1) 2007~2014 비문제화기

2007년 1월 ^「사행사업통합감독위원회법_」의 제정으로 청소년 도박과 관련된 정책적 담론이 태동하였다. 동법 제5조에 ‘청소년을 대상으로 한 사행산업 중독 예방 교육의 실시에 관한 사항’을 위원회의 기능으로 규정하였다. 이 조항은 동법의 목적이 사행산업으로 인한 부작용의 최소화와 사행산업의 건전한 여가·레저산업으로의 발전을 통한 국민 복지증진에 이바지하는 것임을 고려할 때, ‘청소년 도박’은 사회적으로 ‘사행산업의 부작용’ 수준에서 인식되었으며, ‘중독 예방 교육’의 소극적 예방 또는 대응 수준에서 다뤄진 것으로 해석할 수 있다. 2013년 3월 ^「사행산업통합감독위원회법_」 일부개정으로 제14조에 ‘한국도박문제관리센터’의 설립에 관한 조항이 신설됐으나 청소년 도박 예방 관련 조항은 추가로 명시되지 않았다. 본 논문에서는 2007년 1월 ^「사행산업통합감독위원회법_」 제정으로부터 2015년 청소년 도박문제 실태조사 도입 및 한국도박문제관리센터(현 한국도박문제예방치유원)의 청소년 사업 확장 이전까지 기간을, 제도적으로 청소년 도박이 등장하였으나 그 이상의 적극적인 담론이 형성되지 못했던 점에서 비문제화기로 구분하였다.

정책적으로도 ^「사행산업통합감독위원회법_」이 제정된 2007년 이후, 심지어 2020년 전까지 13년 동안, 청소년 도박에 대한 명시는 ‘청소년을 대상으로 한 사행산업 중독 예방 교육의 실시에 관한 사항’에 불과한 것을 확인할 수 있다. 이는 이 시기 도박 정책을 주관하는 사행산업통합감독위원회의 관련 법령에서 청소년 도박을 독립된 정책 대상으로 분리하여 다루지 않았다는 것을 의미한다. 즉 도박 정책의 주류 대상인 성인의 사행산업의 부작용 감소 정책의 연장선상에서 청소년 도박을 부차적으로 인식하고 있음을 드러낸다. 부수적인 위치로서의 표상은, 청소년 도박이 사회적 문제가 아닌 개인적 차원의 문제라는 전제가 암묵적으로 형성되었던 결과로 보인다.

2) 2015~2019 문제화 전환기

2017년 ^「경상남도교육청 학생 도박 예방교육에 관한 조례_」(경상남도조례, 2017) 제정 이래로 2020년 ^「제주특별자치도교육청 학생 도박 예방교육 및 치유 지원에 관한 조례_」(제주특별자치도조례, 2020)까지 전국 17개 시·도교육청별 도박 예방교육 조례가 제정되는 등 점진적으로 청소년 도박에 대한 사회적 관심이 확장되었다. 조례 제정은 시도교육청 차원에서 학생 도박 예방교육을 위한 기본계획 및 예산의 지원을 가능하게 하여, 청소년 도박 문제에 대한 정책적 기반을 조성하였다는 의미가 있다. 이 시기 조례들은 ‘학생을 유해한 환경으로부터 보호하고’라는 문구를 포함하고 있다는 특징을 보인다.

이는 조례에서 청소년 도박문제를 외부의 ‘유해한 환경’으로 규정하고, 이 문제를 해결하기 위한 대안으로 ‘예방교육’을 실행하도록 하며, 이를 위해 필요한 기본 사항에 대한 법적·제도적 틀을 형성하고 있다는 것을 보여준다. 이는 곧 청소년 도박문제는 외부의 유해환경으로, 청소년은 수동적 보호의 대상으로 표상된 것을 의미한다.

