가. 도시재생 뉴딜사업

기존의 정부주도 사업은 사업규모는 크지만 지속적인 지원의 부족으로 지역주민이 체감하는 성과가 미약하다는 단점이 존재하였다. 경제 호황기에 추진되던 대규모 도심개발 방식의 도시개발정책은 장소성 혹은 지역성을 무시하고 기존 공동체와는 이질적 공간을 만들어냈다. 이로 인해, 기존 주민은 정착하지 못하고 타 지역으로 퇴출당했으며, 새 입주자는 이주공간을 마을의 개념보다는 시장가치(부동산가치)로만 고려하는 경우가 많았다(변혜선 등, 2017). 대규모 지역개발을 통해 형성된 지역은 베드타운으로 전락하면서 이웃 간의 교류와 마을공동체 형성은 요원해졌다.

도시재생과 관련하여 정부는 2013년 도시재생특별법을 제정 및 시행하였다. 이후 시재생특별법에 기초하여 문재인 정부는 ｢2018년도 도시재생 뉴딜사업 선정계획안｣과 ｢2017년도 도시재생 뉴딜 시범사업 선도지역 지정안｣을 심의･의결했다. 도시재생 뉴딜사업은 기존의 도시재생정책이 대규모 철거와 정비 형태의 도시개발 방식을 취함으로써 가지는 한계를 극복하고자 제안되었다. 뉴딜사업은 앞서 언급한 기존 도시재생사업의 한계를 극복하고 지역 중심의 지속가능한 발전을 통해 도시경쟁력을 확보하는 것을 목적으로 한다(국토교통부, 2017). 뉴딜사업은 물리적 환경개선(예: 도로 및 주거환경 개선)과 지역 역량강화사업의 활성화에 중점을 두며 4대 추진목표를 가진다. 첫 번째 목표는 주거복지의 실현으로 거주환경이 열악한 노후 주택을 우선 정비하고 서민들이 거주할 수 있는 저렴한 공공임대주택 공급하는 것이다. 두 번째는 도시 경쟁력 확보로써 도시재생이 주거환경 개선을 넘어 도시 기능을 재활성화 시켜 도시경쟁력을 회복하고자 한다. 세 번째 목표는 사회통합으로써 건물의 소유주와 임차인, 그리고 사업주체와 주민간 상생체계를 구축하여 이익의 선순환 구조를 정착하는 것이다. 네 번째는 일자리 창출로 주거 공간 외에도 업무, 상업, 창업 공간 등 다양한 일자리 공간을 제공하여 지역 기반의 일자리 창출 창출을 목표로 한다.

4대 추진목표를 기반으로 5가지 사업유형(표 2)이 진행되고 있다(국토교통부, 2017). 우리동네살리기형의 운영방향은 동네 단위의 주민생활 밀착형 공공시설을 신속히 공급하는 것이다. 이를 위해 소규모주택 정비사업을 통해 노후주거지 정비를 실시하고 마을 공동체 회복을 위한 공동이용시설과 생활편의시설 등을 공급한다. 우리동네살리기형은 소규모(5만㎡내외)로 진행되며 주택개량 지원과 생활편의시설(예: 무인택배함)설치 등을 활용한다. 주거지지원형은 저층 노후주거지의 주거환경 개선(도로 등 인프라 개선, 마을 주차장 등)을 지원한다. 사업은 주로 골목길 정비 등 소규모주택 정비의 기반을 마련하고 지역에 생활편의 시설을 공급함으로써 주거지 전반의 생활여건 개선을 목표한다. 일반근린형의 대상은 주거지와 골목상권이 혼재된 지역이다. 주로 이전･유휴 공공시설(공용청사, 폐교)을 활용하여 공동체 거점을 조성하고, 복지･문화서비스 개선과 생활밀착형 업종을 지원한다. 중심시가지형의 지역의 중심상권 회복을 통한 지역 경제 활성화를 목표한다. 운영방향은 집객시설(상업, 공공시설)조성 등을 통한 쇠퇴 도심의 중심기능 회복시키고 문화･예술･역사자산을 연계･활용하여 지역 정체성을 강화하는 동시에 지역의 활성화를 촉진시키고자 한다. 중심시가지형은 중･대규모(20만㎡내외)급으로 사업 선정기관은 광역지자체가 아닌 중앙정부(국토부)를 통해 이루어진다. 마지막으로 경제기반형은 대규모(50만㎡내외) 지역을 대상으로 한다. 사업은 노후하거나 유휴 산업･경제 거점지역과 주변을 대상으로 공공의 선투자와 민간투자 유인(예: BLT)을 통해 기반시설 정비와 복합앵커시설을 구축한다.

