국제사회보장리뷰Global Social Security Review

1. 들어가며

2023년 봄, 영국(잉글랜드) 정부는 2025년 9월부터 일하는 부모들 중 9개월 이상의 아동을 둔 경우 주당 30시간(연간 38주)의 무상 보육을 이용할 수 있도록 하겠다는 야심 찬 정책 개혁안을 발표한 바 있다. 이 정책 개혁안은 향후 2년에 걸친 점진적이고 단계적인 개혁안으로, 2024년 4월부터는 먼저 2세 아동을 둔 일하는 부모(부모 모두 주당 최소 16시간의 유급 노동에 참여할 경우)에 한해 먼저 주당 15시간의 무상 보육을 제공하고, 2024년 9월부터는 9개월2) 이상의 아동을 둔 일하는 부모들에게 15시간의 무상 보육을, 그리고 2025년 9월부터 본격적으로 9개월 이상의 아동을 둔 일하는 부모들에 한해 주당 30시간의 무상 보육을 제공한다고 발표한 것이다. 당시 정부의 이러한 개혁 발표가 있었을 때 과연 재원 조달을 어떻게 할 것인지에 대한 세부적인 논의는 없었지만, 2027~2028회계연도까지 무상 보육 확대를 위해 41억 파운드(약 69조 원)의 정부 재정을 지출하겠다고 발표하였다(Foster, 2023).

사실 현재 영국의 일하는 부모들에게 제공되는 무상 보육 내용을 살펴봤을 때, 이러한 영국 정부의 새로운 무상 보육 개혁안은 실로 획기적인 개혁안이 아닐 수 없다. 아래 <표 1>은 현재 무상 보육을 받을 수 있는 대상 아동의 연령과 선정 기준을 보여 주고 있다. 먼저 2세 아동을 둔 부모들의 경우 주당 15시간(연간 38주, 570시간)을 받을 수 있지만, 이는 보편적으로 제공된다기보다 정부로부터 소득 보전을 받는 가구나 유니버설 크레디트^{(Universal Credit)}를 통해 보육 비용을 청구할 수 있는 가구의 경우에만 이러한 혜택을 받을 수 있다. 한편 아동이 3~4세가 되면 모든 부모에게 기본적인 주당 15시간의 무상 보육을 받을 수 있는 자격이 주어지며, 부모가 일하는 경우에는 주당 15시간의 추가 무상 보육이 더 주어져 주당 총 30시간의 무상 보육을 받을 수 있는 자격이 주어진다(Department of Education, 2023).

한편 현재 영국의 법정 출산 휴가^{(Statutory Maternity Leave)} 기간은 52주(13개월)3)로, 실질적으로 1~2세의 아동을 둔 ‘일하는’ 부모들의 경우 아동이 3세가 되기 전까지는 정부로부터의 지원을 받는 것이 거의 전무하다.4) 따라서 영국 정부의 최근 무상 보육 개혁안은 상당히 획기적인 정책 개혁안임에는 틀림없다. 하지만 정부의 이러한 획기적인 무상 보육 확대 발표가 있자마자 어린이집 관계자들을 비롯한 부모들, 학계 전문가들 사이에 개혁안에 대해 우려하는 목소리가 크다.

따라서 이 글에서는 먼저 영국 정부가 무상 보육을 확대하고자 하는 정책의 배경 요인을 살펴보고 정부의 개혁안에 대한 각계의 논의와 쟁점은 무엇인지, 더불어 그러한 정책적 논의가 한국의 현재 무상 보육 정책 시행, 특히 일하는 여성(엄마)들에 대해 어떠한 정책적 함의를 갖는지를 논의해 보고자 한다.

