Abstract
England provides various out-of-home protection services to children and adolescents in need of protection. Particularly distinct among these services is the Semi-Independent Living Arrangement (SILA), administered systematically for adolescents aged 16 and older, a group at a critical stage in preparing for independent living. About 8 percent of children in the out-of-home care system are supported through SILA. In this article I examine SILA in detail—considering the legal framework, operational structure, case management, assessment of varying support needs, and local government practices—and discuss how such a scheme, not yet implemented in Korea, could enhance Korea’s out-of-home childcare system.
초록
영국은 보호가 필요한 아동･청소년에게 다양한 유형의 가정외보호를 제공하고 있다. 특히 만 16세 이상 아동･청소년의 자립을 준비하는 중요한 단계로서 ‘준자립 주거(Semi-independent Living Arrangements)’를 체계적으로 운영하고 있다. 전체 보호 대상 아동 중 8%가 해당 준자립 주거 기반 공적 보호를 받고 있다. 한국에는 없는 가정외보호 유형인 준자립 주거 기반 보호 서비스를 중심으로 영국의 법적 기반, 운영 구조, 사례관리 방식, 서비스 수준 구분, 지방정부 운영 사례 등을 살펴보고, 한국의 아동보호제도 개선을 위한 시사점을 도출하고자 한다.
1. 들어가며
영국에서 원가정에서 보호받지 못하여 공적 보호를 받는 가정외보호아동(LAC: Looked After Child)에 대한 정의는 「아동법(Children Act) 1989」1)에 기초하고 있다. ‘Children Act 1989, Section 22(1)’에 의하면 영국에서 가정외보호아동(LAC)은 지방정부(Local Authority)의 보호하에 있거나 지방정부가 24시간을 초과하여 숙소를 제공하고 있는 아동을 의미한다.
2023년 기준으로 영국의 전체 가정외보호아동은 8만 3760명이다(표 1). 이 중 대부분(68%)이 가정위탁 보호 조치되었는데, 그롭홈 10%, 원가정 보호 7%, 입양 3%로 나타났다. 시설보호는 1%에 불과했다. 한편 10%에 해당되는 8650명의 아동이 자립 혹은 준자립 거주, 지원 주택 형태로 보호 조치되었다. 특히 이 중에서도 준자립(semi-independent living) 주거가 8%(6450명)를 차지했는데,2) 이러한 유형은 현재 한국에는 없는 가정외보호 형태이다. 이 사례를 분석해 봄으로써 한국의 가정외보호 제도 개선을 위한 시사점을 모색해 보고자 한다.
표 1. 영국의 가정외보호아동 현황(2023)
(단위: 명, %)
| 구분 | 아동 수 | 비율 |
|---|---|---|
| 전체 | 83,760 | 100% |
| 가정위탁(foster placements) | 56,650 | 68% |
| 입양(placed with adoption) | 2,220 | 3% |
| 원가정 보호* (placed with parents or other person with parental responsibility) |
5,820 | 7% |
| 그룹홈 (secure homes and children’s homes) |
7,990 | 10% |
| 자립/준자립 거주/지원 주택 (independent and semi-independent living arrangements/supported accommodation) |
8,650 | 10% |
| 시설보호(residential settings) | 1,260 | 1% |
| 기숙학교(residential schools) | 90 | - |
| 기타(other placements) | 3,790 | 1% |
출처: “Children looked after in England including adoption”, Department for Education, 2024, https://exploreeducation- statistics.service.gov.uk/data-tables/fast-track/be23d583-ec3e-4172-ba38-08dccd96c9ff
2. 준자립 주거(Semi-independent living arrangements) 기반 아동･청소년 보호
가. 개요
준자립 주거는 가정외보호 아동･청소년이 자율성을 바탕으로 독립생활을 준비할 수 있도록 설계된 과도기적 주거 형태로, 지방정부 또는 민간기관을 통해 제공되고 있다(Department for Education, 2023; National Youth Advocacy Service, 2021). 이 주거 형태는 보호 대상자가 공유주택 또는 단독 소형 주거지에서 상시 직원의 상주 없이 생활하도록 설계되어 있다. 기본적으로 당사자가 스스로 일상생활의 대부분을 자율적으로 수행한다(National Youth Advocacy Service, 2021). 즉 식사 준비, 개인위생 및 세탁, 주거 공간 청소, 생활비 관리 등 생활 전반에 걸쳐 실질적인 자립 기술을 직접 실천한다(HM Government, 2021).
