국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 가족정책 발달과 기조

프랑스에서 가족정책은 자녀 양육을 지원하고, 출산 및 자녀 교육으로 인해 발생하는 재정적 부담을 덜어주기 위해 정부, 지방정부, 사회보장기관이 취하는 모든 조치를 지칭한다. 여기에는 부모에게 직접 지급되는 보육수당･가족(아동)수당･신학기 수당 등과 같은 현금 지원, 자녀 돌봄을 지원하는 보육시설과 보육서비스 제공, 그리고 보육시설에 지급되는 모든 형태의 공공 지원이 포함된다(Vie publique, 2021)<표 1>. 프랑스의 가족정책은 1930년대 시작되어 크게 네 가지 이론적 흐름에 따라 발전해 왔다. 첫째, 가족중심주의에 따라 가족은 사회의 구조화와 가치 전달에 필수적인 단위로 인식되며, 가족을 보호하고 지킬 국가의 책임이 강조된다. 가족은 사적 영역이면서 동시에 공적 영역으로 ‘국가의 일^{(affaire d’Etat)}’로 간주된다. 이는 기타 유럽 국가들과 다른 프랑스 정부의 가족에 대한 인식 차이를 보여 주며, 이러한 인식이 정부 역할의 차이를 불러온다. 둘째, 개인주의 가치에 따라 가족은 자유와 동등한 권리를 가진 개인들이 결합한 제2의 개체로 고려된다. 셋째, 출산주의에 따라 국가의 연속성 보장을 위해 세대 갱신을 촉진하는 가족정책의 역할이 강조된다. 넷째, 사회주의로 대표되는 사회적 흐름에 따라 소득재분배에 중점을 둔 가족정책이 발전한다. 이처럼 전통적인 프랑스 가족정책의 목표는 출산 장려를 통한 세대 유지와 출산 및 자녀 양육으로 발생하는 비용 분담을 통한 가족의 기본 소득 수준을 유지하는 데 있었다. 그러나 1990년 이후 사회 변화에 대응하기 위해 두 가지 목표가 새롭게 추가되었다. 첫째, 영유아 자녀를 둔 부모의 경제활동 유지를 위한 일･가정 양립 촉진과 둘째, 자녀와의 관계 및 교육에 어려움을 겪는 가정에 대한 부모성^{(parentalité)} 지원이다. 이러한 목표의 변화는 한부모 가정･재결합 가정･동성 가족 증가와 같은 가족 형태의 다양화, 자녀를 갖고 싶은 가족의 바람, 그리고 일･가정 양립을 돕는 실질적인 정책을 반영하게 되었다(Vie publique, 2021).

나. 보육서비스의 발달과 문제점

2차 세계대전 이후 영광스러운 30년^{(Trente glorieuses)}이라 불리는 1960∼80년대 프랑스의 고도 성장기는 점점 더 많은 여성을 유급 노동시장으로 끌어들였고, 여성들의 활발한 노동시장 진출로 ‘누가 영유아를 돌보아야 하는가?’라는 문제가 제기되기 시작하였다(Périvier, 2003, p.1). 모성의 사회적 기능이 강조되면서 여성주의 사회학자 미셸^{(Andrée Michel)}은 모든 사회가 모성을 책임져야 한다고 주장하였고 마르크스주의자, 노동조합, 사회학자, 어머니들은 더 많은 어린이집 ^(créche)을 정부에 요구하기 시작하였다(Knibiehler, 2004, p.19). 정부는 여성들의 자녀 돌봄과 경제활동을 지원하기 위해 가장 먼저 집단 어린이집^{(crèche collective)}, 가정형 어린이집^{(crèche familiale)}, 부모 운영 어린이집^{(crèche parentale)}, 시간제 어린이집^{(halte-garderie)} 등과 같은 다양한 형태의 보육시설을 발달시켰다. 동시에 유치원^{(école maternelle)}은 양질의 교육 체계를 확립하고, 무상교육이 실시 되면서 모든 사회계층의 유아를 포괄하는 첫 번째 교육기관이자 어머니의 역할을 하는 대체불 가능한 보육･교육기관이 되었다(Knibiehler, 2004, p.19). 이와 같은 영유아 보육･교육시설의 발달은 여성들이 일을 하면서도 모성을 포기하지 않는 사회적 장치로 작용하였고 보육교사의 역할에 대한 부모들의 욕구도 증가하였다. 과거 비공식적으로 아동을 돌보던 보모는 국가의 승인을 받은 ‘전문보육모^{(assistante maternelle)}’로 지칭되어 최대 4명의 아동을 돌볼 수 있게 되었고, 시장을 통해 베이비시터^{(garde à domicile)}를 고용한 부모들을 포함하여 정부는 부모들이 지출하는 보육 비용을 보조하기 시작했다. 그 결과 2004∼2014년 사이 전문보육모의 수는 크게 증가하였고, 전문보육모를 이용하는 3세 미만 아동은 2006년 기준 100명당 8.6명에서 2013년 32.9명 까지 늘어났다. 베이비시터의 수 또한 10년 사이 39% 증가하였다(Gromer, 2016).

