가. 빈곤종식(인민생활 증진)

북한 당국은 인민의 생활을 증진하기 위해 주택 5만호를 평양에 신설하고자 한다. 이는 앞서 <표 1>에서 활용지표로 제시한 공유주택 거주가구 비율과 이어진다. 다만 평양에만 주택을 짓는 것으로 한정하여 평양과 지방간의 격차는 더욱 벌어질 것으로 판단된다. 그나마 신의주시, 청진시, 원산시 등의 주요 도시들도 개발하고자 하나, 도시･군급 지역차원의 개발로 이전하여 국가의 투자를 받기 어려운 상황이기 때문이다(강채연, 황인엽, 2021, p.132). 그리고 목표11의 생활 조건 및 환경 보장에서도 대규모 주택건설을 중복으로 제시했다는 점에서 목표1의 ‘인민생활 증진’을 위해 인민의 생활을 유지하기 위한 경제력(1인당 국민총소득) 향상에 관심을 가질 필요가 있다고 본다. 또한 북한 NDGs 목표10의 ‘인민의 권리 증진’에서 제시하는 사회, 경제적, 정치적 포용 증진(10.2)이 오히려 유엔 SDGs의 빈곤종식(목표1)과 유사하다고 판단된다.

비록 북한의 경제개발 5개년 계획에 사회안전망을 구체화한 내용은 담지 않았지만, ‘사회적 보호제도 포함 인구비율’을 제공된 점에서 사회보호제도 확장의 가능성이 존재한다. 이에 사회안전망에 대해 구체적인 방안을 제시한 남한의 세부목표와 비교하여 지속적인 논의의 장을 형성할 수 있을 것이다. 이를테면 K-SDGs는 사회보장제도 현황을 알 수 있는 지표를 사용한 바와 같이, 북한에서도 현존하는 사회보장제도를 실제 이행하고 이를 지표로 삼아 사회안전망으로서 기능하는 것이다. 비록 북한이탈 주민의 증언을 통해 북한 주민에게 급여의 실효성 및 효과성은 미미하다는 결과가 나타나지만(민기채, 조성은, 한경훈, 2018, p.167), 기존 제도를 정비하는 것만으로도 인민의 생활을 증진하는 목표달성에 다가설 것으로 본다. 또한 북한 당국은 최근 무위탁 아동 및 노인에 대해 복지를 증진하고자 하는 의지를 보인다. 이는 과거 남한의 기업, 의료시설, 교육기관, 복지시설 등이 북한에 설립된 바와 같이, 남북의 보건복지 교류를 이행할 만한 기회를 제공한다. 아울러 남북한의 노력뿐만 아니라, 국제기구 및 인접국가간의 협력으로 복지대상자를 모두 아우를 수 있을 것이다(조성은 외, 2020, p.316).

나. 기아해소(농업성장)

북한 당국은 국가경제 개발을 위해 자급자족 및 농업기술 강화 정책을 제시한다. 다만 작물 재배 면적 확대, 농산물 수확량 증가 등의 양적인 측면만을 강조하여, 김정은 체제 이후 전반적인 주민들의 식생활 수준은 평준화되었지만, 가구별 식생활 격차는 증가하고 있다고 보고되었다(조성은 외, 2020, p.155). 그리고 북한 당국이 회복탄력성의 개념을 도입하여 자생능력을 향상하고자 노력하지만, 경제, 사회, 환경, 그리고 거버넌스 역시 복합적으로 추진되지 못해 달성하기 어렵다는 평가를 받고 있다(임채환 외, 2021, p.143). 또한 최근 국경봉쇄로 인한 외부 식량 지원이 줄어들었고, 여전히 남한에 비해 북한의 영유아 영양 상태가 심각하다는 결과가 나타난다(남소영, 윤지현, 이수경, 2021, p.243).