나. 도시재생 선정지역과 주변지역

도시재생특별법의 제정은 횟수로 5년이며 뉴딜사업이 2017년에 시작되어 불과 채 1년이 지나지 않았다. 따라서 사업에 선정지역과 주변지역과의 차이, 주변지역이 봉착한 문제점에 대한 실증분석, 그리고 주변지역이 태생적으로 가지는 도시재생의 한계 등에 관한 분석과 이론적 틀은 아직까지 학계에 알려지지 않았다. 그러나 소수의 연구에서는 도시재생특별법 이후 진행되는 도시재생의 방향을 분석하려는 시도를 보였다. 예를 들어, 김우영과 김승제(2015)는 도시재생특별법에 포함된 사업과 포함되지 않은 사업과 지역(도시개발정책 포함)을 구분한 후, 각 지역의 특성을 비교･분석하였다. 도시재생특별법에 포함된 사업은 타 정책에 비해 주민참여, 보행개선, 도시정책의 측면에는 강점이 있었으나 민원해결, 민자유치, 그리고 장소조성 등에서 타 사업에 비해 낮은 효과성과 진행률을 보였다. 그러나 이러한 연구도 특정사업에 선정된 지역을 중심으로 분석되었기 때문에 어느 사업에도 포함되지 않은 특수한 지역(도시재생 주변지역)의 한계와 문제점을 명확하게 제시한다고는 볼 수가 없다. 이를 고려할 때, 선정지역과 주변지역과 차이점과 공통점을 포괄하는 이론적 틀에 대한 고민인 필요한 시점이다.

도시재생특별위원회는 2017년 도시재생 뉴딜 시범사업에 선정된 68지역 가운데 50곳(5곳은 전략계획이 이미 수립, 우리동네 살리기형 13곳은 불필요)을 선도지역으로 선정하였고, 2018년에는 총 100곳 내외의 지역을 도시재생 뉴딜 사업지로 선정할 계획이다(국토교통부, 2018). 2018년 도시재생 뉴딜 사업에 투입예정인 예산은 약 8000억 원이며 중앙정부와 지자체가 각각 50%씩 부담한다. 뉴딜사업의 특성은 지자체의 자율성을 강화이다. 2018년 총 100곳 내외의 사업지 중 70곳 내외를 광역지자체에서 선정할 수 있으며, 지자체의 예산총액 범위 내에서 사업유형 및 개수를 탄력적으로 선택할 수 있게 하는 예산총액배분 자율선정 방식을 도입할 예정이다(국토교통부, 2018). 그러나 사업 선정에 한계도 가진다. 정부의 안에 따르면 중소형 규모의 사업은 부동산 시장의 불안을 유발할 가능성이 적은 지역을 대상으로 한다. 다시 말해, 정부나 지자체는 부동산 시장을 자극할 우려가 적은 지역을 사업의 우선대상으로 선정한 후, 뉴딜사업 대상지역으로 선정할 예정이다(국토교통부, 2018).