다만 이러한 자율적 환경은 완전한 자립이 아니라 ‘준자립(semi-independent living)’ 단계인데, 지방 정부 또는 위탁 운영 기관은 대상자에게 사례관리(case management) 서비스와 자립 역량 강화를 위한 실무적 지원을 함께 제공한다(Department for Education, 2023). 전담 지원 인력이 주기적으로 거주지를 방문하여 생활 상황을 점검하고, 정서적 상담, 진로 지도, 긴급 상황 대응 등 개별 필요에 따른 맞춤형 개입을 수행한다(Nottingham City Council, 2023).
이러한 준자립 주거(semi-independent living arrangements) 기반 보호 체계는 그룹홈(예: children’s homes)과 같이 24시간 상주 감독이나 통제가 이루어지는 보호 중심의 시설과는 구분되며, 아동･청소년 당사자의 자기결정권과 생활 역량을 점진적으로 확장하는 것을 목적으로 한다(Department for Education, 2024).
나. 이용 요건
준자립 주거는 만 16세 이상의 가정외 보호 청소년을 대상으로 제공된다. 「Care Planning, Placement and Case Review (England) Regulations 2010」3)에 따르면 만 16세 이상의 가정 외 보호 아동･청소년은 그룹홈(foster care, children’s homes)이 아니라 자율성이 더 큰 ‘다른 보호 조치(other arrangements)’ 형태로 배치될 수 있다. 여기에는 준자립 주거(semi-independent living)가 포함된다(Department for Education, 2023b). 또한 보호 종료 이후에도 일정 조건을 충족할 경우 해당 주거 유형은 만 21세까지 이용할 수 있으며, 교육이나 훈련 참여 시에는 만 25세까지 연장하여 이용 가능하다(「Children (Leaving Care) Act 2000」).4)
준자립 주거 이용 대상자는 지방정부가 수립한 개별 자립계획(Pathway Plan)에 따라 준자립형 주거가 적절하다고 판단된 경우에 한 해 배치될 수 있으며(Department for Education, 2023), 정부 및 지방정부의 생활비, 주거비, 정착지원금(Setting Up Home Allowance), 정서적･교육적 관리 지원이 포함될 수 있다.5) 자립계획은 당사자의 자립 준비 정도, 위험 요인, 자립기술 수준, 지원 필요도 등을 고려하여 수립된다(Department for Education, 2023).
또한 2023년 10월부터 시행된 「Supported Accommodation (England) Regulations 2023」에 따라 만 16~17세 청소년을 대상으로 한 모든 준자립형 주거는 반드시 교육기준청(Ofsted: Office for Standards in Education) 등록을 거쳐야 한다. 등록되지 않은 주거시설로의 배치는 불가하다 (Department for Education, 2023).
다. 전달체계
영국의 준자립 주거 서비스의 전달체계는 중앙정부, 지방정부, 민간기관, 전담 인력, 이용자 간의 유기적인 협력 체계를 바탕으로 운영되는데, 각 주체의 역할이 명확히 구분되어 있다. 우선 중앙의 교육부(DfE: Department for Education)는 준자립 주거의 정책 기준, 운영 지침, 재정 지원을 관장한다. 특히 2023년부터 시행된 「Supported Accommodation (England) Regulations 2023」 에 따라 만 16~17세 청소년을 위한 모든 준자립형 주거는 반드시 교육기준청(Ofsted)에 등록되어야 하며, 정기적인 평가 및 감사를 받아야 한다(DfE, 2023). 교육기준청(Ofsted)은 등록된 서비스 제공자에 대해 품질 점검(inspections)과 기준 충족 여부를 평가한다. ‘지원 제공형 비숙식 주거(supported accommodation for looked after children and care leavers aged 16 and 17)’로 분류된 시설은 이에 해당한다(Department for Education, 2023; Ofsted, 2023).