남한의 경우 <표 3>에서 나타나는 바와 같이, 취약계층에 대한 식량 접근성을 안정적으로 보장하고자 한다. 이에 ‘취약계층의 식량 할인공급’을 통해 적정 수준의 영양이 공급되는지에 대한 정책과제를 제시한다. 즉, 취약계층 대상으로 쌀을 할인하여 공급하거나 특히 아동대상으로 영양 불균형을 완화하기 위한 식품 지원을 하는 것이다. 이는 북한에서도 식량 문제를 겪고 있는 대상층을 선별하여 국가적 차원에서 식품을 지원해야 할 필요성을 제기한다. 특히 K-SDGs의 식품안정성 확보가구분율을 참고한다면, 북한에서도 교육 및 복지시설의 식품 공급망을 점검하고, 취약계층에 대해서도 영양분 있는 식품을 제공할 수 있을 것이다. 그리고 5세 이하 어린이의 발육부진 및 영양결핍 문제는 비단 개인의 건강뿐만 아니라 노동생산성 문제, 남북 주민 간의 신체적 차이로 나타나는 사회적 문제로 나타날 수 있다. 따라서 한반도 내의 사회통합을 위해 북한 당국과 한국 정부, 그리고 국제사회의 지속적인 점검 및 식품지원에 대한 주장은 지속되고 있다(조성은 외, 2020, p.309).7) 하지만 2021년 3월 이후 북한에 상주하는 유엔 및 국제 NGO 인력이 없기 때문에 우선 현지 인력부터 재충원해야 할 필요를 보인다(권율 외, 2021, p.25).

다. 건강보장

북한 주민의 건강을 보장하기 위한 북한의 정책계획은 비교적 다른 목표보다 상세히 제시되어있다(표 4 참조). 우선 예방적 의료체제를 구축하고자 한다. 1980년 제정된 공중보건법을 이행하기 위해 인구의 기대수명을 늘리고 전염병 및 다른 질환에 관한 지표들을 국제 수준으로 향상하고 호담당의사제를 강화하여 가구와 직장에 의료진이 방문하는 비율을 높이고자 한다. 둘째, 공중 보건 부문의 물질적 기술적 기반을 통합하고자 한다. 즉, 제약공장과 의료기구 공장의 보수와 현대화를 통해 자재공급기반 사업을 마련하는 것이다. 셋째, 원거리 의료 봉사 체계와 의료 품질관리 체계 도입으로 의료서비스를 질적으로 향상하고 고려의학 중심으로 필수 의료기기와 의약품 생산을 국산화하고자 한다. 이는 농업의 자급자족을 지향하는 바와 같이 북한식으로 의료기술을 확보하고자 하는 양상을 보인다. 넷째 전염병을 예방하기 위해 방역체계를 강화하는 것이다. 말라리아, HIV 등 기존의 전염병뿐만 아니라 최근 코로나19에 대한 대응으로 교역을 중단한 것은 아직 완전히 방역체계를 마련하지 못했기 때문으로도 해석할 수 있다.

전반적으로 북한은 건강보장의 목표에 대해 유엔의 세부목표들을 대부분 수용하여 그대로 적용하였다. 이는 건강보장이 북한 당국에서 주요하게 보는 목표라는 점을 의미하며 당국의 지원 수준도 높을 것으로 보인다. 따라서 북한의 관심이 높고 남한은 의료자원이 풍부한 만큼 보건교류의 기회가 존재한다. 특히 코로나19가 북한에 미치는 영향에 따라 향후 백신공급의 추이가 주목되고 있다. 북한 NDGs에서 제시한 산모 사망률, 신생아 사망률, 자살률, 결핵 발생환자 수, 알코올 섭취량, 말라리아 발생률의 지표는 남북이 공통적으로 활용한 지표이다. 즉, 남북 간의 데이터가 동일 기준에 따라 수치를 비교할 수 있는 척도로 활용 가능하다는 점(정규승, 2020, p.13-17)에서 향후 한반도의 건강 지표통합의 계기를 마련한 것이다. 하지만 북한이 제시한 2015, 2018, 2019년 통계가 이미 목표치를 넘는 것으로 보고되었다는 점(UN, 2021, p.59)에서 보다 엄격한 기준을 세울 필요가 제기된다. 한편, 북한의 정책과 관련하여 호담당의사제가 종종 북한 주민을 통제하기 위한 수단으로 작용할 수도 있지만, 지역 중심의 의료체계를 형성할 수 있는 장점이 있다. 북한의 호담당의사제와 한국의 공공의료 확보 노력은 남북의 공통정책 과제라는 점에서 실질적인 의료서비스 이행 및 성과 지표도 추가하여 향후 제도 비교분석으로 활용할 수 있을 것이다. 그리고 북한의 의료시설을 확충하려는 정책은 아직 평양시와 삼지연시에 한정되어 있기 때문에 전 지역 확장의 필요를 보이고 있다. 또한 독자적인 의료기술을 구축하고자 전문 의료인력을 양성할 것으로 판단되며, 국제 사회와의 보건 관련 학문적, 인적 교류도 이행해야 할 필요를 보인다.