한편 2015년 한국도박문제관리센터(현 한국도박문제예방치유원)가 청소년 도박문제 실태조사를 시범적으로 시작(한국도박문제예방치유원, 2025)하였다. 청소년 도박문제 실태조사는 청소년 도박문제 해소 정책·수립 추진을 위한 기초자료를 마련하기 위한 목적으로 2015년 1차 시범조사, 2018년 2차 시범조사로 시행되었으며, 이후 문제의 심각성이 강화되며, 2년 주기로 계속해서 시행되고 있다(한국도박문제예방치유원, 2025). 이는 이 시기 청소년 도박에 대한 정책적 개입의 필요성을 인지한 결과이자, 동시에 한국도박문제관리센터가 2015년 문화체육관광부 소관 공공기관으로 지정(한국도박문제예방치유원, 2023)되며 청소년의 도박 예방정책이 본격적으로 확산(박순아, 박근우, 2020)된 시기인 것과도 무관하지 않다. 한국도박문제예방치유원은 관계 법령에 의해 우리나라의 도박 예방 및 치유 정책을 집행하는 대표적인 전달체계이다. 이를 고려할 때, 이 기관에서 청소년 도박문제와 관련한 실태조사를 통한 정책적 기반을 마련하고, 청소년 도박 관련 사업을 확대하기 시작하였다는 것은, 청소년 도박문제의 정책적 개입 필요성이 가시화되며 문제화의 전환점을 맞이한 것으로 해석할 수 있다. 이러한 정책적, 제도적 변화는 청소년 도박의 지배적 전제가 개인적 문제에서 전문가의 진단 및 개입이 필요한 병리적 문제로 전환되고, 청소년 도박을 공중보건 관점에서 바라보는 암묵적 믿음이 작용했던 결과를 보여준다.

3) 2020~2025 문제화기

청소년 도박의 문제화 양상은 정책 변화에서도 드러난다. 2020년 2월 시행된 ^「사행산업통합감독위원회법_」 개정을 통해, 기존에 단순히 ‘청소년 대상 도박중독 예방교육’만을 규정하고 있던 법령에 청소년 도박 관련 다수 조항이 새롭게 추가되었다. 이러한 법 개정은 청소년 도박이 더 이상 성인 도박 중독·게임이나 사행성 문제의 주변부에 위치하는 수준에 머무를 수 없으며, 정책적으로도 독립적·전면적으로 다뤄야 할 문제로 공식화되었음을 의미한다. 특히 ‘학교교육과의 연계’ 조항의 신설은 청소년 도박이 특정 기관이나 부처의 대응만으로 해결될 수 없는 범사회적 협력과 다부처적 연계가 요구되는 복합적 과제임을 드러낸다. 특히 종합계획 수립 시 ‘청소년 보호 대책’을 명시적으로 반영한 것은 청소년 도박이 성인 도박의 하위 카테고리에 존재하는 것을 넘어, 종합계획 내에서 독자적인 정책 영역으로 격상되었음을 보여주는 전환을 의미한다. 법 개정은 곧 문제의 정책화 및 제도화, 그리고 정책적 담론 형성을 대표적으로 나타내는 것이며, 이는 이후 실질적 대응체계 구축의 제도적 기반으로 작용하게 된다. 또한 2022년 ^「학교보건법_」 일부개정안 제9조에 ‘도박 중독 예방’이 보건교육 내용으로 포함될 수 있는 법적 근거가 마련되었다(학교보건법, 2022). 이는 그동안 시도교육청 단위의 조례에 따라 제한적으로 이루어지던 도박예방교육이, 전국 단위의 보건교육 체계 내에서 정규적으로 다뤄질 수 있는 기반을 갖추게 된 것으로, 청소년 도박문제 정책의 법제도적 위상이 강화된 사례로 볼 수 있다. 다시 말해 2020년 이후 이루어진 ^「사행산업통합감독위원회법_」과 ^「학교보건법_」의 개정은 단순한 법령의 명시적 변화가 아니라, 청소년 도박 담론이 국가가 개입해야 할 중요한 주제로 정책의 전면부에 등장함으로써 문제화의 기반이 형성되었음을 의미한다.

이 시기 정책문서 내에서도 청소년 도박이 정책 의제로 떠오른 것을 확인할 수 있다. 이러한 정책들은 청소년 도박이 정책적으로 ‘예방치유’의 대상이자 동시에 ‘보호, 통제’의 대상으로 표상된 것을 나타낸다. 이전 시기와 비교하여 특징적인 것은, 실제 정책 현황 안에서 청소년 도박이 ‘온라인 유해환경’으로 인한 부작용 해소 맥락에서 ‘유해환경’, ‘규제’의 대상으로서 표상이 강화된 점이다. 또한 정부의 주요 정책 계획에 ‘도박’이 포함됐다는 점, 그리고 이러한 정책이 ‘사회적 협업’, ‘보호’, ‘법과 제도의 정비’의 맥락에서 이루어진다는 점은, 청소년 도박이 사회적으로 대응해야 할 문제로 표상되었다는 점을 드러내는 명확한 현상이다. 이러한 변화가 이루어진 과정에 2000년 발생한 코로나19 팬데믹이 있었음을 고려할 때, 청소년 도박이 코로나19로 인한 온라인 유해환경의 부작용이며, 청소년은 보호해야 할 취약한 대상이라는 인식이 이 시기 전제로 작용했던 것으로 추정할 수 있다.