지방정부는 준자립 주거의 실질적인 책임 주체로 「아동법(Children Act) 1989」 및 「Children (Leaving Care) Act 2000」에 따라 자립 전환을 위한 적절한 주거 지원을 제공할 법적 의무를 지닌다. 특히 16세 이상 보호 아동･청소년에게는 개별 자립계획을 통해 주거, 교육, 건강, 재정 등 전반에 걸친 지원 계획을 수립해야 한다. 주거 유형으로는 준자립 주거가 활용된다(Children (Leaving Care) Act 2000). 지방정부의 사회복지사는 당사자의 발달 수준과 요리, 예산 관리, 규칙 준수 등 자립생활에 대한 준비도를 종합적으로 평가하여(Department for Education, 2023) 준자립 주거 대상자 선정 및 배치 결정을 하고, 서비스 제공 기관과 긴밀히 협력하여 당사자의 자립 준비 수준에 적합한 주거 형태를 배치하며, 필요시 고위험 아동･청소년에 대한 대체 보호 수단도 마련한다(Department for Education, 2023). 약물, 폭력, 자기 관리 어려움 등의 요소가 있는 경우 더 높은 보호 수준의 보호 조치를 우선한다(Department for Education, 2023).
준자립 주거는 지방정부가 등록된 민간기관이나 자선기관(예: YMCA, St Basils, Barnardo’s 등)과의 계약을 통해 운영하는 경우가 많다. 이들 기관은 적합한 주거 공간(개별 방 또는 독립 주거지)을 제공하고, 상주하지 않지만 정기적으로 방문하는 전담 인력(Key Worker)을 배정하여 개인 맞춤형 생활기술(예: 요리, 청소, 예산관리 등) 훈련을 지원한다. 생활지도, 위기 개입, 정신 건강 지원 등을 수행하고, 교육･훈련 기관, 취업 서비스를 연계하기도 한다(Department for Education, 2023). 전담 인력 지원은 대부분 주 1회 이상 현장 방문을 통해 이루어지는데, 가정외 보호 아동･청소년과 신뢰 기반 자립 관계를 유지하는 데 핵심 역할을 한다(HM Government, 2021).
마지막으로 가정외 보호 아동･청소년 당사자는 단순 수동적 서비스 대상자 또는 이용자가 아니라 자립계획 수립, 생활관리, 규칙 준수, 자기결정과 책임 수행 등의 과정에서 주체적 참여자로 간주된다. 지방정부는 이들의 목소리를 반영한 자립계획을 수립해야 하고, 서비스 제공 기관은 이들이 자율성과 역량을 키울 수 있도록 훈련 기반 환경을 조성해야 한다(National Youth Advocacy Service, 2021).
라. 준자립 주거 서비스
준자립 주거 서비스를 제공하는 기관은 2023년 이후 교육기준청 등록이 의무화되었다. 서비스 수준(레벨 1∼3)에 따라 제공 범위가 구분된다(Department for Education, 2023). 교육기준청 등록 기준에 따른 준자립 주거(Semi-independent living arrangements)의 지원 수준(레벨 1∼3) 분류는 당사자의 위기 수준 및 자립 준비도에 따라 서비스를 차등화하여 제공하기 위한 체계이다 (Department for Education, 2023). 서비스 제공 기관은 반드시 자신이 운영하는 준자립 주거가 레벨 1∼3 중 어디에 해당하는지 명시하고 등록해야 한다. 이를 통해 각 지방정부는 이용 당사자의 자립 준비 수준 및 위기 수준, 그리고 자립계획에 근거한 사전평가 결과를 바탕으로 맞춤형 배치를 결정한다(Department for Education, 2023).
레벨 1의 고강도･중점 지원 기관에서는 정신건강 위기, 범죄 노출, 가출 등과 같은 고위험 위기 상황에 노출된 대상자를 중심으로 서비스를 제공한다. 24시간 상주 인력이 있다. 매일 또는 주 3회 이상 상시 사례관리 서비스가 제공되며, 자립생활 기술 훈련이 포함된다. 레벨 2의 중강도 지원 기관은 기본적인 자립 역량은 있으나 여전히 정기적인 사례관리를 통한 자립 지원이 필요한 대상자에게 정기적인 방문, 사례관리 서비스를 제공하고, 생활기술 교육, 지역 서비스 연계를 해 준다. 따라서 상주 인력은 없다. 전담 인력이 주 1~2회 정도 정기적으로 방문, 사례관리를 통해 낮은 빈도의 중재로 일상 유지, 자기관리를 할 수 있도록 한다. 자립생활 기술 훈련도 일부 포함하고 있다. 레벨 3의 저강도 지원 기관은 자립 직전의 안정적인 일상 및 자기 관리가 가능한 대상자에게 서비스를 제공한다. 비상시 연락 가능한 관리 인력이 배치되어 월 1회 정도의 방문 또는 전화 모니터링과 같은 간헐적 개입이 이루어진다. 퇴거 전 최종 자립 점검이 포함된다(Department for Education, 2023).
