가. 이론적 기틀

나. 본 연구의 분석틀

본 연구에서는 WHO의 ‘Pandemic Influenza Risk Management’에서 제시한 팬데믹 자원관리 요소 중 의료재난의 측면에서 핵심적이라고 여겨지는 인력, 자원, 구조 및 체계 요소를 중심으로 법률을 분석하였다. 인력에 대한 내용으로는 의료인을 골자로 한 대응인력의 범위와 양성방안, 교육훈련 등 역량 관리에 대한 내용을, 물자에 대한 내용으로는 진단키트, 백신, 치료제 등 COVID-19 치료와 관련된 것과 인공호흡기, 체외막산소공급장치, 개인보호장비(Personal Protective Equipment, PPE) 등 기존 치료유지와 관련된 것을, 또한 구조 및 체계에 대한 내용으로는 감염병 지정병상 및 감염병 전문병원에 대한 내용과 지역사회를 포함하는 수용력 확장 계획에 대한 내용을 다루었다.

가. 관련 법률의 규정내용

인력자원의 경우, 의료인을 골자로 한 대응인력의 범위 및 양성 방안, 교육훈련 등 역량 관리에 대하여 관련 법령에서 어떻게 규정하고 있는지를 살펴보았다.

대한민국의 경우 ｢감염병예방법｣에서 국가 및 지방자치단체는 감염병 예방 및 관리를 위하여 감염병 예방을 위한 전문인력의 양성 사업을 수행토록 하고 있다(제4조 2항 8목). 일본의 경우 ｢감염병법｣에서 국가 및 지방자치단체가 “감염의 예방에 관한 인재의 양성 및 자질 향상을 도모”하도록 하고 있다(제3조). 일본의 경우, 대한민국과 다르게 중앙정부와 지방자치단체가 각각 별도의 계획 및 시행 책임을 지도록 되어있다, 후생노동대신은 “감염 예방의 종합적인 추진을 도모하기위한 기본적인 지침 感染症の予防の総合的な推進を図るための基本的な指針”(이하 기본지침)을 작성하도록 되어 있으며(제9조) “감염의 예방을 위한 시책의 실시에 관한 계획 感染症の予防のための施策の実施に関する計画”(이하 예방계획)은 도도부현에서 정하는 것으로 되어있다(제10조). 기본지침에는 감염의 예방에 관한 인재 양성에 관한 사항을 포함하도록 하고 있으며(제9조 2항 8호) 예방계획에서는 감염에 관한 연구의 추진, 인력 양성 및 지식의 보급에 대해 결정하도록 노력한다는 내용을 포함하도록 하고 있다(제10조 3항).

양국의 법률 모두 ‘전문인력’과 ‘인재’가 누구를 지칭하는지에 대한 정의는 별도로 명시되어 있지 않다. ｢감염병예방법｣내에서 명확하게 기술하고 있는 직종은 방역관과 역학조사관인데 이는 이들이 감염병 관리에서 특별히 고려해야할 인력임을 보여준다. 제60조, 제60조2에서 각각 방역관 및 역학조사관의 자격 및 권한에 대하여 규정하고 있으며 ｢감염병예방법 시행규칙｣ 제16조의3에 역학조사관의 교육 및 훈련에 대하여 기술하고 있다. 일본의 경우 역학조사관이라고 볼 수 있는 ‘현장역학전문가 実地疫学専門家’는 법률상에 그 명칭이 등장하지는 않는다. 그러나 주요활동인 ‘적극적역학조사’는 ｢기본지침｣ 제3조 5항에 기술되어 있는데, 필요시 도도부현의 지사가 국립감염병 연구소 등의 협력을 구함으로 이루어지도록 규정되어 있다. 일본의 경우, 국립감염병 연구소 내 감염병 역학센터((Infectious Disease Surveillance Center: IDSC)에서 현장 역학 전문가 양성 과정(Field Epidemiology Training Program, FETP)을 통해 역학조사관을 양성하고 있다. 1999년 첫 양성을 시작으로 일본 FETP는 매년 평균 5명의 적은 수의 연수생을 모집하고 있다. 과정은 2년 이상의 임상 연수 혹은 3년 이상의 공중보건활동 경험을 가진 보건사(保健師, 공중보건간호사), 의사, 치과 의사, 수의사, 간호사, 약사, 임상병리사 식품 위생 감시원 등을 대상으로 2년 과정의 교육과정을 제공한다(이무식, 2016; 国立感染症研究所感染症疫学センターFETP室, 2019). 현재 일본 후생노동성에 설립된 COVID-19 대응팀에도 FETP-J 연수생과 졸업생, 감염병 역학센터 직원들이 배정되어 지방정부의 요청에 따라 파견되어 역할하고 있다(The Field Epidemiology Training Program of Japan, 2020)

