1) 체류 자격별 접근권의 차등 적용

영주권자^{(indefinite leave to remain, ILR)}는 기본적으로 영국 내 공공부조를 받을 권리가 보장된다(London Immigration, 2025).

EU·EEA 시민의 수급 자격은 입국 시점과 체류 신분에 따라 달라진다. 2016년 브렉시트 투표 이후 영국 정부는 기존 거주 EU·EEA·스위스 시민의 법적 지위를 보장하기 위해 EU 정착지원제도^{(EUSS: EU Settlement Scheme)}를 2019년 3월 도입하였다. 이를 통해 EU·EEA 시민은 사전정착신분^{(pre-settled status)}과 정착신분^{(settled status)}으로 구분된다. 2020년 12월 31일 이전 영국에 입국하여 5년 미만 거주한 경우 사전정착신분이, 5년 이상 연속 거주한 경우 정착신분이 부여된다. 사전정착신분 보유자는 유니버설 크레딧^(UC) 수급이 원칙적으로 제한되지만, 정착신분 보유자는 영주권자에 준하여 수급이 가능하다(London Immigration, 2025).

2021년 1월 이후 입국한 EU·EEA·스위스 시민 및 그 가족은 EU 정착지원제도를 통한 신분 취득이 불가능하다. 대신 일반 학생 비자 또는 취업 비자 등 일반 체류 자격을 취득해야 한다. 이 경우 공공기금 청구 금지 조건이 부과되어 비(非)EU 시민과 동일하게 공공부조 접근이 전면 제한된다(Citizens Advice, 2025a). 즉 브렉시트는 EU 시민의 법적 지위를 비(非)EU 시민과 사실상 동일한 수준으로 수렴시켰는데, 이는 영국 복지 접근성의 결정 요인이 국적에서 입국 시점과 체류 자격으로 전환되었음을 의미한다.

비(非)EU 출신 이주민의 수급 자격 역시 체류 자격에 따라 결정된다. 영주권 취득자는 내국인에 준하는 복지 수급 권리를 갖지만, 임시 체류자 신분일 경우 대다수 복지 혜택을 받을 수 없다(Center for Social Policy, 2024). 예를 들어 취업 비자, 유학 비자, 가족동반 비자 등 일반 비자 소지자 및 동반 가족은 체류기간 동안 공공기금 청구 금지 조건이 적용되어 유니버설 크레딧^(UC) 등 대부분의 복지급여를 받을 수 없다(Center for Social Policy, 2024). 그렇기에 이들은 비자 발급 시 자신의 생계를 자력으로 유지할 능력을 입증해야 한다(Center for Social Policy, 2024).

반면 난민 인정자는 공공기금 청구 금지 조건이 면제되어 영국 국민과 동일하게 유니버설 크레딧^(UC)을 수급할 수 있다(Gov.uk, 2025b). 일반적으로 5년의 제한적 허가 후 영구 체류로 전환된다(Gov.uk, 2025b). 인도적 보호나 가족 재결합으로 예외적 허가를 받은 사람, 2021년 아프가니스탄 특별 이송자, 2023년 수단 분쟁 피해자, 하마스 테러 이후 이스라엘·팔레스타인·레바논 거주자, 우크라이나 피난민 등 긴급 상황의 이재민도 공공기금 청구 금지 면제 대상에 포함된다(Gov.uk, 2025b; Shelter, 2025). 다만 난민 신청 대기자는 일반 복지급여 대신 별도의 임시 생계 지원만 받을 수 있다(Gov.uk, 2025b).

2) 예외적 구제: 공공기금 청구 금지 조건 해제(Change of Conditions, CoC)

영국 정부는 공공기금 청구 금지 원칙을 고수하면서도 인도주의적 관점에서 최소한의 안전망을 마련하기 위해 청구금지 조건 해제^(CoC) 제도를 운영하고 있다. 청구금지 조건 해제는 가족·개인 생활 또는 영국해외시민^{(BNO: British National Overseas) 2)} 경로를 통해 비자를 신청 중인 사람이 긴급하게 공공기금 접근이 필요하거나, 아동 복지와 관련된 중대 사유가 있는 경우 혹은 극심한 빈곤 상태에 처했거나 그 위험이 현저할 때 신청할 수 있다(Gov.uk, 2025c).