표 2. 영국의 준자립 주거 서비스 지원 수준
| 구분 | 특성 | 대상 | 서비스 내용 |
|---|---|---|---|
| 레벨 1 | 상시 밀착 지원이 필요한 고위험 또는 자립 초기 단계 청(소)년 대상, 고강도 (high-intensity) 서비스 | ||
| 레벨 2 | 기본적인 자립 역량은 있으나 여전히 중간 정도의 지원이 필요한 청(소)년 대상 | ||
| 레벨 3 | 비교적 자립이 가능한 청(소)년 대상, 저강도(low-intensity) 서비스 |
출처: “Guide to the supported accommodation regulations including quality standards”, Department for Education, 2023, https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6514400088281e000db4e965/Guide_to_the_ supported_accommodation_regulations_including_quality_standards.pdf
3. 준자립 주거(Semi-independent living arrangements) 운영 사례
준자립 주거는 지방정부에 따라 다양한 방식으로 운영된다. 지방정부별 운영 사례를 지역 중심으로 살펴보면 다음과 같다.
가. 해크니 자치구(Hackney Council)
런던의 해크니 자치구는 아동서비스국과 세인트크리스토퍼펠로십(St Christopher’s Fellowship) 같은 민간 위탁기관 간의 계약을 통해 운영된다(St Christopher’s Fellowship, 2023; Department for Education, 2023). 해크니 자치구는 해당 서비스를 자체 운영하지 않고, 세인트크리스토퍼 펠로십 및 다른 민간기관과 블록 계약을 체결하여 서비스를 위탁한다(Ofsted, 2023; Local Government Association, 2022). 블록 계약이란 지방정부가 특정 서비스 제공 기관과 일정 수의 서비스 공간 또는 주거 유닛을 사전에 확보하고, 실제 이용 여부와 관계없이 정액 요금을 지급하는 계약 형태로 해크니 자치구는 당장 이용자가 없더라도 서비스 유지비가 지급되어 안정적인 서비스 제공과 긴급 상황 발생 시 즉시 배치가 가능하다(St Christopher’s Fellowship, 2023; Local Government Association, 2022).
해크니 자치구의 준자립 주거 지원은 3가지 수준을 모두 포괄하고 있으며, 개별 욕구와 지원을 차등화한다(Department for Education, 2023; Ofsted, 2023). (1) 레벨 1(고강도 지원)은 24시간 상주 인력이 배치된 고위험 아동･청소년 전용 주거 공간이 제공된다. 정신건강 문제, 범죄노출, 가출 경험이 있는 대상자에게는 위기 대응 및 밀착 사례관리 서비스를 제공한다. (2) 레벨 2(중강도 지원)는 키워커(Key Worker)가 주 단위로 방문하는데, 사례관리를 포함한 자립 기술 훈련을 병행한다. 공동생활형 주거가 일반적이다. 레벨 3(저강도 지원)은 일정 수준의 자립 역량이 있는 아동･청소년에게 자율 주거 공간과 비상시 연락 체계를 제공한다. 월 1회의 정기적인 모니터링이 이루어진다(Department for Education, 2023; Ofsted, 2023).
개별 아동･청소년의 자립계획에 기반하여 초기 위험도 평가와 자립 준비 수준이 판단된다. 이에 따라 3가지 수준 중 적합한 수준의 주거지로 배치된다. 이후 각각의 이용자에게 개별 전담 인력(Key Worker)이 배정되어 정기적인 사례 회의, 위험 관리, 생활기술 습득, 교육 및 고용 연계 등이 이루어진다. 사례관리는 교육기준청(Ofsted) 기준에 따라 최소 월 1회 이상 진행되며, 아동･청소년의 생활 전반에 대한 질적 평가가 동반된다. 위기 발생 시에는 24시간 대응팀이 즉시 투입된다(Department for Education, 2023; St Christopher’s Fellowship, 2023). 해크니 자치구는 민간기관의 서비스 품질과 아동･청소년의 삶의 질에 대한 데이터를 수집하여 계약 갱신 및 성과 평가에 활용한다(Ofsted, 2023; Local Government Association, 2022).