보직에 한정하지 않고 전반적인 팬데믹 대응인력의 역량을 위한 교육 규정을 살펴보면 다음과 같다.

대한민국의 경우 ｢감염병예방법｣에서 국가 및 지방자치단체가 감염병 예방 및 관리를 위하여 수행하는 사업 중 감염병 예방을 위한 전문인력의 양성 및 해외 신종감염병의 국내 유입에 대비한 계획 준비, 교육 및 훈련 사업 수행이 포함되어 있음을 확인할 수 있다(제4조 2항 8목, 15목). 또한 보건복지부장관 및 질병관리청장이 수립 및 시행하여야 하는 감염병 위기관리대책에 “재난 및 위기상황별 국민행동요령, 동원 대상 인력, 시설, 기관에 대한 교육 및 도상연습 등 실제 상황대비 훈련”을 포함할 것과 “감염병 위기관리대책에 따른 정기적인 훈련을 실시”할 것을 명시하고 있다(제34조 2항 5호, 3항). 구체적으로 ｢감염병예방법 시행규칙｣ 행정규칙 ｢질병관리청 국가입원치료병상 운영규정｣에 따르면 의료기관의 장은 가상 모의훈련 및 감염예방교육을 연 1회 이상 실시하도록 되어 있으며 개인보호구 착･탈의 교육 등 감염예방관리 교육을 자체적으로 연 1회 이상 실시하도록 되어있다(제10조 3항, 4항). 일본의 경우 ｢신종플루특조법｣을 살펴보면 지정 행정 기관의 장 등은 “신종플루 등 대책에 대하여 훈련하도록 노력”하게 되어있다(제12조). 또한 “국가 및 지방 자치 단체는 신종플루 등의 예방 및 확산 방지에 관한 지식을 보급하고, 신종플루 등 대책의 중요성에 대한 국민의 이해와 관심을 깊게 하는 국민에 대한 계발에 노력”할 것을 규정하고 있다(제13조).

나. 법률규정에 따른 쟁점

인력자원의 논의가 가능하기 위해서는 인력자원의 범위를 어떻게 한정하고 있는가를 먼저 확인할 필요가 있다. ｢감염병예방법｣ 제34조에 근거하여 작성된 ｢제2차 감염병 예방관리 기본계획｣(이하 ｢기본계획｣)(질병관리본부, 2018)을 통해 대한민국 팬데믹 재난대응 전문인력의 범위를 역으로 유추하였다. 해당계획에서는 직종별 역할의 구분 없이 의료인과 비의료인을 아울러 기술하고 있고, 의료전달체계의 흐름에 따른 구별 없이 병원 전 단계 인력과 병원 인력을 함께 기술하고 있어 그 분류체계가 일관적이지 않음을 알 수 있다. 또한 신종감염병 대응인력, 원인불명질환 전담인력, 국제협력 기반구축 감염관리 인력 등 다양한 직무 및 직종의 사람들을 포괄, 서술하고 있어 그 범위를 한정하기 어려움을 알 수 있다. 이러한 불분명한 분류체계의 문제는 일본의 경우도 마찬가지로 드러나며, 좀 더 하위지침으로 볼 수 있는 ｢기본지침｣에도 ‘인재’의 구체적인 정의는 나타나지 않는다. ｢기본계획｣ 내 인력관리 성과지표는 직무로 기준으로 살펴보았을 때 역학조사관의 경우만 수립되어 있고 개입시점을 기준으로 보았을 때 즉각대응팀에 한정되어 있다. 이러한 지표관리는, 저감-대비-대응-회복의 재난사이클 내 모든 대응 인력을 포함하지 못하게 하고 대응인력의 역량 수준을 상이하게 한다. 이는 일관된 연속선상에서 이해되고 관리되어야할 감염병 위기상황에 대하여 그 세부대책이 ｢재난안전법｣ 제34조의5에 근거한 ｢감염병 위기관리 표준매뉴얼｣과 ｢감염병예방법｣ 제34조에 근거한 ｢기본계획｣ 두가지로 별도 서술된 까닭이다. ｢감염병예방법｣ 내의 감염병 위기관리대책 수립 부분에 있어 ｢재난안전법｣과의 연관성을 명시하는 것은 재난으로서 감염병 위기상황에 집중한 일관된 분류체계를 부여하고, 전 분류를 포괄하는 성과지표 관리를 가능하게 할 것이다.

