1) 생활보호의 기본 원리

일본의 대표적인 공공부조 제도인 생활보호 제도의 주요 원리는 다음과 같다(김명중, 2018, pp. 412-413). 첫째, 국가 책임의 원칙이다. 생활보호법 제1조는 “일본국 헌법 제25조에서 규정하는 이념에 따라 국가가 생활이 어려운 모든 국민에 대하여 그 빈곤 정도에 따라 필요한 보호를 행하고 최저한도의 생활을 보장함과 동시에 자립을 촉진하는 것을 목적”으로 한다며 국가 책임을 명시하고 있다(생활보호법 제1조). 둘째, 무차별 평등이다. 모든 국민은 이 법에서 정하는 요건을 충족하는 한 빈곤에 빠진 이유나 사회적 신분 등에 관계없이 무차별 평등하게 보호를 수급받을 수 있도록 하고, 현시점의 경제적 상태에 착목하여 보호가 실시된다(생활보호법 제2조). 셋째, 최저생활의 원리이다. 생활보호법에 의해 보장되는 최저한도의 생활은 건강하고 문화적인 생활 수준을 유지할 수 있는 것이어야 한다(생활보호법 제3조). 넷째, 보족성의 원리이다(일본 원어는 補足性). 이는 생활이 어려운 사람이 자신의 자산과 능력, 부양, 다른 제도에 따른 급여를 우선 활용한 뒤에도 부족한 부분을 국가가 보충한다는 뜻이다. 법적으로 보호는 생활이 어려운 자가 이용할 수 있는 자산·능력 등을 최저한도 생활 유지를 위해 활용하는 것을 요건으로 하는데, 부양의무자의 부양 및 타 법률의 부조가 우선한다는 것이 규정되어 있다(생활보호법 제4조, 이상 e-GOV. n.d.).

이 네 원리는 생활보호가 “최저생활 보장”을 표방하면서도 실제 운영에서는 자산, 부양, 타 급여 우선의 구조를 강하게 갖는다는 점을 함축한다. 이 성격은 외국인 적용에서도 ‘권리’가 아니라 ‘준용’이라는 형식을 취하게 된 제도적 배경과 연결된다.

2) 운영과 급여 구성

생활보호는 세대 단위로 운영되는데, 신청 시 복지사무소가 실지 조사(가정방문 등), 자산 조사(저금·보험·부동산), 부양의무자 조사(3촌 이내 조회), 연금·근로소득 등 수입 조사, 취업 가능성 조사 등을 한다(厚生労働省社会·援護局保護課, 2009). 수급 중에는 수입 상황을 매월 신고하고, 사례관리사가 연 수차례 방문 조사 및 취업 관련 지도·조언을 한다(厚生労働省社会·援護局保護課, 2009). 급여(부조)는 ① 생활부조, ② 주택부조, ③ 교육부조, ④ 의료부조, ⑤ 개호부조, ⑥ 출산부조, ⑦ 생업부조, ⑧ 장제부조 8가지로 구성되는데(厚生労働省社会·援護局保護課, 2009), 생활부조와 주택부조는 모든 수급자가 받는 기본 축에 해당한다. 최저생활비 기준은 가구원 연령, 가구원 수, 지역 급지, 장애, 아동 등 가산액을 종합하여 결정된다. 예를 들어 2025년 10월 기준 도쿄 신주쿠구 40대 1인 가구는 생활부조 7만 4720엔, 주택부조 4만 8000엔으로 합계 약 12만 2720엔을 받을 수 있다(新宿区, 2025).

3) 낮은 보호율, 강한 잔여성

생활보호 수급 규모는 2024년 2월 기준 약 201만 7260명, 전 국민 대비 보호율은 1.63%로 제시된다(厚生労働省, 2024). 한국이 2024년 생계급여 기준 5.2%인 점(보건복지부, 2025)과 비교하면 낮은 수준이라고 평가할 수 있다. 최근에는 물가는 오르는데 생활보호비가 오히려 낮아진다는 문제도 제기된다. 일본·독일·한국의 1인 가구를 중심으로 지원 금액을 비교하더라도 일본은 적은 데다 감소·정체되고 있다(生活保護問題対策全国会議, 2025).

수급률은 2008년 글로벌 금융위기(리먼쇼크) 이후 증가했다가 2014∼2015년을 계기로 감소하는 흐름이 나타나는데, 보호율이 1% 수준대에 머문다. 그 원인으로는 첫째, 제도 기준의 엄격함(예: 자동차 보유 등), 둘째, 부양의무자 조회가 만드는 장벽, 셋째, 일부 지자체의 신청 억제 등 행정 운용 문제, 넷째, 자기 책임론과 낙인으로 인한 신청 기피 등이 함께 지적된다(永田豊隆, 2025. 6. 8.).

