국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 과소지역 및 한계마을 대책

일본의 지방소멸 대응 정책은 1970년 ‘과소지역대책 긴급조치법(過疎地域対策緊急措置法)’이 제정되면서부터 시작된 것으로 볼 수 있다. 이 법에서는 5년간의 인구감소율이 10% 이상, 재정지수가 0.4 미만인 지역을 과소지역으로 정의하였고⁶⁾, 1960년 5월의 과소지역은 전국 3,280개 지자체 중 23.7%인 776개로 나타났다(総務省, n.d.a). 이후 일본의 지방소멸 대응과 관련하여 변화의 계기가 마련된 것은 1991년 ‘한계마을^{(限界集落)}’의 개념이 발표된 이후라고 할 수 있다(大野晃, 1991). 한계마을이란 일본의 중산간 지역 및 낙도지역에서 인구 및 세대의 급감과 더불어 고령화가 급격하게 진행되어 마을의 기능이 저하되고, 이에 따라 마을의 사회공동체적 유지가 어려워져 결국에는 마을이 소멸되어 가는 과정에 있는 마을을 의미한다. 다만, 이미 한계마을 이전에도 65세 이상 고령자가 지자체 전체 인구의 절반을 넘어서는 상태를 ‘한계 지자체’로 정의한 바 있으며, 이를 마을 단위로 세분화한 것이 한계마을이라고 할 수 있다.⁷⁾

한계마을은 농업과 공업 간 불균형 발전에 따른 산업 격차에 의해 초래되며, 대도시 지역과 농산어촌, 낙도를 포함하는 지역 간 격차가 확대되는 과정에서 발생한 문제라고 할 수 있다. 즉, 이것은 산업구조에 따른 구조적인 지역 간 격차가 원인이라고 할 수 있으며, 임금 격차를 포함하여 취업 기회의 격차, 의료, 개호 및 복지 격차, 교육에 있어서 학교 간 격차의 다층화 등 이 사람들의 생활에 영향을 미치게 되고, 더 나은 지역에서의 삶을 찾아 나선 결과, 지역 간 인구 이동이 활발히 이루어져 나타나게 되었다고 할 수 있다.

이 시기에는 중앙정부보다 지방정부에서 한계마을에 대한 대처가 신속하게 이루어졌고, 1996년 돗토리현의 지즈초^{(鳥取県智頭町)} 지역에서 추진된 ‘일본 1/0 마을부흥운동’은 타 지역보다 일찍 마을 부흥을 위한 사업을 실시한 사례라고 할 수 있다(小田切徳美, 2015). 이 운동은 마을의 모든 주민으로 조직된 ‘마을진흥협의회’가 10년 후 마을의 모습을 설정하고, 마을 차원에서는 이 목표를 달성하기 위해 주민자치, 지역경영, 교류･정보라는 3개의 큰 축에서 계획을 세운다. 그리고 지방정부는 전문가 및 공무원 등의 자문을 지원한다. 무엇보다 이 사업은 마을이 자발적으로 기획 및 추진하며, 용도가 비교적 자유로운 교부금 지급을 통해 추진되는데, 그동안의 관례였던 1년 지원이 아닌 10년 동안 지원함으로써 장기적인 안목을 갖고 안정적으로 사업이 운영될 수 있도록 한 것이 특징이다.

총무성은 2004년부터 지역종합정비재단과 연계하여 ‘지역재생 매니저’라는 사업을 시작하였는데, 이 사업은 전문가가 지역에 3년에 걸쳐 상주하며 지역 만들기에 전념할 수 있도록 하는 것이다. 이후 이 사업은 상주까지는 아니지만 연간 수회에 걸쳐 지역에 들어가 지역 만들기를 하는 형태로 많은 부처(내각부, 총무성, 농림수산성, 국토교통성, 중소기업청 등) 및 도도부현 등에서 추진되어 일반화되었다. 또한 전문적인 기술 및 지식을 갖고 있지 않더라도 지역과 밀착하여 지원하는 것이 강조되어, 농림수산성에서 발표한 ‘농촌정책추진의 기본방향’에 따라 농림수산성의 ‘시골에서 일하고 싶은대!^{(田舎で働き隊!)8)}’, 총무성의 ‘지역부흥협력대^{(地域おこし協力隊)}’ 등이 추진되었다.

