1) 설립(폐지 반대) 담론 유통 전략

설립 담론은 텍스트 차원 분석에서 확인된 이데올로기를 기반으로, ‘공공성은 종사자 처우개선과 서비스 질 제고라는 두 축으로 설정하고, '사회서비스 공공 책임'과 '돌봄 기본권'이라는 가치 중심의 담론을 형성하였다. 이 담론은 주로 시민 사회 및 노동계를 주요 유통 주체로 확보하며 폐지 담론에 대한 강력한 저항을 조직했다. 이러한 대항 담론은 폐지 담론과의 전면적인 이념적 대칭 구조를 활용하여, 서울시사회서비스원 설립 당시 형성된 유통 구조를 폐지 조례 논의 시점까지 대항적 담론으로 이어지는 특징을 보였다.

이렇게 계승된 폐지 담론에 대한 대항 담론은 서울시사회서비스원 폐지 행위를 단순히 기관 운영의 철회가 아닌, 사회적 책임에 대한 퇴행으로 재맥락화하였다. 특히 '돌봄 기본권'과 '돌봄 노동에 대한 사회적 책임'이라는 시대정신을 부각하며, 폐지 행위를 이 가치에 역행하는 행위라고 지적했다. 대항 담론은 공동대책위원회라는 시민사회 모임을 통하여 언론으로 유통되었다. 또한 ‘서울시사회서비스원 폐지 저지와 공공돌봄을 위한 공동대책위’는 노동조합과 시민사회의 주도로 조직되어, 2024년 4월 1일 기준 27개의 노동시민사회 단체가 참여하였다(여미애, 2024. 4. 2..). 설립 담론은 시민 및 노동계의 결속을 통해 사회적 연대 기반의 대항 담론으로 전환되었으며, 이는 폐지 담론의 신자유주의적 효율성 프레이밍에 맞서는 공공성 프레임으로 작동하였다. 다만 대항 담론은 다수당의 발화 권력, 즉 힘의 헤게모니에 의해 '공익을 해치는 특정 집단의 주장'으로 프레이밍되어, 정책 결정에 실질적 영향력을 행사하지 못하였다.

2) 폐지 담론 유통 전략

폐지담론의 구조는 설립 조례안의 반대의견에서 최초 맥락을 찾을 수 있다. 당시 대항담론으로 기능하였던 반대의견은 예산, 세금, 시장 공급 등(서울특별시의회, 2024d) 신자유주의 이데올로기를 기반으로 형성되었다.

이렇게 시작된 폐지 담론은 서울시사회서비스원이 재정 건전성 미흡과 운영 비효율성을 문제로 당초 설립 목적이었던 공적 사회서비스 제공기관으로서의 공공성을 담보하지 못하였다(서울특별시의회, 2024c)는 논리 구조로 발전되었다. 이러한 폐지 담론은 당시 집권 다수당의 주도로 정치적, 공식적인 제도를 통해 유통되며 헤게모니를 확보하였다. 이는 폐지 조례의 통과 과정을 통해서도 확인할 수 있다. 폐지 담론은 시의회 다수당을 대변하는 의원들의 공식적인 입법 행위(조례 발의 및 상임위원회 원안 가결)를 통해 유통되었다. 이는 담론이 정치적 권력을 기반으로 법적효력을 발생시키는 경로로 볼 수 있다. 더불어 서울특별시의회는 행정사무감사, 종합감사 결과, 보건복지부 경영평가(C등급) 등 공신력 있는 행정 및 감사 기관의 행정 데이터를 전략적으로 동원하여 담론을 강화했다. 이 행위는 폐지 담론의 핵심 전제인 '고비용 저효율'을 객관적인 '사실'로 입증하여 강력하게 유통시키려고 하는 의도로 볼 수 있다. 이는 폐지 조례에 드러난 근거에서도 찾아볼 수 있다. ^「출자출연법_」 등 기존 법률에 근거한 '설립 목적 달성 불능'이라는 법적 해산 사유로 담론 전면에 배치‧공식 채널을 통해 유통시킴으로서, 정치적 비판을 법적 당위성으로 최종 전환하는 담론 실천을 보여주었다. 마지막으로 ‘아동학대’와 같이 사건 보도의 측면에서 유통되었던 언론보도를 ‘서울시사회서비스원의 부정적인 운영 행태’로 재맥락화하여 기관 해체의 타당성을 입증하는 담론적 실천의 형태를 보이기도 하였다.

