1. 광역과 기초자치단체 간 사무배분(분담)

광역자치단체(이하 광역)와 기초자치단체(이하 기초)가 우리나라 지자체를 형성한다. 규범적 지방자치 이론은 광역과 기초 간 관계에서 기초 중심의 자치분권을 강조한다. 이론에 따르면 자치이념을 실천하는 공간과 행정단위로서 기초단위가 중요하며, 「지방자치법」도 기초자치단체 우선원칙1)을 지향한다. 반면, 지방재정 운영은 사정이 다르다. 기초단위가 가진 자치권에도 불구하고 광역은 기초의 재정운영이나 재정사업에 개입할 수 있다. 심지어 광역이 기초에 재정을 지원하지 않는 사업까지 포함한다.

광역과 기초 간 관계에서 사무배분에 대한 이해는 중요하다. 사무배분은 국가의 법과 제도 절차에 따라 국가 또는 지자체가 사무처리에 관한 이행권한과 최종책임 분산을 의미한다. 즉, 국가 입장에서 사무의 수행 주체별로 법이나 실무상 사무를 배치함이다(최봉석 외, 2015). 중앙과 지방 간 사무배분 원칙은 샤우프 보고서2)를 주로 기초로 한다. 샤우프 보고서는 책임 명확성, 능률성, 기초자치단체 우선주의 제시했다. 이후 이 보고서를 활용한 일본은 현지성, 종합성, 경제성 원칙을 추가했다(박광덕, 2014, p.253). 사무배분에 관한 원칙과 별개로 현장에서 사무배분과 설계는 유연하게 적용할 수 있다. 예를 들어, 특정 사회서비스를 기초수준에서 다양하게 운영하고 중앙(광역)정부의 개입은 최소화하면 이 사업은 기초자치단체가 담당하는 기초업무다. 반면, 지역 최저수준 설정과 같이 광역단위의 표준이 필요하다고 판단하면 광역이 업무를 담당할 수 있다. 특정 사업이 법과 정책으로 중앙과 지방사무를 명확히 규정하지 않으면 임의･우연･잠정적으로 사업 범위나 권한 혹은 책임을 결정한다.

「지방자치법」이 규정한 중앙, 광역, 기초 간 사무배분 원칙도 현실에서 유연하게 적용할 수 있다. 「대한민국헌법」과 「지방자치법」에서 규정한 자치분권에 대한 국가 정체성은 [국가-지방자치단체]의 수직체계를 반영한다. 이는 미국과 같은 연방제 국가 특징은 [중앙정부-지방정부]의 수평체계와 구분된다. 일반적으로 수직체계는 정부 간 같은 사무를 담당하도록 업무분장을 구성한다. 「지방자치법 시행령」 별표가 규정한 사무배분에서 광역과 기초 간 같은 사무 명칭이 중복으로 나열된 사례가 많다. 왜냐하면 개별 사업의 계획과 집행 그리고 사업관리를 한 정부 단위가 총괄하기보다는 단계별로 구분하기 때문이다. 예를 들어, 재정부담과 감독은 광역이 담당하고 사업집행은 기초가 하는 경우, 혹은 기초와 광역이 모두 재정을 담당하는 경우 등 정부 단위별로 업무를 분담하였다. 정부에 따라 다른 사업을 진행함이 아니라 같은 사업을 관리과 감독은 광역이, 시행은 기초가 하는 형태를 주로 가진다. 2000년 이후 두드러진 중앙과 지방정부 간 사무배분 변화는 국가사무 지방이양, 특별행정기관 정비, 국고보조금의 지방이양이다. 특히, 국가와 지자체 간 공동사무를 확대했다. 공동사무는 중앙정부가 기초자치단체에 사무를 위탁하는 위임 형태로 추진했다(표 1). 이는 사회복지 분야에서 자주 확인할 수 있다. 이 구조하에서 재원 공급자로서 중앙정부의 역할은 증가했고, 사회복지서비스 전달과 실행은 읍･면･동 주민자치센터, 보건소, 그리고 다양한 비영리민간단체에서 담당했다.

