가. 기본법의 개관

제2차 세계대전 종전 직후인 1946년 11월에 공포된 ^「일본국헌법^{(日本国憲法)}_」에서는 평등권, 생존권 및 노동권 등 사회권을 개개인의 기본적 인권으로 보장한다는 국가의 의무가 명시되었고, 그 결과 ^「생활보호법^{(生活保護用)}_」(1946년), ^「아동복지법^{(児童福祉法)}_」(1947년), ^「신체장해자복지법_」 등 이른바 복지삼법과 복지사업의 실시를 위한 ^「사회복지사업법^{(社会福祉事業法)}_」(1951년)이 제정되었다(初等中等教育局初等中等教育企画課教育制度改革室, 2010). 일본의 장애인 정책은 ^「신체장해자복지법_」 제정을 그 시작으로 본다. 이후 ^「정신위생법_」과 ^「정신박약자복지법_」이 순차적으로 제정되면서 이른바 세 가지 장애 유형에 따른 장애인 정책이 전개되기 시작하였다.

이러한 가운데 장애 당사자 및 장애 당사자를 지원하는 각 관계자에 의해 신체장애인 및 지적장애인 관련 종합시책을 추진하기 위한 기본법 제정을 요구하는 목소리가 높아졌고, 그 결과 1970년에 ^「심신장해자대책기본법_」이 제정되면서 장애인 정책의 종합적인 추진에 관한 기본이념이 법률적으로 확립되었다(이한나 외, 2023, p.50).

이렇게 제정된 ^「심신장해자대책기본법_」은 크게 세 차례에 걸쳐 개정이 이루어졌다. 첫 번째는 1981년의 ‘세계 장애인의 해’와 ‘유엔 장애인 10년(United Nations Decade of Disabled Persons, 1983∼1992)’을 거치면서 장애인단체 등으로부터 ‘유엔 장애인 10년’ 종료 후의 새로운 ‘국내행동계획’을 책정해야 한다는 요구가 커졌고, ‘아시아 태평양 장애인 10년(1993∼ 2002년)’의 공동제안국이었던 일본 정부 역시 이에 대한 대응이 필요한 시점에서 1993년부터 10년간의 ‘장해자대책에 관한 신장기계획’을 책정하여 장애인시책의 추진을 도모하였다. 이 과정에서 1993년 11월에 현재의 명칭인 ^「장해자기본법_」으로의 개정이 이루어졌다. ^「장해자기본법_」의 성립은 명칭 변경 외에도 그 후의 장애인시책 추진의 기반이 되어 다양한 변화가 생기는 계기가 되었다(이한나 외, 2023, p.51). 두 번째는 2000년 이후의 사회경제 정세의 변화 등에 대응하여 장애인의 자립과 사회참여의 촉진을 도모하기 위해 이루어진 2004년 개정이다. 이 개정에서 장애인 차별 등을 금지한다는 취지가 기본적 이념으로 새롭게 규정되었다. 세 번째로 장애인권리협약의 비준을 목적으로 한 일본 국내법 정비의 일환으로 2011년에 기본법이 개정되는데, 이때 이른바 사회모델이라는 관점에서의 “사회적 장벽^{(社会的障壁)}”과 “합리적 배려^{(合理的配慮)}(reasonable accommodation)”라는 개념이 새롭게 도입되었다(이한나 외, 2023, p.54). 이에 관한 구체적인 변화 내용은 다음 절에서 다루도록 하겠다.

나. 장애인 소득보장 관련 지원체계

일본의 장애인을 대상으로 한 주요 소득보장제도는, <표 2>와 같이 크게 사회보험료를 주요 재원으로 하는 공적연금제도와 세금을 재원으로 하는 사회수당제도로 분류할 수 있다.

먼저, 사회보험료를 주요 재원으로 하는 공적연금제도로서 ^「국민연금법^{(国民年金法)}_」에 기초한 ‘장해기초연금’과 ^「후생연금보험법^{(厚生年金保険法)}_」에 기초한 ‘장해후생연금’이 있으며, 이들은 통상 ‘장해연금^{(障害年金)}’이라 불린다. ‘장해연금’은 제도 가입 중 병이나 사고로 가득능력을 상실해 생활이나 일 등이 제한되었을 때, 그 장애의 정도가 법률에서 정하는 등급에 해당하는 경우에 지급된다(日本年金機構, n.d.).