2. 영국 정부는 왜 무상 보육을 확대하려고 하는가

먼저 영국에서 무상 보육은 유아교육 및 보육^{(ECEC: Early education and childcare)} 정책 가운데 정부 지원을 받는 보육의 형태^{(funded childcare)}로, 크게 다음의 세 가지 정책 목표–취약한 가정의 아동들에 대한 사회적 지원, 학교 입학 준비 단계에 있는 아동들에 대한 보육 지원, 일하는 가구에 대한 보육 지원–를 바탕으로 한다. 특히 취약한 가정의 아동들에 대한 사회 정책적 지원은 이전 노동당 정부의 슈어 스타트 프로그램^{(Sure Start Programme)}만 봐도 그 정책의 목표가 드러나 있다(Bate and Foster 2017).5) 더불어 영국에서의 유아교육 및 보육 정책은 교육에 상당한 중점을 두고 있다. 정책 목표에 명시되어 있는 것처럼 3~4세 아동에게 주어지는 보육 서비스는 아동들이 5세가 되었을 때 초등 교육^{()(Primary School)} 단계를 사전에 준비하는 단계로 보육과 더불어 교육 서비스 공급이 함께 이뤄지고 있다. 이와 함께 영국의 유아교육 및 보육 정책은 일하는 부모 혹은 가구에 대한 서비스 지원임을 명확히 하고 있다. 그렇다면 이러한 유아교육 및 보육 정책 가운데 정부의 보육 지원 내용을 개혁하려 하는 정책적 요인은 무엇인가.

첫째, 비싼 보육 비용이다. 앞서 언급한 대로 영국은 보육 비용이 세계에서 가장 높은 국가 중 하나이다. Coleman et al(2022)에 따르면, 아래 <표 2>에서 보는 것처럼 2세 미만의 아동을 둔 부모들 가운데 주당 25시간의 시설 파트타임6) 보육을 이용하는 경우 평균 보육 비용이 주당 138.70파운드(연간 7,210파운드)가 드는 것으로 나타났다. 한편 베이비시터 등 가정 보육을 이용하는 경우 주당 124.41파운드(연간 6,470파운드)의 보육 비용이 든다. 보육 비용은 지역 간 격차도 크게 나타나는데 가령 런던 시내에 사는 3세 이하의 아동을 둔 부모들의 경우 영국 전 지역에서 가장 많은 보육 비용을 지출하는 것으로 나타났다. 이러한 보육 비용이 실제 영국 평균 가구의 생활비에서 어느 정도를 차지하는지를 살펴보면 3세 미만 아동 한 명에게 들어가는 보육 비용이 전체 가구의 평균 식비보다 두 배 이상 높게 나타나는 것을 알 수 있다(Coleman et al., 2022).

둘째, 이와 같이 비싼 보육 비용은 여성들의 저조한 노동시장 참여로 귀결되기 때문이다. 실제 정부가 무상 보육을 확대하고자 하는 가장 궁극적인 이유는 비싼 보육 비용으로 인해 여성들의 노동시장 참여가 저조해지자 여성 인력을 노동시장으로 끌어내기 위한 것이다. 가령 ONS(2021) 자료에 따르면 부양 자녀가 있는 25~34세 남성들의 경우 고용률이 92%에 달하는 반면 같은 연령대의 부양 자녀가 있는 여성들의 경우 70%에도 미치지 못한다. 마찬가지로 [그림 1]에서 보이는 바와 같이 부양 자녀가 있는 35~49세 여성(79%)의 경우 같은 조건의 남성(94%)보다 더 낮은 고용률을 보이고 있다. 이는 일반적으로 여성들이 일과 보육 중 하나를 선택할 수 있다고 여겨지지만(Hakim, 2002), 실제 저렴한 비용의 질 좋은 보육 서비스를 이용할 수 없는 경우 여성의 노동시장 참여는 선택이 아닌 어쩔 수 없는 포기가 될 수밖에 없음을 방증하고 있다(Andersen, 2020; Shire, 2015; Yamane, 2021).

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그림 1.

영국의 부양 자녀 유무에 따른 남녀 고용 비율

자료: ONS. (2022). Families and the labour market, UK: 2021. p.7.