1) 이념적 재정의 및 타자화 전략

폐지 담론은 단순히 서울시사회서비스원의 운영을 비판하는 것을 넘어, 공공성 개념 자체를 전략적으로 재정의 함으로써 ^「서울특별시 출자‧출연 기관의 운영에 관한 조례_」 제12조에서 규정한 ‘설립 목적 달성 불능’의 요건을 충족시키는 담론적 기반을 구축한 것으로 보인다. 이 과정은 설립 취지(사회적 공공성)와 운영 평가 기준(행정적 공공성) 사이의 개념적 불일치를 최대화하는 방식으로 진행되었다. 다시 말해 서울시사회서비스원의 설립 취지인 ‘공공성, 전문성, 투명성을 높이고 시민의 복리 증진’이라는 공공성의 가치를 ‘재정 건전성, 민간과의 차별성(공적 서비스 수행), 운영 효율성’라는 행정적/시장 중심적 가치로 이념적으로 전면 재정의하는 전략을 구사하였다. 즉 서울시사회서비스원의 폐지를 설립 목적에 대한 불충족 문제로 프레이밍한 후, 재정 건전성이 미흡하고, 민간시설과의 차별적 공적 서비스 수행이 미비하며, 공급자 중심 운영구조로 ‘공공성’을 담보하지 못하였다는 논거를 통해 주장을 강화하고자 한 것이다. 이러한 이념적 재정의는 ‘공공성을 담보하지 못함’을 ‘공공성은 효율성’이라는 텍스트 분석 결과를 지지하는 결과이다.

나아가 재정의된 ‘비효율적 공공성’ 개념을 바탕으로, 폐지 담론은 서울시사회서비스원 운영의 실패 책임을 ‘공급자 중심의 운영구조’라는 수사를 통하여 종사자 및 이전 집행부에게 전가하며 타자화하였다. ‘공급자 중심’이라는 표현은 시민(수요자)의 이익과 공익(재정·운영 효율)에 반하는 특정 이익집단(노동자)의 요구가 반영된 결과이다. 특히 노조(특정 이익집단)를 ‘합리적 개혁 노력(혁신계획)을 지연시키는 비협조적인 타자’로 구성했다. 결정적으로 ‘노조와의 합의나 성과 없음’에 초점을 맞춘 인용은, ‘공급자(노조)의 비협조’로 인해 ‘비효율적 구조 개선이 불가능하다’는 담론을 구축하여, 제도적 해산 외에는 대안이 없다는 논리를 강화하는 데 사용되었다. 이를 통해 서울시사회서비스원 직영 체제는 ‘공적 책임의 제도화’가 아니라, ‘공익을 해치는 특정 집단의 특혜’로 타자화되어, 해산의 정당성을 확보하게 되었다. 한편, 폐지 담론에서 종사자를 ‘특정 이익단체’로 타자화하는 전략은 젠더화된 노동 구조와 무관하지 않다. 여성에게 있어 사회서비스 제도화는 가족 내 돌봄을 외주화하는 핵심적 정책 아젠다(오은진 외, 2024)이기 때문이다. 따라서 ‘공급자 중심’, ‘사적 이익 추구’라는 담론적 규정은 여성의 돌봄노동의 사회적 가치를 평가절하하고, 정당한 처우개선 요구를 집단 이기주의 관점으로 전환시킬 우려가 있다. 이 경우 공공성 개념을 둘러싼 담론적 투쟁은 단순히 국가–시장–노동자 간 이해관계 조정의 문제가 아니라, 젠더 권력관계가 중첩된 구조적 문제로 확장될 수 있다.

중요한 점은 이러한 여성 돌봄노동자를 중심으로 한 시민사회와 노동계의 반대 담론은 의회 논의 과정에서 실질적으로 수용되지 못하고 배제되었다는 것이다. 보건복지위원회 회의록(서울특별시의회, 2024e)을 보면, 야당 의원이 지방노동위원회 권고안을 인용하며 “노사가 지속적인 공공돌봄을 수행하기 위하여 혁신안을 추진할 수 있도록 상호 시간을 가지고 협의하기를 권고한다”는 외부 텍스트를 제시하였으나, 다수당 의원은 노조의 주장을 ‘타협 불가능한 집단 이기주의’로 재맥락화하여 대응하였다. 이는 시민사회·노동계 담론이 의회라는 공식 장에서 지방노동위원회 권고안을 활용한 상호텍스트로 인용은 되었으나, 권력 다수파, 즉 힘의 헤게모니에 의해 그 정당성이 부정되는 방식으로 배제되었음을 보여준다.