라. 일자리보장

북한의 NDGs 일자리 보장 정책엔 주민의 노동권 내지 노동환경 개선을 위한 내용이 전부 누락되어 있다. 즉, 경제발전 5개년 계획을 이행하기 위해 특정 산업을 육성하고, 자원활용, 기술확보 측면에만 주안점을 두고 있다(표 5 참조). 따라서 노동자의 생산성을 고려한 사회보장의 필요성이 제기된다. 다만 활용지표에서도 제시하였듯이 고용률을 높이고 산업재해를 줄이고자 하는 목표들이 정책으로 이행되는 것만으로도 삶의 질이 크게 향상될 것으로 보인다. 그러나 북한 내부의 사회경제적 현상을 측정할 데이터가 없고, 북한 당국도 묵인하는 시장화 현상, 돈주, 브로커 등으로 인해 일자리 파악이 어려운 한계가 있다. 그리고 북한은 노동조합과 같이 현재 노동자의 임금 및 복지환경을 대변하는 시민단체가 없다는 점에서 북한 당국의 적극적인 안전망 구축은 여전히 주요 과제로 남아있다. 또한 5개년 경제발전 계획의 자급자족 성장만으로는 양질의 일자리 제공으로 이어질 것으로 보긴 어렵다. 즉, 폐쇄적인 산업구조에서 벗어나 개방적인 경제행위가 추진되어야 업종이 다양해지고 측정지표가 분명해질 것이다. 한국에서도 정치경제학적 이유로 산재보험이 가장 먼저 도입된 바와 같이, 북한도 표면상 드러난 산업재해부터 보상, 재활, 예방의 방안(김진수, 정창률, 2012, p.203)이 논의된다면, 노동자에 대한 안전망을 단계별로 확대할 수 있는 가능성이 존재한다. 한편 북한은 체제상 대다수 주민들의 직업 선택이 제한적이다. 하지만 그만큼 북한 당국의 영향이 크기 때문에 취약계층에 맞는 일자리 제공이 수월하게 이루어질 것으로 본다. 다만 개개인의 역량을 도모할 수 있는 ‘좋은 일자리’ 창출은 남북이 공통으로 풀어야할 난제이다.

마. 불평등 해소(인민의 권리 증진)

북한 당국은 인민의 정치사회적 참여를 증진하기 위해 국가의 정치 시스템을 통합하고자 한다. 이는 세부목표5.5에서 여성의 정치참여를 강조한 맥락과도 연결된다. 비록 김정은 위원장의 독재체제로 이어가고 있지만 주민들의 목소리를 반영하겠다는 의미로 제시했다고 볼 수 있다. 또한 유엔 SDGs의 국가 내 불평등 해소에 관련하여 농촌과 도시의 격차를 감소하는 정책을 제시한다. 이는 농촌 지원을 강화하여 농업경제력을 키우고자 하는 의도라고 볼 수 있다. 다만 이와 관련하여 세부목표와 지표엔 제시되지 않아 농업성장(목표2)과의 연계가 필요하다고 본다.

일반적으로 빈곤과 불평등은 사회복지학계의 주된 연구대상이라는 점에서 지속가능발전 목표10은 유용한 지표로 활용될 수 있다. 그러나 북한 NDGs 목표1에서도 살펴보았듯이 북한은 빈곤과 불평등의 개념을 제시하기보다 인민의 생활 혹은 권리로 표현한다. 이는 지난 수년간 국제 사회의 지적을 회피하려는 기제가 남아있다고 판단된다. 하지만 최근 북한이탈 주민의 증언에 따르면 현재 한국 사회에 나타나는 사회경제적 불평등이 북한에서도 소득격차 및 지출격차를 통해 보고되었다(조성은 외, 2020, p.318). 따라서 유엔은 북한이 불평등 지표를 마련할 수 있도록 권면하고, 유엔협력기구의 자료를 바탕으로 북한에 대해 지속적으로 모니터링을 해야 한다는 주장이 제기된다(권율 외, 2021, p.20). 또한 북한 당국이 주민들의 정치적 참여를 독려하는 양상은 복지욕구에 반응할 수 있는 여지를 제공한다. 북한 각 지역에 있는 당원뿐만 아니라, 모든 인민이 목소리를 낼 수 있는 기회가 열린 셈이다. 아울러 경제, 사회적 포용을 증진하겠다는 세부목표(10.2)는 인민생활증진(목표1), 일자리보장(목표8)과 관련된 정책 방향의 근거를 제공한다. 또한 북한의 VNR에서도 제시하는 ‘포용적 발전의제(Leaving no one behind)’에 따라 취약계층도 모든 인민에 포함될 수 있도록 복지급여가 필요한 국민을 선정하는 남한의 방식을 참고할 수 있다. 그리고 10.2.1 지표로 제시한 사회보장 개별 법안이 실질적으로 이행하는 방향 또한 모색될 여지가 남아있다(표 6 참조).