이처럼 생활보호가 잔여적 복지로 작동한다는 점은 내국인도 받기 어렵거나 받기를 꺼리는 제도를 외국인에게 어디까지 열 것인가라는 문제와도 관련된다고 할 수 있다.

4) 외국인 ‘준용’의 현행 골격

외국인 적용은 생활보호법 자체가 아니라 행정 해석과 통지에 기반한 ‘준용’ 구조로 설명된다. 외국인(일본 국적을 가지지 않은 자, 무국적 포함)은 생활보호법 제1조 및 제2조에 따라 법의 적용 대상이 아니며, 법에 의한 보호를 받을 수 없다. 그러나 1954년(쇼와 29년) 5월 8일자 후생성 사회국장 통지(社発 제382호)에 따라 “당분간 법에 의한 보호에 준하는 취급”을 하도록 되어 있다. 대상이 되는 외국인은 적법하게 일본에 체류하며 활동에 제한을 받지 않는 영주·정주 등의 체류 자격을 가진 외국인이다. 구체적 내용은 다음과 같다.

실시 책임은 외국인 등록상의 거주지를 기준으로 정하도록 되어 있으며, 실무상 법의 ‘거주지’와 외국인 등록상의 거주지는 대부분 일치하는 것으로 간주된다(厚生労働省社会·援護局保護課長, 2009). ³⁾ 즉 외국인 생활보호는 외국인 일반이 아니라 체류 자격을 통해 준용 대상을 한정하는 구조인 것이다. 다음 장에서는 이 준용 구조가 형성되고 변형되어 온 역사적 배경을 정리한다.

1) 1945년 패전∼1950년 생활보호법 제정: ‘국민’ 규정의 출발

일본은 「생활보호법」 이전에도 공공부조의 역할을 맡아 온 제도들이 있었다. 1874년 「휼구규칙」, 1932년 「구호법」, 1946년 구 「생활보호법」이 그것이다. 이 제도들은 대상 범위를 일부 취약계층으로 한정하고 부양을 우선시했는데, 불복신청 등 이의를 제기할 수 있는 권리가 약해 시혜적 성격이 강했다. 반면 1950년 제정된 생활보호법은 노동능력과 무관하게 일정 소득 이하라면 받을 수 있는 무차별적 평등 원리를 실현했다는 점에서 제도적 전환으로 평가된다(内藤俊介, 2012, pp. 78–79).

이 시기 외국인 적용 문제가 본격적으로 부각된 배경으로 재일조선인 문제가 거론된다. 패전 직후 약 210만 명의 재일조선인이 있었는데, 그중 약 60만 명이 일본에 잔류한 것으로 추산된다(吉岡増雄, 1995). 1946년 구생활보호법에는 국적 요건이 없었고, 당시 조선인은 일본 국적자였기 때문에 법 적용 대상이 될 수 있었다. 그러나 1950년 현행 생활보호법은 대상을 ‘국민’으로 한정하면서 법체계상 외국인을 원칙적으로 포함하지 않는 구조가 시작되었다(吉岡増雄, 1995).

2) 1952년 샌프란시스코 강화조약∼1954년 후생성 통지: ‘준용’의 출발

1952년 샌프란시스코 강화조약 발효는 재일조선인의 국적에 큰 영향을 미쳤다. 일본은 조약을 통해 조선·대만 등에 대한 통치권을 공식적으로 포기했고(田中宏, 2004), 그 결과 재일조선인은 일본 국적을 상실하여 법적으로 외국인이 되었다. 이에 따라 생활보호법의 ‘국민’ 규정하에서는 외국인이 생활보호법 적용 대상에서 제외되는 문제가 발생한다.

이 공백에 대응해 1954년 5월 8일 후생성 국장 통지가 내려졌고, 재일조선인을 포함하여 일정 요건을 갖춘 외국인에 대해 행정상 재량으로 생활보호를 ‘준용’한다는 틀이 형성되었다. 여기서 준용이란 법적으로는 적용 대상이 아니지만 실무적으로는 동일하거나 유사한 방식을 적용한다는 의미인데, 외국인은 법적 권리를 갖지 못한 채 행정이 동일 기준으로 지원을 제공할 수 있다는 구조가 된다(生活保護問題対策全国会議, 2022).