일본의 지방소멸과 관련된 정책의 큰 전기는 2014년 5월에 ‘마스다 레포트(지방소멸)’가 발표되면서부터이다. 이를 계기로 중앙정부는 지방소멸 대응 정책을 강력하게 추진하였고, 그 결과 2014년 11월 내각부 주도로 ‘마을･사람･일자리 창생법(이하 지방창생법)’이 제정되었다. 상기 레포트는 지방에서 청년층이 수도권으로 이동하여 지방에는 청년층이 부족해지고, 수도권은 과밀 상태가 되어 가지만, 현재 수도권으로 청년층을 공급하는 지방에서조차 청년층이 부족해져 공급이 중단되면 지방뿐만 아니라 수도권도 쇠퇴하게 될 것이라는 논리를 담고 있다(増田 寛也, 2014).

나. 지방창생 정책

지방창생법은 ‘저출산･고령화 문제에 효과적으로 대응하여 인구감소를 완화하는 것’과 ‘도쿄권으로의 인구 집중을 방지하고 각 지역에 살기 좋은 환경을 조성하는 것’을 목표로 한다. 즉, 이 법은 ‘인구감소 완화’와 ‘도쿄 일극 집중 시정(東京一極集中是正)⁹⁾’으로 요약될 수 있다. 또한 지방창생법에 따라 모든 지자체는 5년마다 ‘마을･사람･일자리 창생 종합전략(이하 종합전략)’ 과 ‘마을･사람･일자리 창생 장기비전(이하 장기비전)’을 수립해야 한다.

종합전략은 ‘일자리가 사람을 부르고, 사람이 일자리를 부르는’ 선순환 구조를 만들어 마을에 활력을 불어넣는 것을 목표로 하고 있으며 일자리 창생, 사람 창생, 마을 창생의 세 가지 축으로 구성된다(内閣府, 2014b). 일자리 창생은 청년 세대가 안심하고 일할 수 있도록 적절한 임금, 안정된 고용, 삶의 의미를 찾을 수 있는 일자리, 즉 ‘고용의 질’을 중시한다. 사람 창생은 청년들이 지방에서 취업하고 정착할 수 있도록 돕는 것을 목표로 하며, 마을 창생은 각 지역의 특성에 맞춰 중산간 지역, 지방 도시, 대도시권 등의 현안을 해결하여 주민들이 안심하고 거주 할 수 있는 환경을 조성하는 것이다. 이러한 전략들은 저출산･고령화 문제 해결을 위한 정책들과도 연계되어 있다.

장기비전은 일본의 현재 인구 상황과 향후 전망을 제시하며, 인구 문제에 대한 국민적 인식을 공유하고 나아갈 방향을 제시한 것으로, 일본의 현재 인구 상황과 그 지속이 경제･사회에 미칠 영향을 설명하며, 도쿄권으로의 인구 집중 문제를 강조한다(内閣府, 2014a). 이를 해결하기 위해 ① ‘도쿄 일극 집중’의 시정, ② 청년 세대의 취업･결혼･양육 희망 실현, ③ 지역 특성에 맞는 지역 현안 해결이라는 3대 과제를 제시하고 있다. 장기비전은 ‘활력 넘치는 일본 사회’의 유지를 목표로 설정하였고, 이 목표를 위한 정책들이 일본 사회에 큰 변화를 가져올 것으로 기대하고 있다.