2. 광역과 기초자치단체 간 복지사무체계 쟁점: 임의, 비효율, 책임

지자체의 자치권은 법률로 보장받는다. 하지만, 국가 정책결정과 집행과정에서 지자체의 실제 참여는 미약하다. 우리나라는 사무분권에서 수직체계를 유지하고 있다. 「사회보장기본법」 제5조는‘사회보장에 관한 국가와 지방자치단체의 책임’을 중첩으로 규정한다. 자세히 살펴보면 사회서비스 보장과 소득보장에 관한 국가와 지방자치단체의 책무, 비용부담 의무, 사회보장 전달체계 구축에 관한 의무도 중첩으로 각 정부가 권한과 책임을 진다. 하지만 같은 법에선 책임의 공동성도 인정한다. 「지방자치법」은 사무불경합의 원칙을 규정하지만, 광역과 기초 간 중복 사무도 허용한다. 그뿐만 아니라 광역과 기초 간 사무경합과 공동사무에 대한 구분도 명확하지 않다. 「지방자치법」은(제13조) 자치단체 종류와 관계없이 공통 사무를 7개 기능별 분야에서 61개 사무(복지사무 10개)를 열거한다. 따라서 국내 정부 간 관계는 법이 규정하는 형식은 중첩형(수평관계) 모형이지만 실제는 포함형(수직관계)이다.

「지방자치법」은 지자체의 종류별 사무배분 기준을 제시하고 있다(제14조). 예를 들어, 첫째, 광역은 행정처리 결과가 2개 이상의 시･군 및 자치구에 미치는 광역적 사무, 둘째, 시･도 단위로 동일한 기준에 따라 처리되어야 할 성질의 사무, 셋째, 지역적 특성을 살리면서 시･도 단위로 통일성을 유지할 필요가 있는 사무, 넷째, 국가와 시･군 및 자치구 사이의 연락･조정 등의 사무, 다섯째, 시･군 및 자치구가 독자적으로 처리하기 어려운 사무, 여섯째, 2개 이상의 시･군 및 자치구가 공동으로 설치하는 것이 적당하다고 인정되는 규모의 시설을 설치하고 관리하는 사무와 같은 기준을 가진다. 반면, 기초는 「지방자치법」 제14조 제1호에서 시･도 사무를 제외한 사무를 맡는다. 이처럼 사무배분의 기본 원칙은 존재하나 현실에서 이 원칙을 제대로 적용하지 않는다. 특히, 사회복지영역은 각 지자체가 단독으로 사무를 수행하기보다는 공동사무 형태를 가진다. 정부 간 관계 속 복지사무는 법률, 재원, 책임 주체 등 현실 상황에 따라 다양하게 설계한다. 최적 거버넌스 구조에서 사무배분을 결정함이 아니라 주로 중앙정부의 정책 판단에 따라 임의 설정한다.

서비스 전달체계도 사회복지는 수직적이면서 복잡한 구조를 가진다. 공공영역에서 사회복지서비스 전달체계는 주로 중앙과 지방 간 수직체계를 구성한다. 즉, 재정 지원과 관리는 중앙이나 광역이 담당하고, 기초는 복지사무 실행을 담당한다. 한편, 사회복지는 서비스 전달을 주로 수･위탁을 통한 민간을 중심으로 이루어진다(김영종, 2017). 대표 예가 지역사회 사회복지관이다. 사회복지는 공공에서 다양한 정부뿐만 아니라 민간전달체계가 개별로 참여･운영하는 구조를 가지기에 복잡한 전달체계를 구성한다. 따라서 수급자 관점에서 사회복지서비스를 보면 정책 결정, 재원 동원, 서비스 공급이 일원화가 아닌 분산되어 있어 이해하기 어렵고 복잡한 절차를 가진다. 복잡성과는 별개로 사회복지 사무는 정부 모든 단위와 민간까지 개입하기에 안정성과 사무 책임성 관리에 유리하다. 하지만 같은 사무에 관해 다수 단위가 중복업무를 수행한다. 따라서 행정관리의 효율성은 상대적으로 취약한 구조를 가진다. 또한, 사업 성과를 다양한 주체가 책임지기에 특정 주체가 사업을 발전시키고 성장시킬 동력이 낮다.