2) 상호텍스트성을 이용한 정당화: 변화된 중앙정부 정책과의 정합성, 고비용 논리 강화

폐지 논리는 단순히 서울시 내부의 재정 문제에 국한되지 않고, 외부의 권위 있는 텍스트를 인용하는 형태의 상호텍스트성을 활용하여 자신들의 주장에 객관성과 전국적 정당성을 부여하고자 시도하였다. 비판적 담론 분석에서의 상호텍스트성은 인용된 텍스트를 사회적 맥락에서 이해하는 연구방식이다(김재희, 2018). 폐지조례안 검토보고서(서울특별시의회, 2024c)에서는 이러한 상호텍스트성을 활용하여 타 시·도 및 중앙정부의 동향을 근거로, 폐지조례안의 적절성을 제시하였다. 즉 폐지 논리를 강화하기 위해 중앙정부의 정책 기조 변화와 타 시‧도의 사례를 근거로, 폐지 조례안의 적절성을 제시한 것이다. 구체적으로 보건복지부의 사회서비스원 표준운영지침이 공공성을 감소시키고 민간지원 역할을 강조한다는 점을 직접적으로 제시하였다. 이는 곧 조례 폐지가 중앙정부의 거시적 정책 패러다임과 동일한 맥락을 견지한다는 점을 강조한 것으로, 폐지담론이 ‘고비용’이라는 비용편익의 문제를 넘어, ‘중앙 정책 방향에 부합하는 합리적 행정 결정’이라는 우위를 점하여 공공성 개념을 재배치하였다. 또한 울산광역시, 대구광역시에서 유사기관과의 통합을 통하여 기존 사회서비스원의 기능을 축소하고 있음을 부각하였다. 특히, 폐지담론에서는 이러한 사례를 인용하며 ‘복지행정 서비스의 효율성 도모’라는 텍스트와 함께 제시하여, 서울시사회서비스원의 폐지담론을 사회서비스원 기능 재편, 즉 공공성 축소 흐름에 부합하는 결정으로 재위치시켰다. 즉, 타 시‧도의 통합 사례를 인용하여 ‘서울만의 문제가 아닌 구조적 한계’를 보여주는 맥락으로 전환시킨 것이다. 결과적으로 담론의 전환에 있어 상호텍스트성이 핵심적인 전략으로 유통되었음을 알 수 있다.

상호텍스트성 전략을 활용한 논지의 강화는, 행정적‧재정적 효율성 측면에서 더욱 적극적으로 활용되었다. 동 보고서와 폐지 회의록(서울특별시의회, 2024f) 에 따르면 위와 같은 맥락의 중앙정부 정책과, 서울시사회서비스원의 출연금 변화추이 통계, 서울시 종합감사결과 및 보건복지부 경영평가 등을 인용하는 상호텍스트성 전략을 통해 서울시사회서비스원이 ‘공적기능’을 수행하지 못하였다는 담론을 정당화하고자 하였다.

이렇듯 서울시 담론은 상호텍스트성 전략을 통해 경영평가 결과를 인용하였는데, 이는 중앙정부의 언어 변화에서 비롯된 것으로 보인다. ’22년~’25년 사회서비스원 경영평가 보고서를 보면, ’23년(’22년 실적)까지의 경영평가 체계에서는 ‘서비스 공공성’이 명시되어 있었으나, 이후 평가지표에서는 동일한 항목이 사라져(보건복지부, 중앙사회서비스원, 2022; 2023; 2024; 2025), 중앙정부 공식문서의 공공성 텍스트 배제를 추론할 수 있다.

1) 공공성 개념의 이념적 재배치와 상위 정책의 종속성

담론적 충돌은 단순히 언어의 대립을 넘어, 핵심 개념인 ‘공공성’을 둘러싼 이념적 헤게모니 투쟁이자 정책 언어의 지배 양상을 결정하는 기능적 역할을 수행하였다. 설립 담론의 이념적 측면에서, 서울시사회서비스원의 설립은 당시 문 전 정부의 ‘사회서비스 공공인프라 구축’과 ‘공공일자리 확충’(국정기획자문위원회, 2017)이라는 상위 국정 기조가 영향을 미친 것으로 보인다. 중앙정부의 ‘포용국가 복지정책’에 따라 설립 담론은 ‘노동 안정성’, ‘돌봄의 질’, ‘종사자 처우 개선’ 등 복지국가적 책임의 관점에서 공공성의 위치를 설정하였으며, 양질의 일자리 제공을 국정 과제 실현과 공공성 확보의 핵심 전제로 그 제도적 정당성을 확보하게 된 것임을 시사한다.