나. 리즈시
리즈시는 가정외 보호 아동과 자립 전환기 청소년(16세 이상 care leavers)을 위해 단계별 자립 지원 주거 모델을 운영하고 있다(Leeds City Council, 2023; Local Government Association, 2022). 이 모델에서는 아동･청소년의 자립 역량, 위험 수준, 욕구에 따라 다양한 주거 형태를 제공하는데, 정기적인 자립계획 기반 사례관리를 통하여 당사자의 목표와 필요에 부합하도록 설계되어 있다. 리즈시의 지원 체계는 자치구 내부 서비스와 민간 제공 기관의 혼합 모델로 구성된다. 모든 수준을 포괄하고 있는 해크니 자치구와 달리 대부분 레벨 2∼3 수준의 준자립 주거 유형을 중심으로 운영하고 있다(Leeds City Council, 2023; Local Government Association, 2022).
리즈시는 이용자의 자립 수준에 맞춰 다양한 주거 옵션을 마련하고 있는데, 다음과 같은 유형이 운영되고 있다(Leeds City Council, 2023; Department for Education, 2023). (1) 준자립공동생활형 주거(shared semi-independent homes)에 대해서는 비상주 인력의 주 단위 방문을 기반으로 자율적 생활에 대한 정기적 점검이 이루어진다. (2) 호스트형 주거(hosted lodging)는 일반 가정에서 방을 제공받고, 정서적 지원 및 독립생활을 익힐 수 있도록 구성되어 있다. (3) 위탁가정 연장(Staying Put)은 보호 종료 이후에도 기존 위탁가정에서 계속 거주할 수 있는 형태로, 주로 레벨 3에 해당된다(Leeds City Council, 2023; Department for Education, 2023).
한편 민간 제공 기관들과 블록 계약을 체결하고 있는 해크니 자치구와 달리 리즈시는 주로 ‘Approved Provider List’를 기반으로 한 유연 계약 방식을 채택하고 있다(Local Government Association, 2022; Ofsted, 2023). ‘Approved Provider List’는 지방정부가 사전에 심사･승인한 공식 등록된 서비스 제공 기관 목록으로, 등록된 기관만이 공식적인 준자립 주거 서비스 위탁 대상이 될 수 있다. 지방정부는 사전 공개경쟁입찰 과정을 통해 일정한 기준(예: 품질, 안전, 인력 기준 등)을 충족한 기관만 리스트에 포함시키고, 이후 개별 이용자의 필요와 상황에 따라 공급 풀(pool) 내에서 여러 기관 중 가장 적절한 곳을 선택하여 유연하게 계약을 한(Leeds City Council, 2023; Local Government Association, 2022). 따라서 당사자의 개별 필요와 선호에 따라 더 다양한 선택지가 가능하며, 맞춤형 접근을 할 수 있다(Leeds City Council, 2023; Local Government Association, 2022).
4. 나가며
영국에서 가정외 보호 유형의 하나로 제공되고 있고, 전체 보호 대상 아동의 8%(2023년 기준)가 이용하고 있는 ‘준자립 주거(Semi-independent Living Arrangements)’에 대해 살펴보았다. 만 16세 이상의 보호 대상 아동･청소년은 「Care Planning, Placement and Case Review Regulations 2010」에 따라 ‘다른 보호 조치(other arrangements)’로 배치될 수 있는데, 준자립 주거도 이에 포함되는 것이다. 한국에는 존재하지 않는 가정외 보호 유형으로, 영국의 준자립 주거 기반 보호 서비스가 시사하는 바는 다음과 같다.