셋째, 코로나 이후 영국에서는 유아교육 및 보육에 대한 가구 간 형평성 논의가 더욱 가시화되었다. 이는 코로나로 인해 가구 생계비는 올라간 반면 부모들의 실업률은 높아지게 되어 상당수의 부모/가구들이 보육 서비스를 이용하는 데 재정적으로 어렵게 되었기 때문이다. 한편 보육 서비스 이용에 대한 가구 간 형평성 논의는 현재 영국 보육 시설 공급 유형과 함께 논의될 필요가 있다. 영국의 보육 서비스는 크게 공공^(public) 영역과 민간^(private) 영역으로 구분되는데, 공공 영역의 경우 선별적인 보육을 중심으로 하는 국공립 학교 안에 주로 2~3세 아동들에게 보육 서비스를 제공하는 어린이집과 4~5세 어린이들을 위한 리셉션^(Reception)이 있다. 하지만 그 외 상당수는 민간 영역에 의해 보육 서비스 공급이 이뤄지는데 상당수 영리 혹은 자선을 기반으로 하는 민간 영역의 어린이집들^{(PVI: Private, voluntary and Independent)}로 구성된다. <표 3>을 보면 2세 아동의 경우 80% 이상이 민간 보육 시설을 이용하고 있으며, 국공립 보육 시설을 이용하는 경우는 10%에 그치는 것을 알 수 있다. 하지만 코로나19 기간 많은 민간 보육 시설들이 재정난과 보육 교사들의 이직으로 운영이 어려워졌고, 실제 코로나19 이후 15시간 기본 무상 보육을 제공하던 영국의 상당수 보육모^{(childminders)}를 비롯한 민간 보육 시설들의 수가 현저히 줄어든 것도 사실이다(ONS, 2023). 따라서 높은 민간 보육 시장 의존도는 결국 가구 간 보육 서비스 이용의 형평성은 물론 아동 간 보육 서비스 이용에 있어서 불공평한 결과를 초래하게 되었다.

Lloyd(2020)에 따르면 잉글랜드의 경우 3세 아동의 경우 35%, 2세 아동의 경우 14%만이 비영리를 기반으로 하는 공립 보육 시설에서 보육 서비스를 받는 것으로 나타났다. 더불어 영국 전역에 걸쳐 단지 7%의 아동만이 비영리 기관을 통해 보육을 제공받고 있으며, 절반 이상이 상업적인 영리를 추구하는 대규모의 보육 시장 업체를 통해 보육 서비스가 이뤄지고 있다. 더욱이 이러한 대규모의 민간 영리 보육 시설들은 보육 상한제를 넘는 비용을 부과하기 때문에 웬만한 소득이 있지 않고서는 이용이 불가능하다. 특히 보육 비용이 선불제 방식으로 지불되기 때문에 상당수 유니버설 크레디트나 세금 감면을 통해 보육 지원을 받으려는 저소득층 가구의 부모들의 경우 접근이 아예 불가능하다. 이는 결국 장기적인 관점에서 보면 아동 발달에 있어 가구 간, 지역 간 격차는 물론 또 다른 사회적 격차를 불러올 수 있다.

3. 무상 보육 확대에 대한 몇 가지 논의와 쟁점

하지만 이러한 정책적 배경 요인에도 불구하고 정부의 무상 보육 확대에 대한 몇 가지 논의와 쟁점들을 다음의 세 가지로 정리해 볼 수 있겠다.