역량 관리를 위한 내용의 충실도를 살펴보기 위해 공공의료기관 의료진이나 감염병 대응 의사직, 초동대응기관 근무자(보건소, 검역소, 소방서, 군 등)를 대상으로 다년간 진행되어 온 『신종 및 생물테러감염병 대응전문인력 양성』 교육과정을 확인하였다. 해당교육의 내용은 개인보호구 착탈의를 포함한 술기들과 신종감염병 대응에 대한 토의 등으로 그 내용이 다소 제한적이다. 보통 신종감염병환자, 특히 감염원이 밝혀지지 않은 경우에는 의료진의 보호와 감염환자의 동선 분리, 소독의 문제, 대응방법의 불확실성 등의 문제로 단 1명의 환자발생으로도 일개 병원 및 일개 지역사회에 재난상황을 초래할 수 있다. 이러한 연유로 규정에 따른 연 1회 모의 훈련의 경우, 시나리오 상 소수의 환자만을 다루는 경우가 많은데 이러한 시나리오는 COVID-19와 같은 높은 전파력과 큰 파급력을 가진 팬데믹 상황, 즉 재난 훈련으로는 충분하지 않다. 실제 상황에서 개개 병원의 대처로 완결되지 못하고 지역사회, 국가적 차원의 압박이 존재하기 때문이다. 팬데믹 상황에 대해서 충분한 훈련이 되려면 실제로 압도할만한 환자급증상황을 훈련할 필요가 있다. 물론 이런 훈련은 라이브로 진행하는 데에 많은 어려움이 있지만 최근 각광받고 있는 가상현실(Virtual Reality simulation)의 활용은 다수의 재난환자를 준비하고 구현하는 것의 어려움을 해결해주는 방안으로 각광받고 있다(Mills et al., 2020, p.4-5). 또한 개인보호장비 착탈의 훈련과 같이 단순한 술기의 습득은 팬데믹에 대응할 충분한 교육내용은 아니다. 대한간호협회가 2020년 5월 27일 발표한 ‘코로나19 대응 현장의 간호사 근무실태조사’ 결과에 따르면 파견간호사들의 31.6%가 보호복 탈착의 방법에 대해 교육을 받았지만 그 외에도 교육내용의 보완과 시간 확보 및 매뉴얼 표준화 등이 필요한 것으로 나타났다(대한간호협회, 2020). 일본의 경우 ｢신종플루특조법｣ 제12조에서 신종플루 등 대책에 대한 훈련 시에 근거한 방재훈련과 유기적 연계를 도모하기 위해 행정기관의 장이 배려할 수 있도록 하고 있어(｢재해법｣ 제48조 1항) 감염병을 연속선상에서 인식하고 재난의 관점에서 파악하는 모습을 보여준다. 또한 제13조에서 실무인력에 국한되지 않는 전국민 대상의 교육을 명시하고 있어 전국민이 함께 재난저감활동을 해야 하는 상황에서 오히려 실효성 있는 법률로 읽힌다. 그러나 이 조항들은 정책 시행에 있어 강제력이 없고 모호하게 기술되어 있다. 대응인력의 훈련이 강제되지 않는다는 점은 역량이 부족한 인력이 중증환자를 돌볼 수밖에 없는 함정을 발생시킨다.

