 바탕으로 이루어져야 한다. 일반노동시장의 상황 또한 수급권 판정에 영향을 미치므로 이를 포함한 종합적 평가 과정이 필수적이다.

나. (준)중증장애인 특별 규정

중증장애는 원호청 장애 판정 결과 장애 정도가 50 이상인 경우에 해당하며 준중증장애, 즉 ‘동등지위^{(Gleichstellung)}’는 장애 정도가 30∼40인 경우로, 중증장애에 준하는 지위가 부여된 경우를 지칭한다. 동등지위는 경증 장애라고 하더라도, 중증장애에 준하는 지원이 필요할 정도로 사회적 참여 또는 근로생활에 중대한 제약이 있다고 인정될 때 부여된다. (준)중증장애인을 위한 대표적인 특별 규정으로 고용의무와 특별 해고보호를 들 수 있다.