다만 이 준용은 법률에 근거한 권리 보장이 아니기 때문에 외국인은 불승인 결정 등에 대해 이의제기(행정심판 등)를 제기할 권리가 제도적으로 보장되어 있지 않으며, 제도의 지속성과 지역 간 일관성이 행정 판단·정치 환경에 따라 흔들릴 수 있다는 불안정성을 내포한다(生活保護問題対策全国会議, 2022; 吉岡増雄, 1995). 또한 1954년 통지 이후 긴축재정 등을 이유로 결핵 입원 환자 및 조선인 피보호자 배제가 추진되면서 1955∼1958년 사이 조선인 수급자가 13만 7000명에서 8만 1000명으로 크게 감소하기도 하였다(大澤優真, 2020).

3) 1979년 국제인권규약 비준∼1980년대: 권리 확장과 재량 운용의 공존

1979년 국제인권규약(A규약) 비준과 1982년 난민조약 발효는 외국인에 대한 사회보장 권리 확대의 계기가 되었다. 국제인권규약은 사회보장권·건강권 등을 명시하고 국적에 따른 차별을 금지하는데, 일본은 이를 1979년에 비준했다. 이에 따라 일본 정부는 재일조선인 및 대만 출신자에 대해 생활보호의 영속적 준용을 명문화했다(大澤優真, 2020).

당시 출입국관리법에는 빈곤 상태에 있는 외국인을 강제출국과 연계할 수 있는 규정이 존재하여 생활보호 수급 사실이 체류의 불안정성을 높일 수 있었다. 그러나 난민조약 발효를 전후한 제도 정비 과정에서 이러한 이른바 ‘빈곤자 강제출국 조항’은 삭제되었다. 또한 국민연금법·아동수당법 등 사회보장 관계 법령에서 국적 요건이 철폐되는 등 생활보호법 자체의 ‘국민’ 문구가 유지되는 가운데서도 실무상 외국인 보호가 확대되는 흐름이 함께 나타났다(大澤優真, 2020).

동시에 법·통지의 정비 이전부터 지자체의 인도적 판단이 제도 운용을 선도한 사례도 있었다. 대표적으로 1978년 손신두 사건(한국인 히로시마 원폭 피해자)에서 긴급한 생계 곤란 상황을 둘러싼 논쟁이 있었다. 이 시기에는 단기 체류자나 미등록 외국인에 대해서도 준용이 이루어지는 등 대상 범위가 명확하지 않은 상태로 평가되기도 하였다(大澤優真, 2020).

이렇게 외국인의 적용이 확대되는 흐름이 있었음에도 생활보호제도의 준용 구조에 머무르게 된 원인으로는 몇 가지 이유를 꼽을 수 있다. 먼저 생활보호법이 적용 대상을 ‘국민’으로 규정한 채 유지되면서 외국인 보호는 법 개정보다 행정 통지에 보완되는 방식으로 정착되었다고 해석할 수 있다(堤健造, 2008; 西片聡哉, 2010). 또한 생활보호는 일본 복지체계 내에서 자산 조사, 부양의무, 신청 억제, 낙인 등 강한 잔여성을 지닌 제도였기 때문에 외국인에 대한 권리 보장을 법률로 명문화하는 데 정치적 부담이 컸다고도 할 수 있다(西片聡哉, 2010; 大澤優真, 2024). 추가적으로 외국인 보호는 사회권의 보편적 확장이라기보다 체류 자격과 행정재량의 문제로 다루어져 왔다. 그 결과 권리 확대의 흐름 속에서도 생활보호만큼은 예외적으로 준용 구조가 지속되었다는 해석도 가능하다(堤健造, 2008; 二階堂裕子, 2004; 山口元一, 2014. 7. 29.).

4) 1990년 구두 지시와 고드윈 사건: 대상의 ‘명확화’와 ‘협소화’

1980년대 후반∼1990년대 초에는 외국인 등록자가 급증하고 국적 구성도 다양해지면서 준용 대상 범위를 확정하려는 압력이 커졌다. 이 과정에서 중요한 전환점으로 1990년 후생성 보호과장의 구두 지시가 있었다. 이 구두 지시는 생활보호 준용 대상을 적법하게 체류하고 활동에 제한이 없는 외국인으로 제한하였고, 영주자·정주자 등 장기 체류 자격 중심으로 범주를 좁혔다. 해당 내용은 ‘생활보호수첩 별책 문답집’ 문항 13-32에 명시되었다(大澤優真, 2020).