1) 2007~2014 비문제화기

2007부터 2014년까지 ‘청소년 도박’을 명시적으로 다룬 조선일보, 동아일보, 한겨레신문, 경향신문의 언론 보도는 총 7건으로 매우 부족하였다. 절대적인 보도량의 부족은 청소년 도박에 대한 표상이 뚜렷하게 형성되지 못하였음을 의미한다. 구체적으로 언론보도 기사들의 내용을 살펴보면, 청소년 도박은 ‘도박’과 ‘게임’이 혼재되는 위험, 또는 심각한 ‘성인도박’에 청소년이 ‘노출’되는 수준의 부차적인 위험요소로 표상된 것으로 보인다.

이와 같은 현상은 선행연구를 통해서도 확인할 수 있다. 2005년~2009년 ‘도박중독’ 관련 언론보도에서 가장 핵심적인 키워드는 ‘강원랜드’, ‘사행산업’, ‘사람들’, ‘사감위’, ‘치유센터’, ‘바다 이야기’ 순으로, 사행산업의 이용 대상인 사람, 즉 ‘성인’과 관련된 용어들이 핵심어로 등장하였다(박순아, 박근우, 2020). 또한 2010년 전후로는 언론보도의 초점이 ‘연예인들의 원정도박, 상습도박 단속, 사행산업체 운영 및 도박으로 인한 각종 폐해와 범죄 문제’(박순아, 박근우, 2020)에 집중되어 있었다. 즉 이 시기 청소년 도박은 ‘심각한 사회적 위협이 아니다.’라는 전제 속에서, 독립적 사회문제로 표상되지 못하고, 심각한 사회문제의 부차적 현상으로 다루어진 것으로 보인다.

2) 2015~2019 문제화 전환기

이 시기 언론보도는 총 16건으로 짧은 기간 이전에 비해 확대되었다. 여전히 보도량은 절대적으로 증가하지 못하였으나, 언론보도가 담고 있는 질적 표상이 구체화된 것으로 보인다. 이전의 시기와 다르게 이 시기에는 ‘청소년 도박’ 자체를 주제로 다루는 보도가 증가하였고, ‘문제 인식’과 ‘대응’의 필요성이 강조되었다. 즉 2015년부터 2019년까지 청소년 도박문제가 사회적으로 개입하여야 하는 문제라는 인식이 사회적으로 확산된 시기이다. 또한 청소년 도박이 범죄로 전이될 가능성에 대한 우려가 제기되었다. 이러한 표상의 형성은 청소년 도박이 그 자체로 사회문제로 표상되기 시작하는 문제화 전환기에 접어든 것을 알 수 있다. 그럼에도 불구하고, 독립적 문제로 표상되기보다는 ‘스마트폰’, ‘게임’ 등 주류 청소년 문제와 함께 다루어지는 모습을 보였다.

이러한 분석은 여러 선행연구 결과와 일치한다. 박순아와 박근우(2020)에 따르면 2015년부터 2019년도 ‘도박 중독’ 관련 언론보도 연관어 분석 결과 ‘청소년들’이 1위, ‘스마트폰’이 3위로 등장하였다. 2010년대 후반기까지 한국 사회에서 청소년 도박은 게임 분야와 혼재되어 나타나는 양상을 보였다. 장승옥의 연구에 따르면, 소셜 빅데이터에서 ‘청소년 도박’ 키워드에 대한 관심도가 2019년 5월 급증한 것을 확인할 수 있는데, 이는 온라인 게임 결제 한도, WHO의 게임사용장애 질병코드 발표, 확률형아이템 확률 명시 정책 등 ‘게임’ 정책의 변화로 인하여 ‘도박’ 키워드가 함께 노출되었던 것으로 나타났다(장승옥, 2023). 이러한 점을 고려할 때, 청소년 도박 문제에 대한 표상이 형성되고 있으나, 독립된 문제로 표상되기보다는 게임 및 인터넷 사용과 관련된 광범위한 청소년 일탈의 일부로 인식되었음을 추론할 수 있다. 즉 주류 담론은 게임을 위주로 형성되었으며, 청소년 도박 담론은 범죄나 일탈의 위험 속에서 주변부에 머무르며, 문제화 전환 시기에 진입하였던 것으로 보인다.

3) 2020~2025 문제화기

이 시기 청소년 도박은 심각한 사회문제로 급격히 대두되며, 중·고등학생은 물론이고 초등학생까지 ‘급증’하는 보편적 문제로 표상이 전환되었다. 또한 청소년 도박 노출 자체의 문제 뿐 아니라, 스마트폰 과다 사용, 디지털 성범죄, 대리입금 등의 위험과 결합하는 심각한 위협으로 표상되었으며, 특히 온라인 영역에서의 위험성에 대한 담론이 대두되기 시작하였다.