한편, 명확하게 그 양성과정과 역량관리가 법으로 명시되어 있는 역학조사관의 경우, 메르스백서에 따르면, 2015년 당시 대한민국에 있는 역학조사관은 34명이었고 이중 2명만 질병관리본부 소속이었으며 나머지는 비정규직인 공중보건의사였다(보건복지부, 2016). 중앙방역대책본부에 따르면, 2020년 2월 기준 국내 역학조사관은 총 130명으로 질병관리본부 중앙역학조사반 소속 77명에 각 시도 소속 53명으로(이형석, 2020) 메르스 사태 이후 꾸준한 증원에도 역학조사관은 여전히 부족한 것으로 나타나고 있다. 급박하게 올해 3월 법률개정을 통해 역학조사관의 규모를 증대하였으나 9월 법률 시행 이후 12월 법에서 규정한 인력을 따라가는 속도가 매우 더딘 상황이다(최광석, 2020). 일본 역시 역학조사관의 전문성을 함양하기 위한 양성체계가 잘 갖춰져 있지만 막상 역학조사관의 수는 IHR 권고인 20만명당 1명에 훨씬 못 미치는 77명에 불과하여 지방정부의 방역에 관여하는 케이스가 적은 것으로 나타난다(国立感染症研究所感染症疫学センターFETP室, 2019). 특히 일본의 경우 역학조사관은 지방정부 보건소의 협조 하에 조사활동이 가능하여 법률개정을 통하여 방역관과 역학조사관의 권한을 지속적으로 강화해온 대한민국과는 대조된다. 대한민국은 2015년 메르스 사태 이후 역학조사관의 권한 강화나 전문적 역량 강화를 위한 노력에서 성과를 보였지만 향상된 전문적 역량에 따른 대우는 여전히 열악하고 급여 및 고용안정, 커리어 등의 문제가 계속적으로 존재하는 것이 인력유입의 장애가 되고 있다(정선형, 김성훈, 김석, 2020).

결과적으로 역량관리가 필요한 인력자원 범위의 불명확성과 절대적인 인력자원의 부족은 COVID-19 확진자 규모의 증가와 팬데믹 장기화에 따른 방역, 치료인력자원의 부족이라는 현 사태를 낳았다. 이러한 상황에서 제60조의3 한시적 종사명령에 따른 다양한 방역인력 및 역학조사관의 활용은 공공의료의 보장비율이 낮은 우리나라에서 유동성있는 인력활용을 가능하게 만드는, 재난 상황에서 유용한 전략이다. 그러나 이 조항의 필요사항을 정한 ｢감염병의 예방 및 관리에 관한 법률 시행령｣(이하 ｢감염병예방법 시행령｣) 제26조의2, 제26조의3에는 직무수행기간과 임명의 방법에 대하여 기술되어 있을 뿐이다. 유동적인 인력의 활용은 재난 시 환자 급증상황에서 임기응변으로 유용한 전략이지만 몇 가지 고려해야할 사항이 있다. 첫째는 한시적으로 종사하는 인력들은 기존 인력과는 상이한 역량의 인력이라는 점이고 둘째는 재난이 장기화될 경우 대체자가 부재하게 되거나 활용된 인력들이 본래 역할하던 의료체계 내 요소들이 허약해질 수 있다는 점이다. 직무가 달라 직접 비교는 불가능하지만, 파견간호사들의 상이한 역량에도 불구하고 간호사 개인이 가진 특수역량의 내용과 상관없이 당장 인력이 부족한 곳에 파견하기에만 급급하여 도리어 기존간호사들의 업무과중을 야기한 사례, 공중보건의의 COVID-19 지원전담으로 인하여 기존 취약계층 진료에 공백이 생긴 사례 등은 컨트롤타워가 인력의 역량을 충분히 파악하고 있어야 하며 파악된 역량에 따라 인력을 적재적소에 전략적으로 활용해야 함을 보여준다. 법령에는 최소한의 적시훈련(Just in time training)에 대한 내용이 포함되어야 할 것이며 종사기간의 지정에 있어 교대를 통해 인력들의 소진을 방지하고 기존 의료체계 요소들이 타격을 받지 않기 위한 안전조항이 필요할 것이다.