이 구두 지시의 실질이 드러난 게 1995년의 고드윈 사건(2007년 6월 19일 판결)이라 할 수 있다. 유학생 신분으로 합법적으로 체류하던 고드윈이 생활보호를 신청하였는데, 신청이 일시 승인되었다가 철회되었다. ⁴⁾ 이 과정에서 후생성은 1954년 통지가 재일조선인을 염두에 둔 것이며, 준용 대상은 출입국관리법 별표 제2(영주자·정주자·배우자 등, 난민 인정자 등)에 한정한다는 취지의 논리를 제시하였다. 또한 준용 대상 여부는 생활보호법의 원리 원칙(자립조장 가능성, 자산·부양 조사 가능성, 지도·지시 및 생활상의 의무 부과 가능성 등)에 비추어 판단해야 하며, 활동이 제한된 자격(별표 제1 등)은 대상에서 제외된다고 하였다(大澤優真, 2020). 이러한 지시 이후 생활보호의 준용 조치 대상은 장기간 거주할 수 있는 외국인으로 한정되게 되었다. 이에 대해 외국인 보호가 국가의 자의적 재량에 좌우되는 상황에 대한 비판적 연구도 이루어졌다(木下秀雄, 1996).

5) 2000년대 이후 분권화: ‘국가 재량’에서 ‘지자체 재량’으로, 그리고 정치화

2000년대에 이르러 다시 큰 변화가 이루어졌다. 기존에는 국가의 재량에 따라 외국인 보호가 이루어지게 된다고 비판받아 왔는데, 이제 지자체의 재량에 좌우되게 되었다. 즉 국가의 재량 문제에서 지자체의 재량 문제로 문제의 성격이 변화된 것이다. 이는 2000년 4월 1일 시행된 지방분권 추진을 꾀하기 위한 관계 법령 정비 등에 관한 법령의 개정에 따른 것이었다. 이 법에 따르면 생활보호 행정의 운영에서 국가가 모든 사례를 일괄적으로 통제하는 방식에서 벗어나 실제 지원 여부와 구체적 적용이 각 지자체의 판단과 재량에 더욱 의존하게 되었다(大澤優真, 2020).

기존에는 외국인에 대한 생활보호 적용 여부가 중앙정부(후생성 또는 후생노동성)의 정책이나 통지, 구두 지시에 좌우되었고, 이에 대한 비판은 국가의 재량에 의한 권리 제한이라는 차원에서 이루어졌다. 그러나 지방분권 개혁 이후에는 지방자치단체가 생활보호의 실질적 집행 권한을 가지면서 같은 체류 자격을 가진 외국인이라도 거주 지역(지자체)에 따라 보호 신청의 승인 여부나 급여 수준 등이 달라질 수 있는 현실이 나타났다. 즉 문제의 중심이 ‘국가의 재량’에서 ‘지자체의 재량’으로 이동한 것이다(大澤優真, 2020). 물론 중앙의 기준이 사라졌다는 뜻은 아니다. 외국인 생활보호의 기본 틀은 여전히 1954년 후생성 통지와 이후 문답집·구두 지시에 근거하고 있으며, 지자체는 이를 실무상 준거로 삼아 운영한다. 문제는 지방분권 이후 실제 신청 접수, 사실 조사, 급여 결정과 같은 집행 과정에서 지자체의 판단 여지가 커지면서 같은 체류 자격을 지닌 외국인이라도 지역에 따라 적용 강도와 태도에 차이가 나타날 수 있다는 점이다.

이와 맞물려 2010년대 전후에는 배외주의 운동의 부흥 속에서 외국인 생활보호를 ‘재일 특권’으로 규정하며 폐지를 요구하는 흐름이 확산되었다. 예를 들어 ‘재일 특권을 허용하지 않는 시민 모임’은 일본에는 ‘재일 특권’(재일 외국인에게만 인정되는 우월적 권리)이 있다고 주장하면서 외국인 생활보호도 ‘재일 특권’이기 때문에 폐지되어야 한다고 주장하고 있다(安田浩一, 2015). 여기에서 ‘재일’은 본래 재일한국·조선인을 가리키는 맥락이 강하지만, 해당 담론에서는 이를 넓게 사용하여 외국인 일반에 대한 우대가 존재하는 것처럼 주장하는 정치적 표현으로 동원되었다고 할 수 있다. 그 과정에서 여러 지자체를 상대로 외국인 생활보호 지출의 위법성을 주장하는 주민감사청구가 이어졌다. 그러나 오사카시·하마마쓰시·나가레야마시 등에서의 청구는 각하 또는 일부 각하·기각되었다(大澤優真, 2020).

이상의 내용을 정리하면 <표 1>과 같다.