지방창생 정책은 2024년에 정책 추진 10년을 맞이하여 그동안 추진했던 정책 성과를 되돌아보고, 남아 있는 과제 및 앞으로 해야 할 과제를 제시하고 있다(内閣官房デジタル田園都市 国家構想実現会議事務局 内閣府地方創生推進事務局, 2024). 일부 지역에서는 인구가 증가하는 등 성과도 있었지만, 국가 전체적으로는 여전히 인구감소와 도쿄 일극 집중의 큰 흐름을 바꾸는 데에는 이르지 못했다고 평가하였다. 따라서 인구감소와 도쿄 집중 문제를 완화하기 위한 대책은 국가 전체가 전략적으로 접근해야 하며, 인구감소를 유발하는 자연적, 사회적 요인에 대한 적절한 대책을 마련해야 한다는 점을 강조하고 있다. 또한 인구감소 문제를 이미 겪은 외국 사례를 참고하는 것이 효과적일 수 있다는 의견도 제시되었으며, 작은 지자체부터 국가의 세심한 지원을 통해 국민과의 신뢰를 구축하고 대화를 나누며, 지방창생을 위한 국민적 논의를 병행하면서 인구감소 및 도쿄 집중 문제를 해결해 나가야 한다고 지적하였다. 이러한 과정에서 개개인의 행복을 추구하는 것이 중요하다는 것도 강조하였다.

지난 10년 동안의 지방창생 정책 성과로는 지역 관계자들의 의식과 행동 변화, 지방 이주에 대한 관심 증가, 이주자 수의 증가 등이 있었다. 하지만 여전히 해결해야 할 과제가 남아 있다. ① 도쿄권으로의 과도한 인구 집중에 대한 대응, ② 저출산 문제 해결, ③ 지역의 생산연령 인구 감소에 대한 대응, ④ 지역의 자원을 활용한 산업 및 사업 창출, ⑤ 지역의 일상 지속 가능성 저하 요인에 대한 대응, ⑥ 도시와 지방 간의 연계 기회 확대, ⑦ 대규모 재해 복구 노력, ⑧ 지방 창생 대책에 어려움을 겪는 지자체에 대한 세밀한 지원, ⑨ 디지털 기술을 활용한 지방창생 대책 촉진, ⑩ 지역사회 현안 해결을 위한 규제 및 제도 개혁이다. 이를 해결하기 위해 지자체와 전문가뿐만 아니라 국민과 현안을 함께 논의하며, 정책의 효과성을 검증하고 모범 사례를 확산시켜 각 지자체가 지방창생 대책을 주체적으로 추진할 수 있도록 국가가 적극 지원해야 한다고 강조하였다.

가. 마을지원 보조원(集落支援員) 사업¹⁰⁾

과소지역의 마을은 거주뿐만 아니라 생산활동 및 교류의 장으로서의 기능, 지역의 전통문화 유지, 농지 관리 및 삼림 보전 등의 자연환경 보전, 상수원 보호에 있어서 큰 역할을 해 왔다. 그러나 과소지역의 마을 대부분은 인구감소와 고령화를 경험하고 있고, 생활기능 감소, 교통수단 부족, 빈집 증가, 삼림 황폐, 유휴 경작지 증가 등의 문제가 발생하고 있다. 고령화가 앞으로도 지속될 것으로 예상됨에 따라 이러한 문제는 더욱 심각해질 것으로 보인다. 이러한 상황에서 마을의 가치에 대해 재검토해야 할 필요성이 있으며, 무엇보다 마을의 주민 스스로가 마을의 현안을 찾아내고, 지자체가 이를 충분히 서포트하면서 대책을 추진하는 것이 중요하다고 지적되었다. 즉 이는 주민과 행정 당국의 긴밀한 연계를 통해 추진되어 나가야 할 필요가 있는 것을 의미한다.

마을지원 보조원 사업은 이러한 배경에서 탄생되었다. 이 사업은 총무성 관할로 2008년부터 시작되었으며, 지역 사정에 대해 잘 알고, 마을 현안에 대한 해결책 및 대책 추진에 관한 지식 등을 가진 인재를 지자체가 위촉한다. 이들은 시정촌 위원과 연계하여 마을의 현안 해결을 위하여 마을의 현황 파악 등의 일을 한다¹¹⁾. 지자체는 마을지원 보조원을 배치하고, 이들과 연계 및 협력하여 마을의 현안을 해결하기 위한 대책을 추진한다.