다음으로, 공적비용(세금)에 의한 사회수당제도로서, ^「특별아동부양수당 등의 지급에 관한 법률^{(特別児童扶養手当等の支給に関する法律)}_」에 근거한 ‘특별아동부양수당^{(特別児童扶養手当)}’, ‘장해아복지수당^{(障害児福祉手当)}’ 및 ‘특별장해자수당^{(特別障害者手当)}’ 등이 있다. 이들 수당은 장애에 따른 특별한 지출을 보완하는 것을 목적으로 지급된다. 구체적으로 ‘특별아동부양수당’은 20세 미만의 정신 또는 신체에 장애를 가진 아동을 가정에서 감호 또는 양육하고 있는 부모 등에게 지급된다. ‘장해아복지수당’은 중증장애로 인해 가정 내 일상생활에서 상시 개호를 필요로 하는 20세 미만의 아동 본인에게 지급된다. ‘특별장해자수당’은 20세 이상으로 정신 또는 신체의 현저한 중증장애로 인해 가정 내 일상생활에서 상시 특별한 개호를 필요로 하는 자에게 지급되는 수당이다(厚生労働省, n.d.a).

다. 장애인 고용지원 관련 지원체계

일본의 장애인에 대한 고용지원 정책은 아래의 <표 3>과 같이 다음의 두 가지 체계로 구분되는 것이 특징이다.

첫 번째는 ^「장해자고용촉진법_」에 근거하여 기업 등에 장애인의 ‘법정고용률^{(法定雇用率)}’을 적용(2024년 현재, 40인 이상 민간기업 2.5%)하는 ‘일반 고용’으로, 장애인의 고용이나 취로를 촉진하기 위해 주로 장애인을 고용하는 사업주를 대상으로 시스템을 설정하거나 프로그램을 제공하는 규제적 측면의 정책을 말한다. 장애인의 일반 고용에 관한 업무는 노동부처(후생노동성 장해자고용대책과^{(厚生労働省障害者雇用対策課)}) 소관으로, 주로 직접적인 장애인의 고용 촉진을 위한 각종 조성금제도의 실시와 함께 ‘공공직업안정소^{(公共職業安定所)}(헬로워크)’, ‘장해자직업센터^{(障害者 職業センター)}’, ‘장해자취로생활지원센터^{(障害者就労生活支援センター)}’ 등 고용 상담을 위한 기관을 설치 및 운영하고 있다(藤井克徳 & 星川安之, 2020).

두 번째로는 ^「장해자종합지원법_」에 근거한 취로시설 및 사업소 등 복지시설에서 직업훈련 등을 포함한 서비스 제공과 함께 취로 활동을 지원하는 이른바 ‘복지적 취로’가 있다. 이는 복지부처(후생노동성 장해복지과^{(厚生労働省障害福祉課)}) 소관으로 취로를 희망하는 장애인을 대상으로 직접적인 복지 서비스를 지원하는 급여적 측면의 정책으로 볼 수 있다(藤井克徳 & 星川安之, 2020). 복지적 취로를 제공하는 기관으로는, 장애인에 대한 창작 또는 생산 활동 기회 제공과 사회와의 교류 촉진 등의 편의를 제공하기 위한 ‘지역활동지원센터^{(地域活動支援センター)}’, 취업을 희망하는 65세 미만 장애인 중 일반 기업 등에 취업이 가능할 것으로 예상되는 장애인을 대상으로 기간을 정하여 직업훈련 및 취로 활동을 지원하는 ‘취로이행지원사업소^{(就労移行支援事業所)}’, 기업 등에 취업하는 것은 곤란하지만 고용 계약에 근거해 계속적으로 취업하는 것이 가능한 장애인이 이용하는 ‘취로계속지원A형사업소^{(就労継続支援A型事業所)}’, 고용 계약은 맺지 않은 채 생산 활동의 제공을 통해 사회참여와 취로에 관한 지식 및 능력의 향상 또는 유지를 지원하는 ‘취로계속지원B형사업소^{(就労継続支援B型事業所)}’ 등이 있다(厚生労働省, n.d.b).