가. 관련 법률의 규정내용

법률상 팬데믹 관련 물자에 대한 내용을 확인하면 다음과 같다.

대한민국의 경우 ｢감염병예방법｣ 보건복지부장관 및 질병관리청장은 감염병의 예방 및 관리에 대한 계획을 수립해야 하며 계획에는 감염병 대비 의료방역물품의 비축방안 및 조달방안에 관한 사항을 포함해야 한다고 명시하고 있다(2020년 12월 개정, 2021년 6월 시행 기준, 제34조 2항 4호). 또한 감염병 대유행이 우려되는 경우 위원회의 심의를 거쳐 예방, 치료 의료, 방역 물품의 품목을 정하여 미리 비축하거나 장기 구매를 위한 계약을 미리 할 수 있게 하고 있으며(제40조 1항) 지방자치단체의 장 역시 감염병 대비 의료방역물품을 비축관리하고, 재난상황 발생 시 이를 지급하는 등 필요한 조치를 취할 수 있도록 하고 있다(제40조 4항). 행정규칙인 ｢질병관리청 국가지정 입원치료병상 운영규정｣에 점검과 보고에 대한 항목으로 음압시설, 인공호흡기 등이 규정되어 있고(제9조, 제12조) ｢감염병의 예방 및 치료를 위한 의약품의 안정적 확보 및 공급에 대한 규정｣에 특정 치료약품이 규정되어 있지만 그 외 무엇을 포함해야 하는지 그 기준이나 목록이 법률상에 구체적으로 되어 있는 것은 없고 상황별로 대처하도록 하고 있다. ｢국가지정 입원치료병상 관리지침｣에는 연 1회 보고가 필요한 ‘긴급지원 의료장비 및 감염예방 물품류 관리 점검’ 대상 장비 및 물품이 조금 더 구체적으로 적혀 있어(질병관리본부, 2019) 입원치료가 필요한 신종감염병 상황에서 요구되는 물자를 가늠해 볼 수 있다.

일본의 경우 ｢신종플루특조법｣ 지정 행정기관의 장과 지자체 장은 계획된 바에 따라 신종플루 등 대책에 필요한 의약품 기타 물자 및 자재를 비축하고 정비하도록 하고 있다. ｢기본지침｣에서 주로 의약품들에 대하여 계획이 수립되어 있는 것을 볼 수 있으나(제4조2항3호) 의료장비에 대한 내용이나 구체적인 목록은 확인할 수 없다. 도쿄도 신종 코로나 바이러스 감염 의료 제공 체제 긴급 정비 사업과 같이 아주 구체적인 레벨에서 의료 시설, 설비 정비 비용 보조사업금 내역을 통하여 COVID-19팬데믹 상황에 긴급수요가 있는 물자를 가늠해 볼 수 있다.

나. 법률규정에 따른 쟁점

현재 시행되고 있는 양국의 감염병 기본법률은 의약품 위주로 서술되어있다. 이는 Pandemic Influenza Preparedness (PIP) Framework에 의한 연장선으로 해석할 수 있다. PIP는 WHO에서 현재 이루어지고 있는 항바이러스제 및 백신의 비축과 접근성을 향상시키기 위한 로지스틱스 전략 중 하나이다. 그에 반해 금번 팬데믹 상황 초기에서 높은 전파력이 불러온 진단키트 이슈를 어떻게 다룰 것인지에 대하여 감염법 기본법률에서 양국 모두 확인하기 어려웠다. 대한민국의 경우 ｢감염병예방법｣의 2020년 12월 개정(2021년 6월16일 시행)에 따라 ‘의료기기’에 대한 용어가 명확하게 들어가면서 해당 이슈를 직접적으로 다룰 수 있게 되었다. 이러한 변화는 빠른 진단에 따른 확산 방지를 위한 초기대응을 통한 높은 전파력을 가진 감염원 관리의 효과적 전략으로 보인다(Behera, Mishra & Thatoi, 2020, p.2). 점차로 하위법령 및 지시문서를 통한 구체적인 내용들을 기술해 나감으로써 효율적 팬데믹 대응이 가능할 것으로 생각된다.