우선 한국은 시설 중심의 가정외 보호가 여전히 높은 비율을 차지하고 있는 가운데, 보호 종료 이후의 자립생활을 위한 주거 지원 제도는 마련되어 있으나 보호 종료 이전 공공에서 지원하는 과도기적 자립준비형 주거 모델은 부재하다. 보호 대상 아동의 탈시설화, 개별 맞춤형 보호 서비스 제공 차원에서 준자립 주거 기반 보호 서비스 도입을 고려할 필요가 있다. 준자립 주거 기반 보호는 특히 성인기 진입을 앞두고 있는 십대 중･후반 아동･청소년의 보호 유형으로 적합할 수 있다. 양육, 관리 중심의 보호가 아니라 ‘준자립’ 생활을 할 수 있는 자기 주도 보호 방식으로서 공공의 보호와 개인의 자립 준비가 동시에 실현될 수 있기 때문이다.
또한 영국의 준자립 주거 기반 보호는 공공의 책임하에 이용 당사자의 욕구가 적극 반영되고 있다. 지방정부는 당사자의 자립계획을 바탕으로 준자립 배치를 결정하는데, 자립 준비도 및 위기 수준에 따라 맞춤형 지원이 제공되는 구조이다. 가정외 보호 아동･청소년의 위험도와 자립 역량에 따라 레벨 1∼3 체계로 강도를 달리하고 있다. 위기도가 높고, 자립 준비도가 낮은 가정외 보호 아동･청소년을 대상으로 하는 레벨 1 준자립 주거 지원은 전담 지원 인력이 24시간 상주하며 개별 사례관리를 하는 반면, 일정 수준의 자기 관리가 가능하고 낮은 빈도의 중재로도 일상 유지가 가능한 레벨 2 준자립 주거 지원은 사례관례자가 주 단위로 방문하고 비상 연락체계를 상시 운영한다. 위기도가 낮고, 자립 준비 수준이 높은 가정외 보호 아동･청소년을 대상으로 하는 레벨 3 준자립 주거 지원은 당사자에게 자립생활에 대한 자율성을 최대한 부여하지만, 비상시 연락 가능한 인력을 배치하고, 월 1회 정도의 방문 또는 전화를 통해 아동･청소년을 모니터링한다. 즉 당사자의 필요와 욕구에 따라 서비스 수준이 차등화되고, 공공의 개입 수준도 이에 따라 달라진다.
영국에서도 많은 지방정부에서 민간 위탁 또는 계약 방식으로 준자립 주거 제도를 운영하고 있다. 2023년 10월부터 시행된 「Supported Accommodation (England) Regulations 2023」에 따라 만 16∼17세 청소년을 위한 모든 준자립형 주거(supported accommodation)는 교육기준청(Ofsted)에 반드시 등록하여야 한다. 등록 요건에는 세부적인 품질 기준(예: 안전성, 생활환경, 청소년 참여, 사례관리의 질 등)이 포함된다. 교육기준청(Ofsted)은 등록 기관을 대상으로 정기적인 현장 점검을 하고, 기준 미달 시 개선 권고 또는 등록 취소 등의 조치를 취하는 등 준자립 주거 서비스의 질적 수준을 국가 차원에서 공적으로 관리하고 있다(Department for Education, 2023).
이와 같이 영국의 준자립 주거(Semi-independent Living Arrangements)는 보호 대상 아동･청소년을 위해 자율성과 공공의 보호를 병행하며 성인기 자립을 준비할 수 있도록 설계된 제도로, 기존의 시설보호나 가정위탁과는 구별되는 보호 형태라 할 수 있다. 특히 만 16세 이상 아동･청소년을 대상으로 개별 자립계획에 기반한 맞춤형 주거 지원과 사례관리를 제공하고, 자립 준비도와 위기 수준에 따라 지원 강도를 세분화하는 방식은 보호 종료 전 성인기 진입을 앞둔 아동･청소년의 주체적 자립을 제도적으로 뒷받침하는 기반이 되고 있다. 아동･청소년 보호를 위해서는 지속가능한 자립 이행을 보장하고, 이를 위한 준비가 함께 이루어져야 한다. 준자립 주거 제도는 가정외 보호 아동･청소년의 성공적인 성인기 전환을 위한 하나의 구체적 대안이 될 수 있다. 향후 아동보호와 자립 지원을 연계한 연속적인 정책 설계와 제도 개선의 주요 방안이 될 수 있을 것이다.
Notes
Department for Education. (2024). Children looked after in England including adoption. (https://explore-educationstatistics. service.gov.uk/data-tables/fast-track/be23d583-ec3e-4172-ba38-08dccd96c9ff)
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