라. 장애인 복지서비스 관련 지원체계

장애인에 대한 복지서비스는 ^「장해자종합지원법_」에 근거하며, 장애 정도나 감안해야 할 사항(사회활동이나 개호자, 거주 등의 상황)을 고려하여, 개별적으로 지급 결정이 행해지는 ‘자립지원급부^{(自立支援給付)}’와 시정촌이 상황에 따라 유연하게 실시할 수 있는 ‘지역생활지원사업^{(自域生活支援事業)}’으로 나뉜다.

먼저, ‘자립지원급부’는 장애인의 자기결정을 존중하기 위해, 이용자 중심의 서비스 제공을 기본으로 하여 서비스 제공 사업소와 직접 계약을 맺은 후에 서비스를 이용하는 구조(계약제도)로 되어 있다. 개호 등의 지원을 원하는 경우에는 ‘개호급부^{(介護給付)}’, 훈련 등의 지원을 원하는 경우에는 ‘훈련 등 급부^{(訓練等給付)}’ 등이 지원되며, 이들 각각의 이용 시 프로세스가 다르다. 또한 이용 기한이 정해져 있는 서비스와 기한이 없는 서비스가 있지만, 기한이 있어도 필요에 따라 지급 결정의 갱신(연장)도 가능하다. 입소시설 서비스는 주간 서비스와 야간 서비스로 나뉘며, 상황에 따라 서비스 조합을 선택할 수 있다. 예를 들면 상시 개호가 필요한 장애인의 경우, 주간 활동의 생활 개호와 거주 장소로서 시설 입소 지원을 조합하여 이용할 수 있다. 이때 시설을 퇴소한 경우에도, 주간에는 생활 개호를 계속해서 이용할 수 있다(厚生労働省, n.d.b).

한편 ‘지역생활지원사업’은 장애인이 지역에서 일상생활 또는 사회생활을 영위할 수 있도록 지원하기 위해, 지역의 특성이나 이용자의 상황에 따라 실시 주체인 시정촌 등이 유연하게 실시하는 것으로 종합보조금사업에 해당한다. 구체적으로는 시정촌사업으로 이동지원사업, 일상생활용구지원사업, 의사소통지원사업, 상담지원사업, 지역활동지원센터기능강화사업 등이 있으며, 도도부현사업으로는 발달장애인지원센터운영사업, 의사소통지원자양성연수사업 및 파견사업 등이 실시되고 있다. 또한 지역생활지원촉진사업으로서 발달장애인지원체제정비사업, 장애인학대방지대책지원사업, 장애인취업･생활지원센터사업, 장애인예술･문화제개최사업 등 국가 차원에서 촉진해야 할 사업들도 각 지역을 중심으로 실시되고 있다(厚生労働省社会･援護局障害保健福祉部, 2022). 이를 도표로 정리하면 [그림 1]과 같다.

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그림 1

^「장해자종합지원법_」에 근거한 장애인 복지서비스 체계

출처: “厚生労働省社会保障審議会障害者部会第132回 参考資料1”, 厚生労働省社会･援護局障害保健福祉部, 2022, https://www.mhlw.go.jp/content/12601000/000949807.pdf

가. 기본법의 대상규정

<표 4>는, 기본법에서의 장애인 정의가 법 개정을 통해 어떻게 변화하였는지를 비교한 것이다.

1993년 개정에서 나타난 가장 큰 변화는, 장애 종류에 따라 장애를 정의하였던 기존의 규정에서 “신체장해, 정신박약(1998년 개정에서 “지적장해”로 변경) 또는 정신장해”라는 장애 유형에 따른 정의로 수정하면서, 정신장애인을 신체장애인이나 지적장애인과 나란히 법의 대상에 포함시켰다는 점이다(이한나 외, 2023, p.52). 이를 계기로, 예를 들어 장애인의 의무고용에 있어서 정신장애인이 대상에 포함되는 등 장애인 관련 법제도에서도 실제적인 변화가 이루어졌다.