사회복지는 타 분야에 상대적으로 더 많고 다양한 제도, 법, 주체가 얽혀 있다. 따라서 완벽한 책임성이나 보편성을 가진 주체가 전면에서 사업을 운영하고 책임지는 일은 거의 없다(표2). 최적 대안이나 주체를 설정할 수 없음이 현대 사회복지의 특징이다. 하지만 운영 주체 간 역할과 책임, 구조, 운영 적절성은 여전히 몇 가지 문제를 가진다. 첫째, 비용･효과성이 떨어진다. 복지사무에서 역할 관계와 기능이 복합 그리고 중층으로 이루어져 있다. 같은 사무를 다양한 조직이 관여하기에 행정과 재정의 비효율성이 발생할 수밖에 없다. 또한 서비스 이용자 관점에선 행정의 복잡성과 더불어 시간 낭비도 발생할 수 있다. 둘째, 정보격차와 도덕적 해이가 발생할 수 있다. 사업 성과를 다양한 주체가 책임짐은 책임소재가 명확하지 않을 수 있다는 말과 같다. 즉, 주체에 따라 도덕적 해이가 발생할 수 있다. 그리고 주체마다 정보에 대한 접근성과 권한이 다르기에 정보격차도 발생한다. 셋째, 사업과 성과에 대한 평가 기준이 상위조직 관점에서 이루어진다. 예전과 달리 정보사회로 진입하면서 다양한 정보와 지식을 다양한 주체가 습득할 수 있다. 이 변화를 기반으로 사업관리와 책임 기준을 상급 조직의 기준이나 관점이 아닌 현장 여건과 관점으로 전환해야 한다. 사회복지는 문서가 아닌 현장에 답이 있다(남석인 외, 2022). 현장 정보나 상황을 습득하고 이해하기 어려운 상위기구의 개입은 최소화할 필요가 있다. 동시에 복지사업 수혜자나 서비스 이용자가 서비스를 직접 판단하고 평가는 절차와 과정이 더 중요하다.

3. 광역과 기초 간 복지재정 부담

1. 부산시 자치구 재정과 사회복지 지출

2023년 최종예산을 기준으로 부산 중구의 재정규모는 1,913억 원이다. 반면 해운대구는 7,988억 원으로 4.1배 이상 차이가 난다(표 6). 재정규모가 다르기에 복지사업에 대한 기초가 가지는 지방재정 압박과 부담 정도는 다를 수밖에 없다. 자치구 세입을 살펴보면 보조금이 차지하는 비중이 절대적으로 높다. 보조금 비중은 평균 59.8%(본청 포함)이며 최저 45.1%(중구)에서부터 최고 71.2%(북구)까지 다양한 분포를 형성한다. 부산 자치구 세출예산에서 본청을 포함한 사회복지비 비율은 2023년 기준으로 평균 60.3%다(본청 비포함 61.4%). 중구가 가장 낮은 47.8%며 북구는 71.3%로 가장 높다. 북구는 세출예산 70% 수준이 보조금이고 사회복지지출이 70%다. 즉, 세출사업 대부분은 보조금을 재원으로 하는 복지사업이다. 사회복지비 비율은 10년 동안 계속 증가했는데 2013년도의 경우 전체 자치구 사회복지비 비율의 평균은 48.1%였는데 2023년도는 60.3%로서 세출에서 12.2% 이상 증가했다. 복지비 비율의 증가 추세는 자치구별로 다양하다. 강서구는 복지비 지출 비중이 비교적 낮은 47.5% 수준이지만 2013년도와 비교하면 19.2% 이상 증가했다. 영도구, 북구, 해운대구, 사하구를 제외한 대부분 구와 본청은 사회복지비 지출이 10% 이상 증가했다. 같은 기간 동안 영도구는 사회복지비 비율의 증가 수준이 6.8%로서 다른 구보다 적지만 세출에서 복지비가 자치하는 비중은 62%로 높은 수준을 유지하고 있다.