이렇듯 종합적 위험으로 표상되는 현상으로 인하여, 여러 정부부처에서는 청소년 도박 문제를 보호하기 위한 대책안에 대한 담론을 형성하였다. 이는 청소년 도박이 비로소 정책적 의제로 문제화된 것을 의미한다.

청소년 도박의 이러한 문제화 배경에는 청소년은 온라인상의 위험환경에 무방비하게 노출되어 있으며, 외부의 통제 없이는 위험한 행위에 쉽게 빠질 수 있는 존재로 보는 통제적인 관점의 전제가 영향을 미친 것으로 보인다. 조민상(2025)은 사이버 도박의 실행 용이성을 지적하며, “도박 실행 이전 단계에서의 예방 교육 강화”와 같은 인식 개선 전략의 필요성을 강조하였다. 그는 특히 청소년이 “가해자 및 피해자가 되지 않도록 하기 위해” 조기 차단과 맞춤형 개입이 필요하다고 주장하였다. 이는 곧 청소년을 ‘보호’와 ‘가·피해자’라는 통제의 대상으로 보는 것이며, 이는 청소년이 문제 해결의 자율적 주체가 아닌 취약한 존재로 구성하는 통제적 전제를 드러낸다. 이러한 전제는 결과적으로 청소년 도박을 ‘사법적 통제’의 대상으로 보는 관점이 지배적 담론으로 형성되는데 기여한 것으로 판단된다. 실제로 다수의 언론보도에서 ‘온라인 도박’, ‘불법 도박’, ‘사이버 범죄’ 등과 같은 문제와 함께 제시되고 있다는 점은 청소년과 연결되어 주목받기 시작한 점은 이를 뒷받침한다.

1) 2007~2014 비문제화기

이 시기 수행된 청소년 도박에 대한 선행연구는 11건으로, 2015~2019 문제화 전환기 25건, 2020~2025 문제화기 70건에 비하여 매우 적은 수의 연구만이 수행되었다. 또한 2007년 1건의 연구(권선중 외, 2007)가 수행된 이후 2011년에서야 청소년 도박 연구(양정남 외, 2011)가 다시 등장하여 이 시기 청소년 도박문제에 대한 학술적 관심이 미비했음을 알 수 있다. 이 시기에는 주로 ‘충동성’, ‘우울’, ‘스트레스’ 등 청소년 도박에 직접적인 영향을 미치는 심리적 변인을 탐색하였다. 이는 곧 청소년 도박이 ‘개인의 심리적 취약성’ 문제로 표상된 것을 의미한다. WPR 이론에 의하면 이러한 표상은 특정한 암묵적 가정, 즉 전제에 의해 형성된다. 수행된 연구들 속에서 청소년 도박이 개인적 요인으로 표상된 것, 청소년 도박과 관련된 연구가 매우 적게 수행된 것을 고려할 때, 이 시기 학술 담론을 가능하게 했던 전제는 청소년 도박이 ‘개인적’ 원인에 기인하는 결과이자, 사회문제의 주변부에 위치한 소수의 문제로 간주하는 인식이었다고 역으로 추론할 수 있다.

2) 2015~2019 문제화 전환기

2015~2019년 문제화 전환기에 발행된 논문은 총 25편으로, 비문제화기에 비해, 짧은 기간임에도 두 배 이상 많은 논문이 발표되어 양적 증가를 보여준다. 한편 질적으로는 세 가지 특징을 보인다. 첫째, 청소년 도박문제가 ‘도박 중독’이라는 진단 가능한 병리적 문제로 바라보는 관점이 강화되었다. 둘째, 스마트폰, 인터넷 등 여타 청소년 중독 영역의 문제들과의 관련성을 탐색하는 시도가 관찰된다. 셋째, 2015년 시행된 한국도박문제관리센터에서 시행한 ^「청소년 도박문제 실태조사_」의 도입과 더불어 국가적 데이터를 기반으로 ‘청소년 도박’을 정책 주제로 인식한 연구가 시도되기 시작하였다. 이는 이 시기 학술담론에서 청소년 도박은 진단가능한 중독문제로, 다른 주류 중독 문제(게임, 인터넷)과의 통합적 담론 으로 표상되었으며, 특히 정책적 대상으로 제도적 개입의 필요성이 대두되기 시작한 것을 보여준다. 이러한 표상으로 미루어볼 때, 청소년 도박이 여타 주류 중독 문제와 같이 전문가의 개입이 필요한 병리적 문제라는 전제로부터 출발했음을 추론할 수 있다. 나아가 이러한 전제는 학술담론에서 청소년 도박을 공중보건 의제로 보는 관점이 반영된 것으로, 공중보건이론에 의한 세 가지 개입 전략(Wheaton et al., 2024) 중 중독을 예방·치유하는 접근이 필요하다는 인식이 확대된 것으로 보인다.