아오모리현 나카도마리마치(青森県中泊町)에는 2명의 전임 마을지원 보조원이 있고, 두 명이 팀을 이루어 지역자치조직과 함께 활동하고 있는데, 지역주민과의 논의 등을 통하여 지역의 매력과 현안을 발굴하고, 빈집･빈땅 문제 해결 및 고령자 모니터링 등을 하고 있다. 또한, 빈집이나 인구･세대 조사 등 지역 현안을 파악하기 위한 조사, 고령자 모니터링, 빈집･빈땅 정보를 DB화하였다. 이외에 동네별 간담회를 월 1회 개최하고 있다. 이 지역의 마을지원 보조원 2명 모두 이 지역 출신이라는 특징이 있으며, 따라서 지역주민의 신뢰가 두텁다는 것이 마을의 현안을 원활하게 파악할 수 있는 요인으로 파악된다.

미야기현 케센누마시^{(宮城県気仙沼市)}에는 5명의 마을지원 보조원(전임: 4명)이 있으며, 시내 5곳 의 마을 만들기 협의회에 1명씩 배치하였다. 이들은 주로 마을 만들기와 관련된 현안 조사 및 해결을 위한 대책 등을 지원한다. 이외에 지역 현안 파악 및 주민과의 회의, 3.11 동일본 대지진 피해자와의 교류 행사, 산책, 지역 축제, 아이들 체험학습 등의 마을 만들기와 관련된 기획 등을 하고 있다. 이들은 마을 만들기 협의회를 활동 거점으로 삼아, 청년층을 포함한 지역주민과 원활하게 융화되어 지속적인 활동을 펼치고 있다.

나. 시골에서 일하고 싶은대!(田舎で働き隊!) 사업¹²⁾

농촌지역의 활성화는 이를 담당하는 인재가 중요하다는 것이 주지의 사실이지만, 농촌지역에는 고등교육기관이나 안정된 취업을 할 수 있는 곳이 적어 청년층이 도시로 유출되고, 이로 인해 지역이 정체되며 지역을 활성화시킬 수 있는 인재가 부족해 지는 구조적인 문제를 안고 있다. 따라서 농촌지역을 활성화할 수 있는 도시의 젊은 인재 활용을 주목적으로 하는 인재 육성 시스템 구축과 도시와 농촌의 가교역할을 할 수 있는 기관을 지원할 필요가 있다는 배경에서 ‘시골에서 일하고 싶은대!’ 사업이 시작되었다.

이 사업은 농림수산성 관할로 2008년부터 시작되었고, 총 2개의 사업으로 이루어져 있는데, 하나는 인재매칭지원 사업, 또 하나는 농촌인재파견 사업이다. 인재매칭지원 사업은 인재를 육성하는 기관을 지원하는 것으로 농촌 현황 분석을 통하여 수요를 파악하고, 농촌에서 일하고 싶은 인재를 도시에서 모집하여, 이들의 적성과 기술을 파악해 필요에 따라 직업능력 향상 교육 이후 농촌지역과 인재를 매칭한다. 농촌인재파견 사업은 인재 육성 기관의 중개를 통해 연수생 등을 받아들여 이들에게 직업능력교육을 하는 형태로서, 지역자원을 활용한 사업 등에 종사하도록 한다. 또한 전문적인 지식이 필요한 농촌의 수요 및 현안에 따른 파견도 이루어진다. 사업 실시의 주체는 민간단체로서 비영리조직^(NPO) 법인, 대학, 관광협회, 농업협동조합, 삼림조합, 수산업협동조합, 지자체 출연 단체 등이다.