정부가 뉴딜사업의 선정조건에 부동산 시장의 불안을 고려하는 것은 한국의 부동산 시장의 유동성을 고려할 때, 충분히 이해가 되는 부분이다. 하지만 이 조건이 상대적으로 불리하게 작용하는 지역도 배제할 수 없다. 도심 내에서 도시재생이 필요하지만 당장 재생지역으로 선정되지 못하거나 정부의 계획에서 우선순위에 없는 지역은 세계 각국에 존재하고 있다(Smyth, 2005). 이른바 도시재생 주변지역으로써 이들 지역이 가지는 특성과 양태는 다양하다. 예를 들어, 도시전체 혹은 지역의 기반시설이 낙후하여 대규모 도시재생이 필요(예: 미국 Detroit)하지만 시나 주정부의 예산부족으로 대규모의 도시재생사업이 진행되지 못하는 경우가 발생한다. 한편, 번화하고 개발된 지역(주도 대도시) 인근에 위치한 중･소규모의 낙후지역(예: 뉴욕 Harlem, 강남 구룡마을)은 지역의 높은 지대와 빈곤인구 이주의 문제로 인해 도시재생에서 빠지거나 사업이 지연되는 경우도 발생하고 있다. 도시재생 선정지역과 마찬가지로 정부가 중요하게 고려해야 할 것은 도시재생주변지역이 가지는 유리함(높은 지대, 지역의 평균소득)에 관계없이 지역에도 많은 수의 취약계층이 거주하고 있다는 점 그리고 이들에게 도시가 제공해야 할 안전, 사회, 문화, 복지 등의 서비스가 적절하게 제공되지 못하고 있는 한계이다. 빈곤정책에서도 기초생활수급자와 더불어 차상위 계층을 함께 지원하고 있는 것처럼 도시재생의 정책에서도 선정지역과 더불어 주변지역에 대한 관심과 지원이 필요하다.

가. 범죄와 유해환경에 대한 불안

주민들이 가장 먼저 지적한 문제는 안전과 범죄에 대한 불안이었다. 현재 지내마을은 지자체의 행복마을사업이 진행 중이었고, 일부구역에서는 지역주택조합을 통한 재건축이 함께 진행되고 있어 다양한 물리적 환경이 혼재되어 있었다. 특정지역에서 주민의 안전을 위한 CCTV나 안전벨 등이 설치되어 있지만 마을의 상당부분은 재개발에 따른 폐가 등의 우범지역이 공존하고 있었다. 안전을 가장 위협하는 곳은 마을과 다른 지역을 잇는 샛길(지름길)이었다. 샛길 주변에 폐가가 많고 일부 공터는 술병, 담배 등이 버려져 있어(그림 2-a), 주의 청소년의 비행장소로 이용(그림 2-b)되고 있었다. 이 길은 마을에서부터 큰 도로를 잇는 가장 빠른 지름길이기 때문에 주민들이 빈번하게 이용하고 있었다. 길 위쪽에는 경로당이 위치하고 있어 노인들이 이 길을 자주 찾고 이용하고 있었다. 경로당을 이용하거나 보행에 불편함을 느끼는 노인일수록 이 길을 더 자주 이용할 수밖에 없으며, 이로 인해 노인들의 안전에 대한 위협이 지속되는 상황이었다. 마음의 일부 지역에는 치안 안심벨과 CCTV 등의 안전장치가 설치되어 있었다. 그러나 주민들은 노인이 장치를 활용하여 스스로 안전을 지키는 것에 대해서 대부분 회의(懷疑)를 가졌다. 한편, 마을에 거주하는 일부의 노숙인과 부랑자들에 대한 불안도 언급하였다. 이들은 술에 취해 난폭한 행동을 하거나 통학을 하는 학생들을 희롱하는 사례가 발생하고 있었으며, 이들의 행동은 마을 주민에게 안전에 대한 위협을 가중 시키는 요소로 작용하고 있었다.

안전과 더불어 주거환경에 대한 불안과 불편을 제기하는 의견도 있었다. 일부 주택은 재개발 회사에 매입이 되었는데, 이사를 가면서 쓰레기와 오물을 그대로 방치한 경우가 많았다. 그리고 마을의 일부 주민이 이곳에 쓰레기를 무단으로 투기함(그림 2-c)으로써 악취가 지속적으로 발생하고 있었다. 또, 일부 주민은 폐가(그림 2-d)에 거주하는 고양이 토사물과 소음으로 인해 겪는 고통을 호소하였다. 주민들은 마을의 유해한 환경을 제거하기 위하여 지자체에 문제를 건의하기도 하고 나름의 방법(환경정화 등)을 스스로 취해 보았으나 재개발 계획이 확정2)되지 않았기에 미봉책에 불과하다는 입장이었다.