반면, 폐지 담론은 정권 교체 이후 윤석열 정부의 ‘민간 경쟁 구도’ 중심의 사회서비스 시장화 기조라는 새로운 상위 정책 환경에 맞춰 새로운 국면을 맞이하였다. 윤석열 정부는 사회서비스 고도화라는 과제를 제시하고, ‘민간에서 혁신적 서비스 제공, 정부는 시장 관리자 역할에 집중’이라는 시장화 기조로의 전환을 발표한 바 있다(보건복지부, 2023. 5. 31.). 폐지담론은 상위 정책에 발맞춰 공공성을 신자유주의적 관점으로 재배치한 것으로 볼 수 있다. ‘재정 건전성’, ‘효율성’, ‘고비용’ 등의 핵심 어휘를 활용하여, 서울시사회서비스원의 공적 기능의 핵심 쟁점인 노동자 처우 개선 및 직영 고용을 ‘방만 운영’, ‘공급자 중심’, ‘공익을 훼손하는 특정 집단의 이익’으로 타자화하고, 비판하는 이데올로기적 기능을 수행하였다. 또한 이 시기, 사회서비스원 경영평가 보고서의 평가지표 항목에서 ‘공공성’ 텍스트가 배제되어(보건복지부, 중앙사회서비스원, 2024), ‘공공성 강화’를 위한 사회서비스원의 실천 노력이 성과로 평가되기 어려운 구조가 형성된 것으로 보인다. 결과적으로 담론 충돌은 중앙정부의 이념적 변화에 따라 사회서비스 정책에서 공공성의 실질적 의미를 재정 효율 관점에서 정치적으로 재구성하는 과정을 보여준다.

2) 사회서비스 제공 주체 및 방식의 제도적 함의

폐지 조례에서 활용된 정책 담론의 담론적 승리는 사회적 실천인 제도와 구조를 실제로 변화시키는 탈제도화로 이어졌다. 이는 담론적 승리가 실질적인 정책 귀결을 가져왔음을 보여준다. 즉 서울시사회서비스원 설립 담론에서 시도하였던 실험적 특징인, 공공의 직접 운영을 통한 공공성 확보 제도화(직영 운영, 노동자 권리 보장)는, 폐지 담론의 확산과 승리로 인해 서울시사회서비스원 폐지라는 제도적 결과를 가져왔다. 이는 상위 정책과 일관되게 형성된 맥락에서 구축된 공공 직접 고용 모델이 새로운 정권의 시장화 이념에 따라 제도적으로 해체된 것을 의미한다. 제도 변화 측면에서, 폐지 담론의 승리는 서비스 제공 주체와 방식을 공공 주도에서 시장 중심으로 전환시키는 구조적 결과를 가져왔다. ‘공공성’의 이념이 거시적인 정치적 맥락 변화를 통해 ‘효율성’의 이념으로 재맥락화되고, 이에 따른 서울시사회서비스원 조례 폐지라는 제도적 결정이, 서비스 제공 주체 및 제공 방식 구조를 전면적으로 변동시킨 것이다. 이는 단순히 서울시사회서비스원의 해체라는 단편적 결과를 넘어, 공적 사회 서비스 영역에서 책임의 범위 및 성격 변화와 시장 중심의 서비스 제공 구조로 재편이라는 구조적 함의를 가진다.

1) 헤게모니 확보를 위한 담론별 공공성 요소의 의도적 선택과 배제

사회서비스의 ‘공공성’에 대한 인식의 차이는 서울시사회서비스원의 설립과 폐지를 둘러싼 격렬한 공방에서 이데올로기적 측면과 결합하며 복잡성을 더하였다. 예를 들어 사회서비스 공공성 강화를 복지국가 이념 차원에서 정책적으로 제시한 설립 담론은, 공공성을 이용자 서비스 품질 향상과 종사자 일자리의 질 제고와 같은 복지권, 노동권과 같은 보편적 권리 차원에서 제시하였다. 이러한 맥락에서 서울시사회서비스원은 ‘사회서비스 공공성, 전문성 및 투명성을 높이고, 서비스의 질을 향상시켜 시민의 다양한 사회서비스 수요에 부응’하는 것을 설립 목적으로 담론을 형성‧유통시켰다. 반면 폐지 담론에서는 동일한 ‘공공성 강화’를 신자유주의적 이데올로기 차원에서 해석하여 ‘재정 건전성 미흡’, ‘운영 효율성 미흡’과 같은 측면에서 이해하고, 이를 사유로 서울시사회서비스원이 ‘공공성’을 달성하지 못하였다는 담론을 확산시켰다.