초기 시범사업 결과, 도시가 아닌 농촌 등에서의 생업을 찾고 싶어 하는 이들에게 농촌에 접근할 수 있는 직접적인 계기를 만들 수 있었고, 연수 지역에서 정주가 이루어지면서 창업하는 이들까지 생기는 효과가 있었다(NPO法人ふるさと回帰支援センター, 2011a, 2011b). 즉 이들을 받아들인 농촌 지역은 외부 사람이 유입되어 지역에 자극이 되고, 이것이 변화를 발생시켰으며, 그동안 이용되지 않았던 자원을 이용하여 6차 산업의 가능성까지 확인해 볼 수 있는 효과가 있었다고 볼 수 있다.¹³⁾ 그러나 다음에 서술하는 지역부흥협력대 사업(총무성)과의 유사성으로 인하여 2016년 지역부흥협력대 사업으로 통합되었다.

다. 지역부흥협력대(地域おこし協力隊) 사업¹⁴⁾

지역부흥협력대는 도시지역에서 과소지역 등으로 주민등록을 이전하여 지역 브랜드 및 지역 특산품 개발･판매･PR 등의 지역부흥 지원이나 농림수산업 종사, 주민 지원 등의 지역부흥 활동을 하면서, 해당 지역에 정주 또는 정착을 도모하는 사업이다. 각 지자체의 위탁으로 대원을 모집하며, 임기는 약 1∼3년이다. 구체적인 활동 내용 및 조건, 대우 등은 지자체에 따라 다양하지만, 총무성 기준에서는 지역부흥협력대 활동에 필요한 경비로 대원 1인당 480만 엔을 상한으로 지원한다. 또한 임기 중에는 서포트 데스크 및 선배 대원 네트워크를 통한 상담 및 각종 연수 등의 지원을 받을 수 있다. 임기 만료 후에는 창업 및 사업 계승을 위한 지원도 이루어진다. 2022년 시점에서 보면, 6,477명의 대원이 전국에서 활동하고 있으며, 총무성은 지방에 새로운 흐름을 창출하기 위하여 2026년까지 1만 명의 대원 확대를 목표로 하고 있다. 또한 지역협력부흥대에는 어드바이저 파견이라는 사업이 존재하는데, 이 사업은 지역협력부흥대 사업을 잘 아는 관계자, 대학교수, 지역협력부흥대 경험자 등의 전문가를 위촉하여 각 지역에 컨설팅을 제공하는 것이다(総務省, n.d.b). 자문은 연간 10시간 이내로 지자체 등의 요청이 있을 경우 수시로 컨설팅을 제공할 수 있도록 하고 있다.

2023년 지역부흥협력대 정주 상황 등을 조사한 결과에 따르면, 임기 만료 후 약 65%가 활동한 지자체 및 인근 지자체에 정주하는 것으로 나타났다(総務省, 2024). 동일 지역 내에 정주한 이들 중 약 30%가 창업한 것으로 나타났는데, 오래된 집을 리모델링한 카페, 농가 레스토랑 등 음식점 및 게스트하우스 등의 숙박업, 지역 특산 식품 가공업 등에 종사하고 있다. 또한 취업한 이들은 기존에 본인이 해 왔던 행정 관계의 일을 하거나 관광업 및 농림어업, 지역 및 마을 만들기 지원 사업 등 지역과 관련된 업무에 종사하는 이들이 많았고, 지역부흥협력대라는 직함이 없어져도 지역을 부흥시키는 역할을 충분히 하는 것으로 나타났다.¹⁵⁾