3) 2020~2025 문제화기

2020~2025년 학술영역에서는 청소년 도박문제가 독립적·정책적으로 표상되었다. 이 시기 발행된 연구는 2020년부터 2025년 8월까지 발행된 청소년 도박 관련 연구는 총 70건으로, 2007년~2019년까지 13년간 수행된 연구의 36건의 약 두 배에 달하는 수치이다. 이러한 폭발적인 증가는 청소년 도박이 학문적·정책적 중요성을 가진 독립적 문제로 표상되었음을 보여준다. 이러한 독립적 표상은 다음과 같은 특징을 가진다. 첫째, 청소년 도박이 청소년기의 일반적 문제로 표상되었다. 이전 시기 ‘학교 밖 청소년’과 같이 취약한 일부 청소년을 대상으로 한 연구에서, ‘청소년’ 전체에 대한 연구가 확장되었으며, 취약계층 청소년 대상 연구도 학교 밖 청소년, 비행 청소년, 보호관찰 청소년 등으로 세분화되었다. 소수의 일탈 문제에서 일반적 청소년기의 주류 위험 문제로 급격히 표상이 전환된 것을 의미한다. 둘째, 청소년 도박문제가 ‘온라인 유해환경’을 중심으로 ‘사회문제화’되어, 청소년 도박이 개인의 문제에서 사회적 문제로 확장되었다. 연구의 주제도 기존의 개인내적 요인 탐색에서, ‘도박 접근성’, ‘도박 위험환경’, ‘생태체계적 요인’과 같이 사회환경적 요인으로 확대되었다. 이는 개인의 일탈 문제에서 사회적 환경의 위험으로 인한 정책적 대응으로 전환된 것으로 이해할 수 있다. 셋째, 정책적 대응 방식에 있어 기존의 예방·치유적 관점에서 규제의 관점으로 담론이 확산되었다. 문제의 원인을 사회적 환경에서 찾게 되면서, 해결방식 역시 개인의 변화를 유도하는 예방·치유보다는 위험 환경 자체를 통제하는 규제 측면으로 초점이 전환되었다. 이러한 표상의 전환은 즉 2020년대에 들어 청소년 도박에 대한 전제가 기존의 ‘개인적 문제’에서 ‘사회 환경적 위험’으로 급격히 변화하였음을 알 수 있다. 다시 말해 청소년 도박을 공중보건 관점에서 접근하고자 하는 전제가 확산되었고, 규제 전략을 정책적 접근법으로 여기는 관점이 반영된 것으로 보인다.

이러한 표상은 청소년 중독과 관련한 선행연구와도 맥락을 같이한다. 정은선 외(2024)의 연구에 따르면, 인터넷 중독과 게임중독 관련 연구는 2000년대 초반부터 2010년대까지 활발히 이루어졌으나, 2015년 이후 뚜렷한 감소세를 보였다. 반면, 도박중독과 스마트폰·마약중독 연구는 2020년 이후 상대적으로 높은 빈도를 보인 것으로 나타났다(정은선 외, 2024). 이는 2010년대부터 2020년 이전까지 청소년 도박은 게임중독 및 사행성 게임과 연결되어 사회적 담론의 주변부에 위치해 있었으나, 2020년 이후에는 보다 독립적인 연구 주제이자 사회적 문제로 문제화되기 시작했음을 시사한다. 다시 말해 청소년을 둘러싼 정책담론의 전환 속에서 도박중독이 2020년 이후 독립적 담론으로 대두되기 시작하였음을 시사한다.

결론적으로, 2020~2025년 청소년 도박 연구는 문제의 위상, 원인, 그리고 해결 방안에 대한 표상이 급격한 변화를 맞이하였다. 이는 청소년 도박이 학술적 주류로 독립하고, 원인을 '온라인 유해환경'으로 대표되는 사회 환경적 위험으로 규정하며, 궁극적으로 개인 치료 중심에서 환경 통제 중심의 규제 정책으로 대응의 초점을 이동시켰다는 점에서 중요한 ‘문제화기’에 진입했다는 점에서 의미가 있다.