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그림 2.

우범지역 및 유해환경 지역

“중학교 올라가는 중간에 보면 집이 거의 없다시피 하고, 근데 그 공간이 조금 우범지역이긴 하구요. 뒤쪽을 가서 보면 집이 없다 보니깐 거기 폐가도 있고 그렇거든요? 그 길을 관리를 못 하고 있어요, 거기가 학생들이 모여서 담배도 피고 모이는 장소이기도 해요. 근데 CCTV도 없지만, 또 그 길을 많이 이용해요···노인들도 밤에도 그 쪽으로 다니죠. 왜냐하면 내려와서 큰길로 돌아가려면 힘드니깐, 그 샛길 있으니깐 편하죠” (주민A)

“근데 골목에도 그 안심벨 있는데요. 안심벨 자체를 꼭 골목에만 설치하는 게 아니고 좀 잘 보이는 데, 큰 길에도 확 눈에 띄게 할 필요가 있어서. ··· 경각심을 일으키는 차원에서도 필요하고, 또 있는 거를 관리를 좀 잘 해 줬으면 좋겠어요. 골목뿐만 아니라 큰 길이 도 위험해. 날치기를 당한다던지 취객을 만난다던지 이러면 위험하죠. 특히, 노인은 신고해도 과연 저 사람이 할까 싶고 연세도 많으시고.” (주민B)

“(동네에)노숙자도 있고 외국인도 있어요. 노숙자 이런 시커먼 사람들이 툭 튀어나오고 이러니깐 이제. ··· 애들도 조금 이제 공간들이 많이 생기면 마음을 또 빨리 먹게 되니깐, 담배 피고 여학생하고 남학생 모여가지고 그런 것들이 제일 문제가. 인자 앞으로 또 문제가 될 거에요.” (주민C)

“동네 술집이 일찍부터 시작해서 밤이 될 때까지 하는데···근데 문제가 뭐냐면 거기 계시는 분들이 건너편 담벼락에 자꾸 노상방뇨를 해요. 그 길목을 다니는 사람들이 너무 (보기)힘들어하니깐. 또, 지금 여중 여고 애들이 그 길을 다 나오는데 속살을 보이고 다니시고. 애들한테도 ”이쁘다“, 그러면서 하는데 그건 성추행이에요.” (주민D)

나. 보행문제와 낮은 수준의 의료 및 안전 서비스 접근성

주민들이 마을에서 가장 불편하게 생각하는 영역은 보행의 불편함과 의료와 소방과 같은 안전 서비스에 대한 낮은 접근성이었다. 인터뷰 대상자 모두가 공통적으로 보행과 이동의 불편함, 특히 노인층 보행의 어려움을 지역이 가진 가장 큰 불편함이라고 대답하였다. 연구진이 직접 지역을 방문(2017년 8월)하여 노면 상태와 경사정도를 점검하였을 때도 노면은 걷기에 상당히 거칠고 자갈과 콘크리트 조각 등이(그림 3-a) 많이 있었다. 또한 큰 도로와 이어지는 가장 빠른 길(3-b)은 경사가 너무 가팔라서 노인, 장애인, 아동 등의 보행이 상당히 힘들어 보였다. 특히 야간이나, 눈‧비가 오게 되면 이 길로 통행하는 것은 노인뿐만 아니라 청‧장년층에게도 힘들어 보였다. 이 마을에 거주하는 60대 이상의 주민이 30%를 넘는 것을 고려할 때, 마을의 길이 가진 문제는 단순한 보행의 한계만이 아닌 노인의 안전과 이동권(right of mobility)과 직결된 문제라고 고려된다.