이러한 법적 구제 통로에도 실제 운영 과정에서는 구조적 한계가 지적된다. 우선 청구금지 조건 해제 승인의 일시성과 반복성이 이주민에게 지속적인 행정 부담을 지운다. 청구금지 조건 해제 승인은 영구적인 자격 부여가 아니며, 비자를 연장할 때마다 공공기금 청구 금지 조건이 자동으로 재부과되기 때문에 수급이 필요한 이주민은 매번 신규 신청 절차를 되풀이해야 한다(Center for Social Policy, 2024).

둘째, 강화된 정부의 엄격한 심사 기조와 낮은 승인율 역시 주요한 장벽으로 작용하고 있다. [그림 1]에 따르면 2018년부터 2020년 사이에 신청 건수가 3594건에서 1만 1392건으로 세 배 이상 급증하였는데, 이는 코로나19 팬데믹으로 인한 경제적 충격에 기인한다(Center for Social Policy, 2024). 팬데믹 이후 신청 건수는 다시 팬데믹 이전 수준으로 회복되었으나, 2022–2023년 승인율은 팬데믹 이전보다 낮아졌다(Center for Social Policy, 2024). [그림 2]와 같이 코로나19 기간 중 일시적으로 상승했던 승인율이 이후 이전 수준으로 회귀한 것은 이주민 복지 수급에 대한 영국 정부의 보수적 기조가 여전히 견고함을 시사한다(Center for Social Policy, 2024).

새창으로 보기

그림 1

공공기금 청구금지 해제 조건 해지 신청자 수

출처: “No reason for no recourse Why reform of ‘No Recourse to Public Funds’ conditions would be good for London and the UK ”, Center for Social Policy, 2024, p. 14.

새창으로 보기

그림 2

공공기금 청구 금지 해지 승인율

출처: “No reason for no recourse Why reform of ‘No Recourse to Public Funds’ conditions would be good for London and the UK ”, Center for Social Policy, 2024, p. 14.

셋째, 적시 지원을 가로막는 행정적 지체와 절차적 복잡성이다. 청구금지 조건 해제 심사 소요 기간에 대한 법적 기준이 부재한 상황에서 평균 처리 기간은 2018년 23일에서 2023년 44일로 두 배 가까이 늘어나며 구제의 실효성을 저해하고 있다(Center for Social Policy, 2024). 또한 심사 과정 자체가 고도의 법적 조언을 요구할 만큼 복잡하여 전문가의 조력 없이 개별적으로 제출된 신청은 승인 가능성이 매우 낮다(Center for Social Policy, 2024). 이러한 구조적 장벽은 절실한 도움이 필요한 취약계층이 신청 자체를 포기하게 만드는 심리적 장벽을 형성하며, 결과적으로 빈곤층의 복지 접근성을 위축시킨다(Center for Social Policy, 2024).

마지막으로, 청구금지 조건 해제 신청 결과가 체류 자격 유지에 직접적인 위협이 될 수 있다. 영국해외시민 체류자와 같은 예외적인 경우를 제외하고 대다수 이주민의 경우 청구금지 조건 해제 신청이 거부될 때 기존 체류 자격의 적절성까지 재검토 대상이 될 수 있으며, 최악의 경우 비자 취소나 출국 명령으로 이어질 위험성도 배제할 수 없다(Gov.uk, 2025c). 결국 영국의 청구금지 조건 해제 제도는 이주민의 공적 자금 접근권을 지속적으로 위협하고 관리하는 기제로 작동한다. 이는 사회보장의 사각지대 발생과 행정적 비효율을 가중시키는 원인이 되고 있다(Center for Social Policy, 2024).

1) 도입 배경 및 정책적 변천 과정

상시 거주 요건^(HRT)은 1994년 도입 이후 핵심적인 원칙으로 기능해 왔다. 초기 영국의 복지제도는 거주 기간이나 국적에 관계없이 비교적 관대한 특징을 보였으나, 1980년대 중반부터 이주민의 복지 수급에 대한 논의가 본격화되었다(Cracknell, 1995).