일본의 경우, ｢신종플루특조법｣에서 도도부현에서 중앙기관과 별도로 약품, 기타 물자 및 자재를 비축을 하도록 하고 있고(제10조), ｢재해법｣ 제49조 규정에 의한 물자 및 자재의 비축과 상호 겸할 수 있음(제11조)을 기술하고 있다. 대한민국의 경우, 2020년 9월 개정을 통해 지자체에서 의약품 및 장비들을 비축, 관리하도록 하고 있으며 감염병관리통합정보시스템에 대한 조항(제40조의5) 신설에 따라 ｢재난안전법｣ 및 ｢재난안전법 시행령｣에 근거한 재난관리자원 공동활용시스템 연계에 대하여 언급하고 있다. 이러한 관련 법령간의 연계는 실제 재난상황 발생으로 인한 대응 시 자원 공유의 상호 법적 근거가 되어 신속한 대응을 가능하게 한다. 재난관리자원 공동활용 시스템의사용을 위해 제작된 ｢재난관리자원공동활용가이드북｣(행정안전부, 2018)을 살펴보면 감염병에 대한 부분은 현재까지는 방역에 초점되어 있으나 다양한 종류의 재난에도 불구하고 만약 해당 재난이 전국가적인 차원에서 물자의 활용이 필요한 상황으로 확대된다면 현재와 같은 연계법률을 통해 융통성 있는 물자비축 및 활용이 가능할 것이다.

감염병관리통합정보시스템은 단순히 물자자원에 한정되는 내용을 전산화하는 것은 아니고 환자정보와 의료인 인력자원을 관리하는 것으로 기술되어 있다. 물자 자원의 측면에서 시스템의 운영은 기본적인 가용자원과 현재 COVID-19 대응에 따른 물자자원 흐름의 수량파악을 통해 경험을 축적하는 것으로 시작해야 할 것이다. 아직까지 기존 환자들의 치료유지를 위한 장비들에 대한 언급 역시 실무매뉴얼 수준에서만 주로 언급되고 있을뿐이며 구체적인 품목 및 수량에 대한 규정은 없는 실정이다. 재난상황에서 부족한 자원들은 해당 감염병만을 위해 사용되는 것이 아니라 다른 의료서비스들과 함께 사용되어야 하기 때문에 사용에 있어 늘 경쟁을 불러일으키게 되고 우선순위의 결정이 필요하게 된다. 재난 시 중증도분류는 이러한 이유로 핵심적인 활동이라고 볼 수 있고 팬데믹시에도 마찬가지로 동일한 대응원칙이 필요하다(Maves et al., 2020, p.213-215). 현재 대한민국 ｢감염병예방법｣ 및 일본 ｢기본지침｣에서 자원의 우선적 배분에 대한 내용이 있음을 확인함으로써 이러한 원칙에 대한 기본적인 합의는 존재함을 알 수 있다. 추후 실무적인 차원에서 보고된 자료들을 바탕으로 지시문서 레벨에서 필요 자원들에 대한 구체적인 목록 및 수량들을 포함하여 다루는 것이 필요하므로 감염병관리통합정보시스템은 COVID-19 대응에 따른 물자자원이 어디서 어떤 것이 얼마만큼 사용되었는지 그 흐름에 따라 수량을 파악하고 이를 기반으로 추후 감염병 위기상황에서 재난대응체계의 각 요소, 즉 일개병원, 일개 지자체, 권역, 국가가 얼마만큼의 재난규모를 감당하기 위해 얼마만큼의 자원이 필요한지를 수리적으로 예측하고 계획하는데 활용되어야 할 것이다. 또한 현재 감염병정보시스템에 반영해야 하는 자료는 감염관리간호사와 같이 감염관리 담당자가 존재하지 않는 경우 수집하기 어려움을 감안하여 감염관리 인력을 의원급까지 확대하기로 계획한 ｢의료관련감염 예방관리 종합대책｣(보건복지부, 2018)과 발맞추어 진행되어야 할 것이다.