보행의 어려움 보다 더 심각한 문제는 지역(길)의 협소함으로 발생하는 의료 및 소방 서비스 접근의 어려움이었다. 주민들은 현재 거주하고 있는 지역이 의료와 소방 서비스의 접근성이 떨어지는 지역임을 잘 인지하고 있었지만 특별한 조치를 취할 수 없다는 입장을 보였다. 왜냐하면 서비스와의 접근성을 높이기 위해서는 큰 도로와 만나는 샛길(그림 2-a, 3-b)을 확장해야 하는데 이 길들이 사유지거나, 재개발 지역으로 묶여 있거나, 혹은 물리적으로 확장이 불가능한 지역(언덕 비탈)이기 때문이다. 연구진의 방문조사에서도 재확인하였지만 이 마을에서 소방차나 대형차가 진입할 수 있는 길(골목)은 거의 존재하지 않았다. 또한, 마을의 내부로 들어가면(그림 3-d) 두 명도 같이 지나가기 어려운 골목이 산재되어 있었다. 따라서 주민에게 생명의 위급한 상황이 발생하거나 화재가 발생하게 될 시, 지내마을은 타 지역에 비하여 안전 서비스가 대상자에게 접근(도달)하는 시간이 더디게 걸릴 수밖에는 한계를 가진다.

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그림 3.

보행과 의료·안전 서비스 접근의 한계

“길 위에는 소방차도 안 들어오고, 길이 그렇다보니깐 응급이고 뭐고 못 와요. 길이 좁아가지고···그렇다보니까 누가 아파서 119불러도 차가 못 들어와요. 그 때 우리 어머니 그 때 돌아가셨을 때도 119가 못 들어와 가지고 양쪽에 차가 안 와. 골목이니깐 그 뭐야 침대를 집까지 들고 와 가지고는 거기서 밀고 가시더라고. 불이 만약에 낫다 이러면 그 소방차도 못 들어오고. 산에서 불도 한 번 났잖아 그 때” (주민D).

“일단 제일 시급한 것은 노면이에요. 울퉁불퉁한 노면. 그 완전 경사도 있고 울퉁불퉁하고. 정말 지금 가파른 구간에서 노면이 굉장히 미끄러워요 지금. 노면상태가 울퉁불퉁해서 너무너무 안 좋아요. 그 길이 젊은 사람들은 그렇지만은 노인 분들이 진짜 많이 사는데, 노인분들 다니시는데 정말 불편해요” (주민E).

다. 복지와 문화시설의 부재

주민들이 지자체와 마찰을 일으키는 가장 큰 요인의 하나는 사회복지와 문화시설에 대한 부재였다. 지내마을을 포함한 우동 전체에 노인복지관이나 종합복지관은 존재하지 않는다. 주민이 모여 문화와 여가프로그램을 즐길 수 있는 공공장소도 거의 없는 것으로 나타났다. 마을에 경로당 2개소(여성 경로당1, 일반 경로당1)가 운영되고 있으나 여성 전용 경로당은 시설이 열악할 뿐만 아니라 입구가 좁고 불편하였다. 위치도 우범지역(그림 2-a)에 있어 노인들이 경로당 사용에 큰 불편함을 겪고 있었다. 우동이 분동(현재, 1, 2, 3동)이 되기 이전에는 규모가 큰 주민센터가 있어 센터에서 다양한 주민 프로그램을 이용하였다. 지금 여가나 자치 프로그램을 운영하기에 현재 센터의 시설이 너무 협소하고 복잡한 실정이다. 주민들은 주민센터 옆 치안센터에 주민 프로그램과 관련 시설의 사용을 건의하고 있으나 치안센터와의 협조는 잘 진행되지 않는 것으로 보였다.