2011년 개정에서는 먼저, 개정 전의 “신체장해, 지적장해 또는 정신장해”에서 “신체장해, 지적장해, 정신장해(발달장해를 포함), 기타 심신의 기능장해”로 장애의 범위를 재규정 하였다. 이를 통해 발달장애나 난치병 등에 기인하는 기타 기능장애가 장애인의 범주에 포함되었다. 또한 사회모델이라는 관점에서 장애를 파악하는 개념이 새롭게 도입되면서, 다시 한번 장애인의 정의에 큰 변화가 이루어졌다. 구체적으로 개정 전에는 장애인이 일상생활 등에서 받는 제한을 본인의 심신기능 장애에 기인하는 것으로 정의했던 반면, 개정법에서는 장애인이 받는 제한이 기능장애에만 기인하는 것이 아니라 사회 내 다양한 장벽과의 부딪힘으로 인해 발생한다는 사회모델의 개념에 근거하여 “장해 및 사회적 장벽에 의해 계속적으로 일상생활 또는 사회생활에 상당한 제한을 받는 상태에 있는 것”이라고 규정했다(이한나 외, 2023, p.65). 특히 주목할 점은, 사회적 장벽을 “사물, 제도, 관행, 관념, 기타 일체의 것”이라고 구체적으로 명시하고 있다는 것이다. 이로 인해 다양한 관점에서 장애를 파악하고 장벽이 되는 사회환경의 개선을 적극적으로 요구할 수 있는 근거가 마련되었다는 점은 시사하는 바가 클 것으로 보인다.

나. 장애인 소득보장 관련 대상기준

먼저, 공적연금제도로서의 ‘장해기초연금’ 및 ‘장해후생연금’에서는 수급신청자의 장애 상태 즉, 법령에서 정하는 등급표상 장애 정도(장애등급 1∼3급)가 대상기준이 된다. 여기서는 장애인수첩(등록) 등급과는 다른 ‘장해등급표^{(障害等級表)}’²⁾가 적용된다.

장애등급별 대상기준을 구체적으로 살펴보면 1급은 “타인의 도움을 받지 않으면 일상생활을 거의 할 수 없을 정도의 장애 상태인 경우”에 해당하며, “신체 주변의 일은 간신히 할 수 있지만 그 이상의 활동은 할 수 없는 자(또는 그 이상의 활동에 제한이 있는 자)” 또는 “입원이나 재택 개호를 필요로 하고 활동 범위가 침대 주변에 한정되는 자”가 그 대상이 된다. 2급은 “반드시 타인의 도움을 필요로 하진 않지만 일상생활은 극히 어려워, 노동에 의해 수입을 얻을 수 없을 정도의 장애 상태인 경우”로, 구체적으로는 “가정 내에서 간단한 식사를 준비하는 등의 가벼운 활동은 할 수 있지만 그 이상의 중등도 활동은 할 수 없는 자(또는 중등도 활동에 제한이 있는 자)” 또는 “입원이나 재택에서의 활동 범위가 병원 내･가옥 내에 한정되는 자”로 규정하고 있다. 한편 3급은 ‘장해후생연금’에만 적용되며 “노동이 심각한 제한을 받거나 노동에 현저한 제한을 가할 필요가 있는 상태”에 해당하는 자로, “일상생활에는 거의 지장이 없지만 노동에 있어서는 한계가 있는 자”가 대상이 된다. 장애 정도는 진단서 등 첨부 자료에 의해 인정되지만, 제출된 진단서만으로는 인정이 곤란한 경우 또는 병명과 현재의 증상, 혹은 일상생활 상황 등의 사이에 의학적 지식을 넘는 불일치가 있어 일관성이 부족한 경우에는 재진단을 요구하거나 요양의 경과, 일상생활 상황 등의 조사, 검진, 기타 필요한 조사 등을 통해 구체적이고 객관적인 정보를 수집한 후 인정 여부를 결정한다(日本年金機構, 2024).