니가타현 도카마치시^{(新潟県十日町市)}는 인구감소로 인하여 한계마을이라 불리는 작은 마을이었는데, 도쿄에서 경영 컨설턴트로 일하던 청년이 이 지역의 대원으로 와서, 지역의 주요 생산물이던 쌀의 직판 및 상품개발을 통하여 브랜드화에 성공했다. 게다가 대원 본인 및 이후 이주자들의 자녀 출산 등으로 인하여 한계마을에서 벗어나 ‘기적의 마을’로 불리기 시작하였다. 또한 마을의 인구 구성 측면에서도 긍정적으로 변화되었고, 지금은 이주자 대상으로 일시 거주 체험도 제공하고 있다. 이처럼 한 명의 대원이 지역주민과 협동하여 다양한 활동을 함으로써 대원과 지역과의 신뢰 관계가 구축되고, 지역주민의 자주성도 함양되었다고 볼 수 있다. 또한 지역 만들기를 지역과 협동으로 추진한 결과, 대원의 지역에 대한 애착도 발생하여 해당 지역에 정주를 결정하게 되고, 임기 만료 후에도 지역에서의 활동을 지속해 나가게 되었다. 물론 지역에 정착하지 않는 경우도 있으나, 그렇다 해도 지역과의 관계가 끊어지는 것이 아닌 외부 서포터로서 지역과의 관계는 지속되는 경우도 많은 것으로 나타났다.

라. 지방창생 인턴십 사업¹⁶⁾

2018년 기준 지방에서 도쿄로의 이동 인구수는 약 13만 6000명으로 도쿄로의 전입 초과 상황에 있으며, 이 중 취업을 목적으로 전입한 것으로 보이는 20∼24세 청년층이 약 7만 5000명으로 전체의 절반 이상으로 나타났다. 이러한 배경에서 지방의 산관학이 연계하여 지방기업의 인턴십을 실시할 수 있도록 지원하는 사업을 구상하였는데, 특히 도쿄권(도쿄도, 사이타마현, 지바현, 가나가와현)에 거주하는 지방 출신 학생 등의 지방으로의 정착을 촉진하기 위한 목적으로 지방창생 인턴십 사업이 추진되었다.

인턴십은 인재 육성 관점뿐만 아니라 지역기업의 인재 확보 지원, 산업진흥, 이주･정주 촉진, 마을 만들기, 관계 인구 창출 등 지자체의 다양한 사업과 관련되어 있다. 지역에서 인턴십을 하는 것은 ‘인턴십을 하면, 지역기업 및 지역의 일자리에 대한 이해가 깊어지고, 지역기업의 취업과도 연결된다’는 UIJ턴¹⁷⁾ 촉진의 의미가 강하다고 할 수도 있으나, 실제로는 이주･정주 촉진에 그치지 않고 지역부흥 및 지역기업 지원, 지역주민이 안고 있는 현안 해결 등에 학생들의 유연한 발상과 행동력이 가미되어 좋은 결과를 도출한 사례도 있는 것으로 나타났다. 또한 학생들이 일정 기간 지역에 머물면서 인턴십을 하게 되면, 기업의 장점뿐만 아니라 지역 생활의 장점에 대한 이해도 깊어질 것으로 기대된다.

인턴십은 ① 업무체험형, ② 문제해결형, ③ 사업창조형, ④ 업무이해형의 4가지로 나뉜다. 업무체험형은 학생이 직원으로서 기업의 통상적인 업무를 체험하는 것으로 주로 5일∼2주 정도 이루어진다. 문제해결형은 기업 및 지역이 안고 있는 현안에 대하여 학생 스스로 조사 및 제안하여 현안을 해결하는 것으로 2주∼1개월 정도 이루어진다. 사업창조형은 학생이 기업의 신규 사업 및 사내 변혁 프로젝트에 참가하여, 사업창조 과정을 체험하는 것으로 2주∼6개월 정 도 이루어진다. 업무이해형은 인턴십을 통하여 학생의 지역 기업･업계에 대한 이해를 촉진하는 것으로 5일∼2주 정도 이루어진다.

2017년의 조사 결과, 전국 47개 광역지자체 중 43개 지자체가 이 사업을 추진하고 있으며, 7,082개의 기업이 참여하고 있는 것으로 나타났다. 타 조사에 따르면 지방 출신 대학생의 약 60%가 지방에서 취업하는 것에 관심을 가지고 있었는데, 지방 인턴십 참가 경험이 있는 학생에 대해서 조사한 결과, 이들의 약 60%는 인턴십을 계기로 지방 취업에 관한 관심이 높아졌다고 응답하여 어느 정도 효과가 있는 것으로 나타났다.