이후 1990년대 초 보수당 정부는 이주민의 복지 수급 통제 필요성을 더욱 강력히 제기하며 논의를 재점화했다. 특히 1993년 피터 릴리^{(Peter Lilley)} 당시 사회보장부 장관은 복지 관광객^{(benefit tourists)}이라는 개념을 사용하여 이주민의 복지제도 남용 우려를 공론화하였다(Cracknell, 1995). 이러한 담론은 “이주민이 영국의 복지 재정에 부담을 주어서는 안 된다”는 강력한 사회적 기조를 형성하였는데, 이는 같은 해 난민 및 이민 신청자의 급여 접근을 제한하는 공공기금 청구 금지의 법적 체계화로 이어지게 된다(Cracknell, 1995). 결국 1994년 상시 거주 요건이 공식 도입됨으로써 영국의 이주민 복지정책은 선별적 포섭의 시대로 진입하게 되었다(Kennedy, 2011).

이후 상시 거주 요건은 유럽연합법과의 충돌 속에서 변화를 거듭해 왔다. 상시 거주 요건 도입 당시 상시 거주의 법적 정의 없이 시행되었기 때문에 이후 다양한 법적 분쟁의 단초를 제공하였다. 1990년대 후반 노동당 정부 시기에는 유럽사법재판소의 판결에 따라 거주 의도가 명확한 귀국자에 대해 요건을 완화하는 조정이 이루어졌으며, 2004년 콜린스 사건 등 이후에도 유럽연합법과의 긴장 관계 속에서, 상시 거주 요건의 핵심적인 두 축이 만들어졌다(European Union, 2024). 이에 대해서는 다음 섹션에서 자세히 다룬다.

2010년대 초 데이비드 캐머런 정부는 복지 관광^{(benefit tourism)} 억제를 최우선 과제로 삼아 상시 거주 요건을 한층 강화하였다. 주요 변화는 다음과 같다.

첫째, 심사 요건이 강화되었다. 단순 거주 여부를 넘어 실제 구직 의지와 노동시장 참여 가능성을 검증하는 방식으로 개편되었는데, 신청자는 영국 도착 이전의 구직 노력, 영어 능력, 정착 노력 등 포괄적인 증거를 제출해야 한다(Miller & Woolen, 2015; DWP, 2013). 둘째, 3개월 선 거주 요건이 신설되었다(Miller & Woolen, 2015). EU·EEA·스위스 국적자가 소득 기반 구직자 수당^{(JSA: Jobseeker’s Allowance)}을 신청하려면 최소 3개월간 영국에 거주했음을 증명해야 한다(Miller & Woolen, 2015). 셋째, 실질적 구직 가능성 요건이 도입되었다(Miller & Woolen, 2015). EU·EEA·스위스 시민이 입국 6개월 이후에도 구직자수당, 주거수당, 아동수당, 아동세액공제 등을 수급하려면 실제로 취업 가능성이 있음을 입증해야 한다(Miller & Woolen, 2015). 넷째, 최소 소득 기준이 도입되었다(Miller & Woolen, 2015).

2021년 브렉시트의 전면적 시행은 영국 정부가 유럽연합법의 제약에서 벗어나 정책적 자율성을 회복하는 결정적 전환점이 되었다. 이를 기점으로 상시 거주 요건은 공공기금 청구 금지 조건과 함께 이주민의 복지 접근을 이중으로 제약하는 선별적인 장치로 재편되기에 이른다.

2) 상시 거주 요건의 핵심 두 축: 거주권과 거주성

2004년 5월 1일 강화된 상시 거주 요건은 합법적 거주권^{(right to reside)}과 실질적 거주성^{(habitual residence)}이라는 두 축으로 구성된다(Kennedy, 2011).

첫째, 거주권^{(right of residence)}은 단순히 영국에 체류하고 있다는 형식적 의미를 넘어 실제로 공동여행구역(CTA: Common Travel Area) ³⁾ 에 법적으로 정착해 거주하고 있어야 함을 의미한다(Shelter, 2025). 이 요건은 2004년 5월 EU 동유럽 10개국의 가입 이후 이주민 유입이 급증하자 상시 거주 요건에 새롭게 도입된 것으로(Department for Work and Pensions, 2013), 기존의 거주성 판단만으로는 복지 접근을 충분히 통제하기 어렵다는 정책적 판단에서 비롯되었다.