한편 사회수당으로서의 ‘특별아동부양수당’, ‘특별장해자수당’ 및 ‘장해아복지수당’의 각 대상기준에 대해서는, ‘특별아동부양수당 등의 지급에 관한 법률 시행령’³⁾에서 정하고 있다. 상세 기준은 [별표]에서 확인할 수 있다.

다. 장애인 고용지원 관련 대상기준

^「장해자고용촉진법_」에서 정하는 “장해자”의 범위 및 고용의무 대상은 다음과 같다.

먼저, ^「장해자고용촉진법_」 제2조 제1호에서는 “신체장해, 지적장해, 정신장해(발달장해를 포함) 그 외의 심신기능장해가 있어 장기간에 걸쳐 직업생활에 상당한 제한을 받거나 직업생활을 영위하는 것이 현저히 곤란한 자를 말함”이라고 규정하고 있으며, 각 장애에 대해서는 ‘후생노동성령^{(厚生労働省令)}’에서 정하는 것으로 하고 있다. 구체적으로 “신체장해자”는 “별표⁴⁾에 게재되어 있는 장해가 있는 자”로 ‘시각장해^{(視覚障害)}’, ‘청각 또는 평형기능의 장해^{(聴覚又は平衡機能の障害)}’, ‘음성기능, 언어기능 또는 저작기능의 장해^{(音声機能, 言語機能又はそしゃく機能の障害)}’, ‘지체부자유^{(肢体不自由)}’ 등에 해당하는 자를 말한다. “지적장해자”에 대해서는 ‘지적장해자갱생상담소^{(知的障害者更生相談所)}’ 또는 ‘정신보건복지센터^{(精神保健福祉センター)}’ 등에서 지적장애가 있다고 판정된 자, “정신장해자”는 ‘정신장해자보건복지수첩^{(精神障害者保健福祉手帳)}’ 소지자 또는 수첩을 소지하지 않은 ‘통합실조증^{(統合失調症)}(조현병)’, ‘조울병^{(躁うつ病)}(조증 또는 우울증 포함)’, ‘전간^{(てんかん)}(간질)’ 등도 증상이 안정되고 취로가 가능한 상태에 있는 경우 대상이 된다. 이와 같은 “장해자”의 범위 외에도 이에 해당하지 않는 ‘발달장해자^{(発達障害者)}’, ‘난치성질환환자^{(難治性疾患患者)}’ 등도 대상에 포함되고 있다. 다만, ‘장해자고용의무제도^{(障害者雇用義務制度)}’에서의 고용의무 대상에 대해서는, ^「장해자고용촉진법_」 제37조 제2항에 따라 ‘신체장해’, ‘지적장해’, ‘정신장해’(수첩 소지자)로 한정하고 있다(厚生労働省職業安定局, 2022).

한편 ^「장해자종합지원법_」에서 정하는 ‘복지적 취로’ 지원의 대상이 되는 장애인의 기준으로는 “신체장해자, 지적장해자 및 정신장해자(발달장해자를 포함) 중 18세 이상인 자”에 더해, “치료방법이 확립되지 않은 질병 그 외의 특수한 질병이 있어 정령에서 정하는 것에 따라 장해 정도가 주무대신이 정하는 정도인 자로 18세 이상인 자”를 포함하고 있다. 각 지원 유형에 따른 대상기준은 다음의 <표 5>와 같다.

라. 장애인 복지서비스 관련 대상기준

^「장해자종합지원법_」에 근거한 대상기준에 따르면, 대상자는 ‘신체장해자수첩^{(身体障害者手帳)}’, ‘요육수첩^{(療育手帳)}’, ‘정신장해자보건복지수첩’의 소지자 및 지정 난치병에 해당하는 자로, 80개 항목의 조사에 따른 ‘장해지원구분^{(障害支援区分)}’(구분1∼6)에 의해 급부량이 결정된다. 후생노동성 홈페이지의 내용⁵⁾을 참고하여 각각의 주요 서비스를 유형별로 나누어 대상기준을 살펴보면 다음과 같다.