2013년도 부산 자치구 전체 재정규모는 2.9조 원에서 2023년도 7.3조 원으로 3.4배 이상 성장했지만, 자체 세입보다는 의존 수입이 중심이기에 재정 취약성은 커졌다(표 7). 복지비 비중 추세와는 반대로 재정자립도와 재정자주도는 낮아졌다. 2023년을 당초 예산을 기준으로 부산 전체의 재정자립도와 자주도는 각각 46.0%와 58.5%다. 전국을 기준으로 보면 재립도는 1%p가량 높고(전국 평균은 45.0%) 자주도는 10.5%p가량 낮다(전국 평균 69.0%). 자립도를 기준으로 보면 영도구는 10%로 가장 낮고 강서구는 42%로 가장 높았다. 자주도는 북구가 25%로 가장 낮았고 중구가 51.2%로 가장 높았다. 10년간 자립도 감소 폭을 살펴보면 연제구가 13% 이상 감소했고 다음으로 금정구였다. 서구는 거의 변화가 없었다. 자주도 경우, 연제구가 18.2%로 가장 많이 감소했고 다음으로 남구와 수영구 순이었다. 가장 작은 감소폭은 사하구로 3.4% 감소하였다. 10여 년 동안 부산 거의 모든 자치구에서 재정자주도는 감소했다. 이와 달리 자치구에서 사회복지비 비율은 지속해서 증가했다. 복지사업비 대부분은 국시비보조사업에서 충당한다. 보조금사업에서 상당 부분은 의무지출 규정이 있다. 즉, 보조금으로 운영하는 사회복지사업은 자치구가 의무적으로 사업비를 충당해야 하는 구조다. 의무지출 규정이 있는 사회복지비의 증가는 재정자주도 감소에 영향을 미친다. 다시 말해, 자치구 일반재원은 중앙정부 혹은 부산시의 복지보조사업에 대한 지방비 분담(사업비 매칭을 통한 의무지출)을 위한 재원으로 지출되어야 한다.

2. 부산시 자치구 재정 배분

자치구 일반 행정경비 지출을 보장하기 위해 조정교부금 제도를 운용한다. 자치구는 지방교부세 내 보통교부세를 받지 않는 대신 시본청으로부터 자치구 조정교부금을 통해 재정수요에 대한 지출 재원을 보장받는다. 부산광역시는 시세 가운데 보통세의 22%를 조정교부금 재원으로 설정한다. 기준재정수요와 기준재정수입의 차이가 자치구 재정부족액이며 조정교부금은 이 부족액을 채워주는 방식으로 자치구별로 배분한다. 사회복지 분야의 기준재정수요의 측정항목은 복지지출 부문별로 설정한다. 기준재정수요와 기준재정수입의 차이가 자치구 재정부족액이며 조정교부금은 이 부족액을 채워주는 방식으로 자치구별로 배분한다. 사회복지 분야의 기준재정수요의 측정항목은 복지지출 부문별로 설정한다. 특･광역시별로 차이는 있지만, 측정항목과 단위에서 대부분 비슷한 구조이다. 다만, 조정률에서는 특･광역시별로 다양한 편이다. 서울특별시는 재정부족액 전액 이상을 보장한다. 시본청세의 22.6%를 재원으로 설정하는데, 시세의 수입 상황이 양호하기 때문이다.

2021년 부산광역시 조정률은 53.1%로 상당히 낮다. 부산광역시는 조정률이 높지 않기에 자치구 재정은 불안정할 수밖에 없다. 이 불안정성은 자치구 재정지출에서 높은 비중을 차지하는 사회복지비 지출에 대해 기준재정수요, 즉 적절한 수준의 지출을 보장하기 어려운 문제를 초래한다. 자치구 사회복지비에 대한 재원 보장을 조정교부금에서 담당하는 데 한계가 발생하면 다른 전략을 사용할 수 있다. 바로 지방비 부담분의 광역과 기초 간 분담 비율에서 지출 재원 보장이다. 자치구가 부담해야 하는 비율을 최소로 하고, 광역이 담당하는 분담 비율을 늘리는 방식이다. 조정교부금과 보조금 분담 비율 조정은 지방재정조정제도 안에서 연계할 수 있다. 부산시 내부 자료(2021)에 따르면 자치구 복지보조사업에서 시본청 소관의 국시비보조사업은 당초예산 기준으로 485개 5.5조 원이다. 지방 광역시 전체 자치구 복지사업에서 자치구 구비 비중은 8.8%(2021년 당초) 수준이다. 이 비중은 자치구의 자체 복지사업과 보조사업 구비까지 모두 포함했다. 자치구의 자체 복지사업의 수와 규모가 크지 않다는 점을 고려할 때, 국시비보조사업에서 부산 자치구의 복지비 부담 수준은 상대적으로 크지 않다. 부산광역시의 조정교부금 조정률은 낮지만 시비보조를 통해 기초 복지비 지출 부담을 조정한다고 해석할 수 있다. 부산시는 조정교부금 보다는 보조금 지원을 통해 자치구 복지재원 지출을 보장한다. 비록 적은 부담(3.1% 수준)이지만 자치구 재정 수준에 따라 재정압박을 초래할 수 있다.