첫째, 무상 보육을 이용할 수 있는 아동의 연령이 기존의 3~4세에서 9개월 이상의 아동으로 확대될 경우 과연 그들을 수용할 만한 충분한 시설이 있는가에 대한 우려이다(Patel, 2023). 일례로 지난 2017년 지금의 보수당 정부가 3~4세 아동의 일하는 부모들에게 주당 무상 보육 시간을 추가적으로 15시간 늘렸을 때에도 같은 문제가 제기되었다. 상당수의 민간 보육 시설들이 정부 지원금의 부족으로 무상 보육 확대를 할 수가 없었고, 그 결과 일하는 부모(엄마)들의 경우 아동 보육 시설들을 찾는 데 상당한 어려움이 있었다. 실제 이러한 정책 여파는 <표 4>에도 잘 드러나 있다. <표 4>는 각 보육 시설들에 대한 재정 지원 여부를 결정하는 각 지자체에서 과연 해당 지역에 아동 보육 시설 수가 충분한가에 대한 응답을 보여 주고 있는데 런던을 비롯한 상당수의 지자체에서 회의적인 답변을 한 것으로 나타났다. 이는 2세 이하 아동을 위한 보육 시설은 물론 3~4세 아동을 위한 보육 시설에 대해서도 비슷한 응답을 보이고 있다.

두번째로, 일하는 부모들을 중심으로 무상 보육을 확대하는 것은 결국 부모가 일을 하지 않는 가구의 아동들 혹은 저소득층 아동들을 공보육 서비스에서 더욱 배제시키는 것이 아닌가 하는 우려이다. 가령 일하는 부모로 무상 보육의 혜택을 받기 위해서는 부모 모두가 주당 최소 16시간 이상의 유급 근로에 참여하고 있어야 한다. 하지만 ‘일을 하지 않는’ 부모들이 어떤 이유로 유급 노동시장에 참여하고 있지 않은지에 대해 좀 더 정확한 이해가 필요하다는 지적이다. 가령 건강상의 문제, 여타의 돌봄 책임, 안정된 고용 기회가 주어지지 않는 부모들의 경우 단지 일을 안 한다는 이유로 무상 보육의 혜택에서 배제되는 것은 또 다른 정책의 사각지대를 불러올 수 있다. Carcia와 Topping(2023)의 연구에 따르면 부모의 유급 근로 여부에 따라 무상 보육의 자격 요건이 주어지게 될 경우 약 100만 명의 아동이 무상 보육을 받지 못하게 된다.

세번째로, 보육 서비스의 질을 향상시킬 수 있도록 각 시설에 대한 충분한 재정 지원이 과연 이뤄질 수 있을까에 대한 우려이다(Early Years Alliance 2024; Pregnant then screwed ). 지역정부연합^{(LGA: The Local Government Association)}에 따르면 정부가 발표한 무상 보육 재정 지원은 현재 보육 시설 공급 구조에서 30시간의 무상 보육을 3~4세 아동에서 9개월 이상의 아동으로 전면 확대하기에는 역부족이라고 주장한다. 특히 보육 현장에서 실질적으로 발생하는 보육 비용에 대한 인상 없이 무상 보육을 이용할 수 있는 아동의 연령만을 확대하는 것은 결국 보육 서비스의 질만 저하시킬 뿐이라는 주장이다. 실제 그도 그럴 것이 현 정부가 재원 충당을 위해 내놓은 방안 중 하나는 2세 아동 보육 교사 수 대비 아동 수의 비율을 현 1:4에서 1:5로 늘리겠다는 것인데, 상당수의 보육시설 원장들과 보육 교사들은 이에 대해 신랄한 비판을 가하기도 했다. 이는 보육 교사들의 열악한 근로 환경과 최저 수준의 임금에 대한 어떠한 개선도 없이 무상 보육 대상 아동 연령만을 확대하는 것은 보육 서비스의 질적 저하만을 초래한다는 것이다. 더불어 코로나 때 그러했던 것처럼 보육 교사 비용 등 현장에서 발생하는 비용을 감당하지 못해 많은 시설들이 문을 닫게 될 것이고, 이는 결국 보육 시설의 붕괴를 가져올 수 있다고 우려되고 있다(Weinstein 2023).