그러나 두 담론 모두 결정적으로 ‘공공성 강화’가 서울시사회서비스원의 핵심 목적임은 인정하면서도, 주장의 기반이 되는 공공성의 총체적 요소들을 포괄적으로 검토하지 않고, 자신들의 이념적 목표 달성을 위해 특정한 측면만 전략적으로 강조했다는 모순을 안고 있다. 설립담론에서는 복지국가 이념 기반의 내용적 공공성의 일부 요소인 공익성 측면만 부각하고, 효율성, 효과성과 같은 수단적 측면을 충분히 포괄하지 못하였다. 폐지담론 역시 효율성, 효과성 등의 내용적 공공성을 강조하면서 정부의 재정적 책임에 해당하는 형식적 공공성은 의도적으로 배제하고 선택적으로 활용한 것이다. 선행연구에서 형식적·내용적 공공성은 각각 공급주체와 사회적 이익(고재권, 2024) 등 분석적으로 구별되는 범주로 제시되어 왔다. 그러나 서울시사회서비스원의 정책 담론에서 이 구분은 선명하게 유지되지 않았다. 설립 담론과 폐지 담론 모두 형식적·내용적 공공성의 일부 요소만을 선택적으로 강조하고, 자신의 이념적 목표에 부합하지 않는 요소는 의도적으로 배제하였다. 이는 공공성이 이론적으로는 다차원적 구조를 갖지만, 정책담론에서는 정치적 필요에 따라 의도적으로 선택‧배제되는 경합적 개념임을 보여준다.

2) 힘의 헤게모니에 의한 공공성 위치 변화

서울시사회서비스원 사례는 설립 담론과 폐지 담론 모두 상위 정책의 이념과 권력 우위에 기반하여 정당성을 획득하는 양상을 보여주는 권력 투쟁의 산물인 것으로 보인다. 헤게모니 형성 과정에서 폐지 담론의 주요 주체는 정치적 다수파의 권력을 활용하였으며, 동시에 행정 감사 결과 등 공식적 통계자료와 언론보도를 전략적으로 재맥락화하여, 폐지 논리를 방만 운영에 대한 공공성 담보 상실로 규정하는 데 성공하였다. 이러한 전략을 통해 폐지 담론을 ‘불가피한 합리적 대안’으로 만들어 헤게모니를 형성하였다. 이에 맞선 대항 실천 분석 결과, 각종 시민단체 성명, 노동계 반발 등 제정 담론 측의 저항은 폐지 담론에 비해 큰 영향력을 발휘하지 못하였다. 폐지조례안 검토보고서(서울특별시의회, 2024c)에 따르면 참여연대 사회복지위원회, 한국여성민우회 등 시민단체와 민주노총 등 노동계를 비롯해, 입법예고 단계에서 524건의 반대의견이 접수되는 등 시민사회의 조직화된 저항이 존재하였다. 그러나 이러한 대항 담론은 정책 결정에 실질적 영향력을 행사하지 못하였다. 첫째, 제도적 권력의 비대칭성이다. 제11대 서울특별시의원은 당선인 기준, 여당 76석 대 야당 36석이라는 압도적 의석 차이로 인해, 대항 담론의 논리적 설득력과 무관하게 힘의 헤게모니가 작동되었다. 다시 말해 담론의 내용적 우위가 아닌 제도적 권력의 수적 우위, 즉 '힘에 의한 헤게모니'가 담론 투쟁의 승패를 결정하였음이 추론 가능하다. 이는 서울시사회서비스원의 설립과 폐지에만 국한되는 것이 아니라, 한국 복지국가 모델 내에서 ‘공공성’에 대한 담론적 투쟁이 중앙정부의 거시적 정치 맥락에 따라 종속적으로 귀결될 수 있음을 보여준다는 점에서 구조적 함의를 갖는다. 특히 이 투쟁의 선후관계 안에 정권교체라는 권력 이동이 이루어진 점은, 사회서비스 공공성이 상위 정책의 급격한 이념적 전환에 따라 쉽게 변형 또는 철회될 수 있는 제도적 취약성을 지님을 시사한다.