가. 관련 법률의 규정내용

구조에 대한 구성요소로 의료기관 내 병상과 감염병 전문병원 관련내용을 살펴본 결과는 아래와 같다.

대한민국의 ｢감염병예방법｣에서는 의료기관을 감염병관리기관으로 지정, 전실 및 음압병실의 설치, 설치비 및 운영비 지원에 대한 내용을 기술하고 있다(제36조). ｢국가지정 입원치료병상 운영과 관리지침｣(질병관리본부, 2019)에 따르면 국내 국가지정 입원치료병상 현황을 확인할 수 있는데 이는 <표 2>와 같다. 또한 같은 법률에서 국가는 권역별로 감염병전문병원 또는 감염병 연구병원을 설립하거나 지정운영할 것을 명시하고 있다(제8조의2). 해당조항은 2015년 메르스 사태 이후 신설되었고 당시 활발하게 논의되었지만 그 이후 추진력을 많이 잃었다. 중앙 감염병 병원은 국립중앙의료원으로 선정되었지만 환경영향평가 미충족으로 건립이 늦어지고 예산이 많이 삭감된 상황이었고 또한 권역감염병병원은 애당초 연구용역에서 제안했던 지역권역에서 많이 축소되어 3개권역을 모집했는데 그나마도 3월까지 호남권역만 선정된 상황이었다(이석구, 2016; 김은영, 2020), 팬데믹을 맞이한 2020년 4월에서야 재심사를 통하여 중부권역 및 영남권역이 선정되었고 2020년 12월 현재 기준 대한민국 감염병 전문병원에 대한 현황은 <표 3>과 같다.

일본의 경우 ｢감염병법｣에서 감염병 지정의료기관의 설치를 명시하고 있으며(제38조) 그 내용은 <표 4>와 같다(Saito, 2015, p.1-2; 厚生労働省, 平成31年) 운영내용을 살펴보면 법정 감염병 종류별로 의료기관을 나누어 지정하였으나 그 기준이 명확하지 않고 중복되는 것을 확인할 수 있다. 또한 기존병원 및 의원을 대상으로 지정함에 따라 진료역량이 종별로 상이하여 격리시설을 운영하는 병원들은 환자 간호 및 중증치료 등을 제공하는 데 어려움을 겪고 있는 것으로 보고된다(이석구, 2016).

체계에 대하여 지역사회를 포함하는 수용력 확장계획에 대한 내용을 살펴본 결과는 아래와 같다.

대한민국의 ｢감염병예방법｣에서 보건복지부장관, 질병관리청장, 시도지사, 시군구청장은 지정된 감염병관리기관만으로 감염병환자 등을 모두 수용하기 어려운 경우에 추가 기관 지정 및 설치 운용을 조치할 수 있는 것으로 되어있으며, 이 때 설치 및 운영에 드는 비용을 지원할 것을 기술하고 있다(제37조). 일본의 ｢감염병법｣에서 후생 노동 대신 및 도도부현지사는 감염병의 발생을 예방하거나 그 확산을 방지하기 위하여 의사 및 기타 의료 관계자에 대하여 당해 조치의 실시에 필요한 협조를 요청할 수 있는 것으로 명시하고 있다(제16조2). 또한 ｢신종플루특조법｣에서 도도부현 내 의료기관부족에 따라 임시 의료시설을 개설하는 것에 대하여 기술하고 있다(제48조).