4. 나가며: 한국의 무상 보육 정책에 주는 함의

한국은 이미 2013년부터 부모의 수입, 고용조건, 아동의 연령에 관계없이 0세부터 5세 아동을 둔 모든 부모들에게 무상 보육을 제공하고 있어 영국의 이러한 무상 보육 확대 논의는 뒤늦은 감이 없지 않다. 그럼에도 현 영국 정부의 무상 보육 확대 논의와 개혁을 둘러싼 몇 가지 우려는 한국의 무상 보육 시행이 현재 안고 있는 정책적 과제와 앞으로의 정책 개혁에 있어서 몇 가지 시사하는 바가 크다.

첫째, 영국은 한국과 마찬가지로 영리를 추구하는 시장 중심의 상당수 공급자들에 의해 보육 공급이 이뤄지고 있다. 앞서 언급한 대로 최근 대규모의 민간 업체를 중심으로 하는 보육 시설들이 절반 이상의 보육 서비스를 공급하고 있는 것이 사실이다. 한국의 경우도 마찬가지인데, 이러한 시장 중심의 보육 공급은 보육 서비스 질에 대한 규제자로서의 국가 역할을 다시 한번 논의하게 만든다. 특히 보육 비용의 상한제, 형평성 있는 질 높은 보육 서비스가 아동 가구의 소득 수준에 관계없이 모든 아동들에게 돌아갈 수 있도록 정책을 세우는 것이 무엇보다 중요하다. 더불어 정부 지원의 보육 공급이 시장화되어 있는 보육 시장을 통해 확대될 때 높은 수준의 보육 서비스가 영리를 추구하는 민간 시장들에 의해 어떻게 담보될 수 있는가에 대한 논의도 중요하다. 이는 민간 공급 구조를 통해 서비스 확대가 이뤄질 때 결국 저소득층 가구의 부모와 아동들은 질 높은 서비스의 혜택에서 더욱 배제될 수밖에 없기 때문이다. 사실 한국이든 영국이든 무상 보육의 시간 혹은 대상을 늘리기 이전에 서비스 질의 향상과 관련한 국가 역할이 중요하다고 하겠다.

둘째, 보육 서비스의 질을 높이는 건 보육 교사들의 열악한 근로 환경에 대한 개선 없이는 이뤄지기 어려운 부분이다. 영국은 여성의 노동시장 참여를 위한 방법으로 아동을 돌보기 위해 가정에 머물렀던 여성(엄마)들에게 무상 보육을 이용할 수 있는 아동의 연령을 확대함으로써 노동시장 참여를 유인하고 있다. 하지만 보육 서비스는 여타 시장의 기제와 달라 단지 비용이 저렴하다고 해서 단기간에 수요가 발생하지는 않는다. ‘믿고 맡길 수 있는 신뢰’가 형성되었을 때 그 정책의 수요가 일어나는 것이다. 무상 보육의 확대 이전에 실제 보육 서비스 노동을 전달하는 보육 교사들에 대한 처우 개선과 근로 환경 개선이 무엇보다 시급하다 하겠다.

그럼에도 영국의 사례가 한국 보육 정책 발달에 주는 시사점은 여성의 노동시장 참여를 긍정적인 인센티브로 제공한다는 점이다. 한국의 경우 부모의 고용 여부와 관계없이 모든 아동들에게 무상 보육의 혜택이 주어지고 있어 실상 무상 보육의 확대가 여성의 노동시장 참여에 긍정적인 영향을 주었는지에 대해서는 회의적이다. 이와 다르게 영국은 부모(특히 엄마)의 근로 여부가 무상 보육 이용에 결정적인 영향을 주기 때문에 무상 보육을 통해 여성의 노동시장 참여를 증가시키려는 정책적 기대가 크다고 할 수 있다. 하지만 앞서 논의한 바와 같이 여성의 노동시장 참여 확대는 무상 보육 확대와 더불어 질 좋은 공보육 서비스가 확보되었을 때 더욱 긍정적인 정책 효과를 불러올 것이다.