주민들은 지자체에 복지관 혹은 문화시설의 건립을 요구하고 있으나 예산의 문제로 인해 건의사항이 잘 수용되지 않는 것으로 보였다. 이는 해운대와 우동이 가지는 지역 특성으로 인해 발생한 한계라고 고려된다. 2017년을 기준으로 부산광역시 전체의 1㎡ 당 시세는 322 만원이지만, 해운대구는 412 만원으로 전체 평균보다 약 30% 이상 비싼 지가를 유지하고 있다(네이버 부동산, 2017). 해운대 우동의 경우, ㎡당 시세가 532 만원으로 부산시 전체보다 210만원, 해운대 평균과도 120만원 이상(예: 반여동 328 만원, 반송동 194 만원)의 차이를 보인다. 우동이 높은 지가를 유지하고 있기에 지자체가 토지를 구입하여 주민을 위한 복지관과 문화시설을 신축하는데 재정적 한계를 가졌을 것으로 보인다. 주민들에 따르면 지자체도 지역에 문화시설이나 복지관을 건설할 계획을 가지고 있지만 현재 진행 중인 마을 재건축이 끝난 이후에나 신축이 가능할 것으로 예상하고 있었다. 이 마을의 복지와 문화시설의 건립은 지역의 재건축과 밀접하게 연동되어 있음을 알 수 있었다. 문제는 재건축을 위한 절차와 단계(지역주택조합의 승인과 주택매입 등)가 모두 미정이라는데 있다. 따라서 주민들은 언제 끝날지도 모르는 시설 부재의 악순환(복지‧문화시설 부재→재건축 이후 시설설립→재건축 미확정→복지‧문화시설 부재 지속)을 견디고 있는 실정이다. 이 마을이 높은 경제적 수준과 지대를 가지고 있음에도 불구하고 거주민들이 상대적으로 낮은 수준의 문화와 복지서비스를 향유하고 있는 것은 높은 지대의 역설이라 볼 수 있다. 이른바 부유지(富裕地)의 빈곤이라고 지칭할 수 있는 특수현상이 이 지역에서 발견되고 있었다.

“그런 거(사회복지관이나 노인복지관) 설치할 그게 안 돼요. 복지회관이라든지 노인정이라든지, 체육시설 그런 거 그게 안 되는 거 에요. ··· 저도 구청에서 알아보고 했는데 우리도 뭐 복지회관이나 마을회관 이런 거나 놓을(만들)려고 했는데 땅이 있으면 지원을 해가지고 가능한데 우리 동네는 그런 게 없어가지고 그게 잘 안 된다고 그러더라고요. 반송이나 반여 이런 데는 땅값이 싸니깐 그게 가능한데. 우리 동네는 뭐 발전은 안 되고, 해운대는 땅값은 비싸고 이러다 보니깐 (지자체가)그 땅이라도 있으면 건물을 짓는 그것만 있으면 할 수 있는데. ··· 그게 어렵다고.” (주민D)

“주민센터도 지금 포화상태인데, 거의 프로그램 꽉 찼을 텐데. 그래서 제가 그 때 우리 동네 치안센터 2층에 건의를 해놓았는데 안 된다고. 치안센터 위에를 우리가 조금 쓰게 해달라고 했는데 부산에서 허가를 안 해줘요. 신도시만 해도 얼마나 가진 데가 많죠. 우리는 관심 밖에 배제되어 있는··· 이런 운동 기구 하나 없으니깐. 내가 최고 불편한 게 체육시설 이런 게 진짜 없어요.” (주민B)

“해운대가 생기면서 우1동이 제일 먼저고 신도시 나중에 생긴 곳이에요. 여기가 원래 본거지인데다가 오래된 사람이 많은데 재개발을 이유로 너무나, 20년을 묶여 있죠 ··· 지금 다른 데 비하면 너무 열악하죠. 여기는 그 많은 복지관 하나 체육시설 하나 넣을 곳이 없는 거예요. 재개발되면 해주겠다는 거가 20년이 됐거든요. 재개발이 빠르면 5년?, 재개발이 끝나야 뭐가 들어서고 하는데, 시에 자꾸 건의를 해도 재개발이 되면 양쪽 옆에 이렇게 하겠다는 건데. 제일 시급한 게 복지관이죠.” (주민F)