2021년 기준으로 부산광역시의 복지보조사업과 재정부담을 살펴보면 <표 8>과 같다. 사업 수를 살펴보면 보육가족여성 분야가 가장 많은 123개이고 아동･청소년 122개로 다음 순이다. 총사업비 기준으로 재원 규모는 노인복지비가 35.3%로 가장 높고 기초생활보장(34.9%), 보육가족여성(13.7%) 순이다. 장애인복지의 경우 사업 수는 70개로 많지만, 총사업비에서 비중은 7.7% 수준이다. 즉, 장애 영역에서 소규모 보조사업이 많은 편이다. 복지 부문별로 사업비 재원 구성은 상당히 다양하다. 전체 5.5조원 가운데 국비보조율은 70.4%이며 시비는 26.5%를 차지한다. 자치구(구군비)는 3.1% 수준이다. 기초생활보장과 노인복지 분야의 국비보조율이 높은데, 국비 비율이 각각 84.2%와 70.1%를 차지한다. 기준보조율이 높고 차등보조율에서 인상보조율을 적용받는 사례가 많다.

3. 복지사업에 대한 자치구 부담: 부산 북구 사례

자치구 복지재정을 대부분 차지하는 요소, 즉 재정부담에 영향을 미치는 보조사업은 기초연금, 보육서비스, 생계급여, 아동수당이다. 이들 사업을 위한 재원 구성에서 자치구 분담 비율의 적절성도 문제지만 더 큰 문제는 재원 규모가 지속해서 증가함에 있다. 노인 인구의 증가, 아동 보육에 대한 욕구 증대와 같은 시대 변화는 재원 규모를 지속해서 늘린다(주은수, 2017; 신현중, 현승현, 2021). 부산 북구 사례를 살펴보면 주요 복지사업에서 구비 부담금은 2015년 54.8억 원에서 2021년 124.1억 원으로 2배 이상 증가했다. 구의 복지재정은 특정 사업에 집중했다. 2015년도 기초연금에 대한 구비 부담금은 11.2억 원에서 2021년도는 40.9억 원으로 3.6배 이상 증가했다. 보육서비스도 23.6억 원에서 45.7억 원으로 약 2배 가까이 증가했다. 구가 부담하는 재정증가를 고려할 때, 자치구 복지재정의 쟁점은 전체 사회복지비에서 발생하기보다는 일부 대규모 복지재정사업에서 발생한다고 해석할 수 있다. 자치구 복지재정의 전체 수준을 확대해야 할지 아니면 쟁점 혹은 부담이 큰 특정 복지보조사업에 관한 재원 구성이나 복지사업 운영체계를 개편해야 하는지에 대한 선택이 필요하다. 예를 들어, 2차 재정분권 논의과정에서 논의했던 정부 간 복지대타협을 통해 기초연금사업을 국가사무로 전환하면 지자체 복지부담은 원천에서 해소할 수 있다.

전국 자치구의 주요 복지재정 분담구조를 표준으로 운영할지 아니면 특･광역시 재량영역으로 자율 운영할지에 대한 논의가 필요하다. 예를 들어 대구 달서구와 부산 북구(4.0%)와 비교할 때, 같은 복지사업에 대한 달서구의 구비 분담 비중은 7.5%로 부산 북구보다 높았다(표 9). 「지방재정법」 시행령에 주요 복지사업에 대한 광역-기초 간 분담 비율에 관한 규정이 있지만, 지자체별로 수용하는 내용은 다양5)하다. 차등보조율적용 여부(포함 대상 여부)에 따라 개별 자치구의 재정 분담 규모는 달라진다. 차등화에 따른 변화 비율이 높지 않을 수 있지만, 재정규모가 작은 개별 자치구 입장에선 소규모 금액 변화에서도 재정압박이 상당히 달라질 수 있다.