둘째, 실질적 거주성^{(habitual residence)}은 신청인이 영국에 실제로 생활 기반을 두고 거주하는지를 판단하는 요건이다. 법령상 상시 거주의 명확한 기간 기준은 없으나, 영국 정착 의도와 긴밀한 생활 기반을 종합적으로 확인한다(Shelter, 2025). 구체적으로는 신청자의 영국 체류 기간, 가족 및 생활 근거지, 직업, 주거 형태, 체류 의도의 지속성 등을 종합적으로 고려한다(UK Parliament, 2023). 통상 1–3개월 이상의 실제 거주가 인정의 기준이 되나, 3개월 이상 체류하더라도 정착 의사가 불확실하면 상시 거주로 인정되지 않을 수 있다(Kennedy, 2011; Citizens Advice, 2025b). 아울러 해외에서 오랜 기간 거주하다 귀국한 영국 시민도 이 요건의 적용을 받아 즉시 복지를 신청할 수 없다. 일정 기간 영국에 머물며 생활의 중심을 영국으로 옮겼음을 증명해야 한다(NRPF Network, 2025).

3) 체류 자격에 따른 상시 거주 요건 적용의 차등화

영국 시민권자와 영주권자(Indefinite Leave to Remain 보유자)는 상시 거주 요건 심사 없이 유니버설 크레딧^(UC) 등과 같은 공공부조 신청이 가능한 면제 대상이다(Shelter, 2024). 정착 지위^{(Settled Status)}를 보장받은 EU·EEA 시민 또한 영주권자와 동일하게 합법적 거주권^{(right to reside)}을 자동으로 충족하여 사실상의 상시 거주 요건만 확인되면 수급이 가능하다(Shelter, 2024). 아일랜드공화국 국민 역시 공동여행구역 협약에 따라 영주권은 인정받으나, 공공부조 수급을 위해서는 주거·일자리 등 사실상의 거주 증빙이 필요하다(Shelter, 2024).

위에 해당하지 않는 기타 체류 자격 소지자는 상시 거주 요건 심사 적용을 받는다(Shelter, 2025). 사전정착신분^{(pre-settled Status)} 소지자는 임시 체류 권한에 해당하므로 이 신분만으로는 합법적 거주 요건을 충족하지 못한다. 공공부조 수급을 위해서는 거주성 확인에 더하여 영국 내 근로자, 구직 중, 질병 또는 자녀 양육 등 특정 사유 중 하나에 해당해야 한다(Shelter, 2024). 2021년 이후 신규 입국한 EU·EEA 시민과 모든 비(非)EU 국민 역시 상시 거주 요건 적용 대상이다(NRPF Network, 2021). 이러한 구분은 브렉시트 이후 영국의 선별적 이민정책을 반영하는 것으로, 기존 EU 시민에 대한 일정한 보호 장치를 유지하면서도 신규 이민자 및 임시 체류자에 대한 통제를 강화하는 방향으로 설계되었다(Electronic Immigration Network, 2024).

종합하면 <표 1>에 보이듯 체류 자격은 단일한 기준이 아니라 공공기금 청구 금지와 상시 거주 요건의 중첩 적용 여부에 따라 집단별로 상이한 복지 배제 구조를 형성한다. 구체적으로 세 가지 유형으로 구분된다. 첫째, EU 정착지원제도의 사전정착신분을 받은 사람은 공공기금 청구 금지는 면제되지만 상시 거주 요건 거주권 증명 부담이 남아 있는 집단이다. 둘째, 비EEA 비자 소지자처럼 공공기금 청구 금지 자체가 접근을 원천 차단하는 집단이다. 셋째, 난민처럼 공공기금 청구 금지는 면제되지만 망명 신청 기간 중 취업 금지 이력으로 인해 노동시장 진입이 지연되는 집단이다. 이러한 집단별 제도적 차이는 4장의 수급 실태에서 구체적으로 살펴본다.