나. 법률규정에 따른 쟁점

대한민국과 일본 모두 감염병을 위한 별도의 의료기관 설립 및 지정병원에 대한 법적 근거가 존재한다. 설립 및 지정기준에서 주요한 병상설비는 음압공조시스템이며 음압병실의 확보는 팬데믹 상황에서 주요하게 언급된다. 감염병 환자 발생 시 감염원이 어떤 전파체계를 갖고 있을지 모르기 때문에 음압병상이 필수요건일 필요는 없다. 다만 팬데믹을 일으킨 지금까지의 바이러스들은 호흡기 감염병이었고 음압병실은 추가적으로 확보하기 까다로운 설비이기 때문에 앞선 고민이 필요하다. 하지만 음압병실을 충분하게 확보한다는 것은 여전히 어려운 문제다. 특히 현재와 같은 팬데믹 상황에서 단순히 확진자수와 확보된 음압병상 수를 비교해봤을 때 그 차이는 엄청나며 감염병 전문병원이 본래 계획대로 추진되었다 하더라도 그 차이는 크게 줄어들지 않는다. 결과적으로 어떠한 리더십을 갖고 제한된 음압병실을 운영할 것인가에 대한 방침을 정하는 것이 중요한 문제가 되며 이는 체계의 문제로 귀결된다.

지정된 감염관리병원의 병상수용능력을 초과하여 환자 수용에 어려움을 겪게 되는 상황에서 대한민국과 일본, 양국 모두 현재 존재하고 있는 의료기관을 추가적으로 활용함으로서 대응할 수 있도록 하고 있다. 이 때 대한민국의 경우, 추가적인 의료기관의 지정주체가 주정부까지 상위법에 명시되어 있다. 반면에 일본의 경우, 도도부현지사의 주도로 지역행동계획에 따른 위기대응을 기본으로 할 수 있도록 규정하고 있고 이 또한 하위법에서 다루고 있어 지역 차원의 대응을 벗어나기 어렵게 되어있다. 지정된 음압병상의 수용능력을 초과하여 여타 의료기관의 활용을 결정하는 상황에서, 대한민국과 일본 모두 의료기관의 구성에서 공공의료기관의 비율이 매우 적기 때문에, 이때 ‘여타 의료기관’은 민간의료기관을 의미하게 된다. 감염병 환자를 보는 것은 기존 운영체계로는 어렵기 때문에 민간의료기관은 갑작스런 역할변화를 받아들여야 하고 이는 지역사회 의료전달체계에 직접적으로 영향을 일으키게 된다(Hamel, Kirzinger, Lopes, Muñana, & Brodie, 2020). 의료재난의 영향력을 가늠하는 초과사망률의 경우 대한민국의 경우 보고된 바가 없고 일본의 경우도 유럽이나 미국에 비해 낮은 것으로 보고되기는 하였으나(Kawashima et al., 2021, p.794) 2020년 2월 국내 대구경북 지역에서 COVID-19 의심 및 확진 환자가 쏟아져 나와 대형병원과 주요 권역외상센터들이 폐쇄됐을 때 대경권의 응급의료체계는 마비되었고 아무리 응급한 외상환자도 원거리 이송이 필요한 상황이 발생했다(한성희, 김소민, 위은지, 2020). 또한 일본에서도 2020년 4월 병상 대기를 위해 자택격리중이던 확진자가 사망한 사건이 보도되며 응급의료전달체계의 붕괴를 우려하는 목소리가 나왔다(김호준, 2020; 一般社団法人 日本救急医学会 & 一般社団法人 日本臨床救急医学会, 2020). 이러한 상황에서 지정음압병상 가동과 감염병 전문병원의 설립은 절대적인 수의 문제로 접근하기 보다는 권역외상센터와 같이 지역사회 의료체계의 부담을 줄여주는 완충지대로서 역할에 초점하며 운영되어야 할 것이다. 또한 개별 지역에 국한하기 보다는 전국가적인 의료체계 내에서 중앙과 지역의 연계를 고도화시키는 방향으로 운영되어야할 것이다.