가. 사회안전망 구축

북한의 사회보장 분야 NDGs에서 제시하는 빈곤, 기아, 질병, 산업재해, 불평등은 모두 개인이 아닌 정치, 경제, 사회 등의 구조적 폭력으로 인한 결과로 볼 수 있다. 이러한 구조적 폭력을 제거하는 의미로 적극적 평화와 복지가 공진하는 평화복지체제는 한반도의 항구적 평화를 이루는 모델이다. 한편, 북한이 VNR을 통해 제시한 사회보장 정책계획에 대해 공통적으로 사회안전망의 필요성이 제기되었다. 사회안전망은 어느 누구라도 빈곤, 질병, 실업 등의 사회적 위험에 처했을 경우 원 상태로 복귀하는 것을 목표로 한다. 비록 사회안전망은 인간다운 삶을 살기 위한 ‘최소한의 삶 보장’에 방점을 두지만, 평화복지체제에 이르는 토대가 된다는 점엔 부인할 수 없다. 따라서 사회보장을 구성하는 보호, 소득재분배, 그리고 생산성의 기능(김태성, 김진수, 2013, p.82)은 평화복지체제를 위한 필요조건이 된다. 이에 북한의 NDGs를 통해 제시한 사회보장 및 평화복지체제의 기능은 다음과 같다.

첫 번째 보호의 기능은 빈곤, 기아, 질병, 산업재해 등으로부터 모든 국민을 보호하는 것이다. 북한 NDGs의 1.3에서도 적절한 수준의 사회적 보호를 제공한다고 밝혔지만, ‘적절한’의 기준이 구조적 폭력이 제거되는 상태에 부합하도록 강구할 필요가 있다. 즉, 평화와 복지의 공진도 사회적 위험 수준에 따른 우선순위로 보호한다고 볼 수 있다.

두 번째 소득재분배의 기능은 차별 극복 및 사회연대의 의미를 담고 있다. 즉, 경제적 여유가 있는 국민들의 소득에서 구조적 폭력에 가까이 있는 국민의 소득에 재분배 효과가 나타나는 것이다. 물론 북한체제상 만연된 토대(출신 성분), 지역 간 차이로 인해 가진 자로부터의 소득재분배 효과를 기대하기 어려운 측면도 있다. 그러나 북한이 NDGs에서 사회, 경제적, 정치적 포용 강화, 증진(10.2)을 제시한 바와 같이, 차별을 좁히는 방안으로써 급여를 통한 재분배성이 강화될 필요가 있다. 이를테면, 인간다운 생활에 필요한 급여의 최저소득 혹은 기초생활보장에 준하는 현물지원이 이루어지되, 소득이나 자산액이 높은 이들에게 보다 많은 재원을 부담하는 것이다. 이는 평화와 복지가 선순환하며 사회가 연대를 이루는 평화복지체제 성립으로 이어진다.

마지막으로 생산성의 기능은 국가와 개인, 사용자와 노동자 모두 윈-윈하는 효과를 보인다는 의미이다. 대표적으로 북한 NDGs에서 제시한 고용율 증진(8.5)과 산업재해 감소(8.8)에 대한 목표들은 국가의 생산성과 관련이 있다. 노동자들이 산업재해를 당하거나 실업할 경우, 북한 당국은 가용할 수 있는 인력을 잃게 되는 것이다. 그리고 개인의 생산성이 상실될 경우, 가정에 미치는 효과 또한 고려하지 않을 수 없다. 따라서 산업재해를 최대한으로 줄이기 위해 예방을 실시해야 하고, 재해로부터 원 상태로 복귀할 수 있도록 보상 및 재활에 대한 급여가 이루어져야 하는 것이다(김진수, 정창률, 2012, p.203). 북한 당국이 경제개발에서 노동자의 중요성을 인식하는 만큼, 가장 설득력 있는 대안으로 기능할 수 있을 것으로 본다. 이처럼 평화복지체제는 가입자와 수급자 간의 중재 역할을 충실히 수행해야 하며, 모든 구성원이 적극적으로 제도에 참여하도록 설득할 수 있는 전략이 필요하다.