4. 복지재정 분담체계 개편을 위한 방향

복지재정 분담체계 개편을 위해선 크게 시본청의 재정조정, 자치구 복지재정 확충, 그리고 자치구 행정과 재정의 구조 개편이 필요하다. 먼저, 시본청의 재정조정을 위한 가장 핵심은 광역과 기초 간 지방비 분담 비율에 대한 일관성 있는 조정이다. 현재 사회서비스나 사업별 재원구성에 관한 분담 비율에 일관성이 떨어진다. 현재 자치구가 진행하는 대다수 복지사업은 구비 부담 없이 국시비를 통해 운영한다. 하지만, 중앙정부의 특정 보조금사업이 자치구 의무지출을 강제하면 구비 부담이 너무 커질 수밖에 없다. 따라서 재원구성과 분담에 관한 광역과 자치구 간 일관된 비율(예: 특정 사업에서 자치구 부담이 최대 5% 이상 시, 광역자치구 재정 의무 지원 등) 설정이 필요하다. 이를 위해서 조정교부금제도를 통한 자치구 복지재정 확충안을 고려할 수 있다

다음으로 자치구의 복지재정 확충을 위한 전략이 필요하다. 우선, 복지보조사업에서 자치구 부담 수준을 완화할 필요가 있다. 이를 위해 기준보조율과 차등보조율 제도를 조정하여 재정이 취약한 자치구 재원을 보장할 수 있다. 다른 전략으론 시본청과 자치구 간 복지 대타협을 추진해, 자치구 재정 여건과 상관없이 복지사업 운영을 개편하는 방향이다. 복지사업 유형에 따라 사무와 재정을 담당하는 정부나 자치단체를 구분할 필요가 있다. 같은 수준의 복지급여가 보장돼야 하는 기초복지(현금 급여)사업은 시본청에서 직접 수행하고, 지역사회공동체 중심으로 다양한 사회서비스 공급이 필요한 사업은 자치구가 전담하는 방식이다. 이 분담이 이루어지면 현금사업으로 인해 발생하는 자치구 재정부담이 크게 줄어들 가능성이 있다. 보조금사업에서 요구하는 의무지출 부담이 커질수록 자치구 재정부담은 커지고 일반재정 수준은 떨어진다. 같은 논리로 정홍원 외(2020) 연구도 지방정부(광역기초)와 중앙정부 간 복지사무를 유형별로 구분해야 함을 주장했다. 다른 방안은 행정안전부가 담당하는 지방교부세에서 보통교부세를 자치구가 직접 교부 받을 수 있도록 중앙정부의 이전재정 제도를 개편하거나, 자치구 지방세를 확충함이다. 자치구 복지재원 확충 방안으로 (가칭)자치복지세를 고려할 수 있다.

끝으로 자치구 행정과 재정에 관한 구조 개편이 필요하다. 부산시 경우, 자치구 구비 부담비율은 3.1% 수준으로 낮은 편이다. 낮은 수준에도 불구하고 자치구에서 복지재정부담이 발생함은 사회복지비의 개별 기능보다는 자치구 규모와 재정구조가 가진 한계에 있다. 다시 말해, 자치구의 작은 규모(인구나 재정 수준)가 재정 취약성을 초래하며, 취약성 하에서 적은 부담이라도 복지재정을 감당하기 어려운 여건을 발생시킨다. 따라서 부산 자치구 간 통합을 통해 인구와 재정규모를 확대할 필요가 있다. 물론 자치구 간 통합은 단순히 행정통합을 넘어 정치영역(지역구 통합)에서 다룰 문제다. 부산시 경우, 원도심 4개 구(서구, 동구, 중구, 영도구)에 대한 통합 논의와 시도가 있다(부산시보, 2017). 하지만 자치구 간 의견 차이가 크고, 통합 방향성에 대한 합의도 아직 끌어내지 못했다.