나. 남북 간의 지속적인 교류

평화복지체제에서 남북 간의 관계 개선은 평화체제의 구축요건으로 작용한다. 하지만 남북 관계에서 반드시 풀어야 할 난제로 북핵 문제, 북한체제 등이 있기 때문에 아직도 한반도 평화정책은 제자리를 걷고 있다. 그러나 남북 간의 교류는 안보 및 국방의 문제와는 별도로 진행해야 한다. 북한이 자발적 국별 리뷰를 통해 제시한 다섯 가지 사회보장 관련 세부목표는 북한체제 옹호나 핵무기 개발이 아닌, 북한 주민의 인간다운 삶 증진을 담고 있기 때문이다. 북한 당국의 입장에서도 비정치적 교류에 관해선 마다하지 않을 것으로 판단된다. 따라서 SDGs를 바탕으로 평화복지를 위한 남북 간의 지속적인 교류를 위해 다음과 같이 제언한다.

첫째, 북한이 SDGs에 신빙성 있는 통계자료를 제시할 수 있도록 한국은 통계역량강화 훈련을 제공할 필요가 있다(손주희, 2021, p.27). 이미 통계청은 한국의 2010년 인구주택총조사 기본계획서를 북한에 제공하고, 북한의 통계 담당자에게 직접 센서스 교육을 한 바 있다(한국통계진흥원, 2015; 손주희, 2021, p.23에서 재인용). 이에 따라 북한이 제시한 사회보장 지표뿐만 아니라, 보다 세부적인 복지 실태를 파악하기 위해 축적한 한국의 통계관리 기술을 북한 통계 담당자에게 재전수할 필요가 있다. 이는 향후 남북한 SDGs 지표 통합에도 긍정적인 영향을 미칠 것으로 기대한다(정규승, 2020).

둘째, 한국 내부에서 남북 교류에 관한 사회적 합의가 이루어져야 한다. 북한 당국이 다른 사회보장 분야에 비해 건강증진(목표3)에 적극적인 계획을 수립할 수 있는 이유는 대다수 국민의 합의 하에 지난 수년간 보건의료 협력이 이루어졌기 때문이다. 그러나 원조에 관해선 기득권층에게 잘못 전달될 것으로 우려하는 시각이 존재한다. 따라서 복지전달체계에 대한 투명한 정보를 얻기 위한 노력은 하되, 북한체제만의 독특성도 고려할 필요가 있다(정병호, 2020). 따라서 북한체제를 이해하는 교육도 병행하며 평화복지체제가 국민의 삶에 어떤 영향을 미치는지에 대한 실증적 연구도 이루어질 필요가 있다.

셋째, 남북한의 교류는 국제기구와의 삼각공조를 통해 효과적으로 진행해야 한다. 북한에 대한 인도적 지원은 한국 외에도 국제기구를 통해 상당수 진행되고 있다. 상황에 따라 외교적 문제로 지원이 중단되는 한국과 달리, 국제기구는 지속적으로 북한을 지원함으로써 담당자와 신뢰관계에 있을 것으로 본다. 특히 북한 VNR에서 활용지표를 담당한 국가기관(부처)도 제시했다는 점에서, 국제기구를 통한 각각의 복지전달체계와의 연계에 도움이 될 것으로 본다. 그리고 급여제공이나 재원 마련을 효율적으로 구상할 수 있을 것으로 판단된다.

마지막으로, 남북 간의 교류는 북한 제도의 긍정적인 측면도 고려하여 진행할 필요가 있다. 전반적으로 남한의 SDGs와 비교하며 북한의 사회보장 제도 개선에 대해 서술하였지만, 남한 역시 평화복지체제와는 아직 간극이 존재한다. 비록 체제상의 문제로 아직은 남북한의 각 제도를 수용하기엔 어려움이 존재하지만, 평화복지체제는 통일 한반도를 지향한다는 점에서 남북한 제도 통합에 대해 고려하지 않을 수 없다. 이를테면, 북한 NDGs에서 제시한 국민의 생명 보호 및 건강 증진을 위한 ‘리’ 인민병원 필요 자료 공급(3.8)은 남한에서도 불필요한 의료자원 낭비와 상급 병원 혼잡을 줄이는 기능을 가지고 있다. 이는 전국적 관점으로 한반도의 전체 주민을 고려할 수 있는 평화복지 방향으로 제시될 것이다.