1990∼2000년대 개별보육의 발전 이후, 최근 20년간 프랑스 가족정책에서는 국가가 공식적으로 제공하는 3세 미만 영유아 보육서비스의 이용률과 돌봄의 질 향상이 중요한 정책적 목표로 제시되고 있다(Branche famille, 2018). 이용 시간의 유연성과 비용 문제 때문에 전문보육 모는 실질적으로 프랑스에서 가장 많이 이용되는 보육 형태다. 하지만 2000년대 초반부터 나타난 가장 큰 변화는 어린이집 신설을 통한 공식 영유아 보육서비스 이용률의 증가다. 특히 보육시설을 통한 공식적인 보육 자리 확충은 마크롱 정부에서 더욱 강화되고 있다. 다른 유럽 국가들과 마찬가지로, 프랑스는 보육정책에 많은 투자를 하고 있으며(Thévenon, 2016), 다양한 보육서비스는 가족의 다양한 상황과 형태, 자녀의 연령에 따른 가족의 욕구에 상응하는 서비스를 선택할 수 있는 기회를 제공한다. 하지만 다양한 보육 형태에도 불구하고 프랑스 3세 미만 영유아의 낮은 공보육 이용률은 국립 영유아 정책 감시원^{(ONPE: Observatoire national de la petite enfance)}이 발간하는 프랑스 영유아 정책 연간보고서 ‘영유아 보육^{(Accueil des jeunes enfants)}’에서 매년 지적되는 문제이다. 프랑스 국가 통계에서 정의하는‘이론상 공식적 보육 자리’는 100명의 아동 기준, 보육시설, 전문보육모와 베이비시터, 만 2세 유치원 취학¹⁾을 합친 수로, 2021년에는 59.4자리로 나타난다(Observatoire national de la petite enfance, 2023, p.18). 프랑스 정부가 제공하는 공식적인 보육서비스의 다양성에도 불구하고, 공보육 이용이 가능한 만 3세 미만 아동은 2021년 기준 전체의 59.4%에 불과하며, 이는 ‘모든’ 가정이 자신들이 원하는 보육서비스를 이용하지 못하고 있음을 시사한다.

그렇다면 왜 프랑스 정부는 보육시설 설립을 통한 공보육 이용률 증가에 정책적 우선순위를 두고 있을까? 이는 기존 영유아 보육서비스 내에 존재하는 몇 가지 불평등성에 기인한다. 첫째, 거주 지역에 따라 이용 가능한 보육서비스의 차이가 크다. 일반적으로 도시 지역에는 어린이집과 같은 집단 보육시설이 많지만, 농어촌 지역에서는 상대적으로 전문보육모의 이용률이 높게 나타난다(Périvier, 2007, p.109). 도시와 농촌의 보육시설 이용 가능 아동 수는 각각 49.5명 대 6.3명으로 큰 차이를 보인다(Observatoire national de la petite enfance, 2020, p.36). 보육시설의 지역적 불균형은 보육시설을 선호하는 가정의 욕구를 충족하지 못하여 보육 서비스 이용의 불평등을 야기할 뿐만 아니라, 엄마가 자녀의 유치원 취학 전까지, 또는 완전히 경제활동을 중단하게 만드는 요인으로 작용한다(Périvier, 2007, p.110). 이론상 공식적 보육 자릿수의 지역별 격차도 크게 나타나, 프랑스의 총 96개도^{(département)} 중 12개 도에서 공보육 커버율이 50% 미만이고, 3만 4945개 기초단체^(commune)의 25%는 더 열악한 상황에 있는 것으로 보고된다(Conseil national de la refondation, 2023, p.5). 둘째, 가정의 사회경제적 지위에 따른 보육서비스 선택에서 나타나는 불평등성이다. 프랑스의 다양한 보육서비스는 가족의 크기, 소득, 욕구에 따라 이들이 원하는 서비스를 선택할 수 있는 것처럼 보이지만, 실제로는 자원을 가진 가족에게만 해당된다. 특히 저소득층은 원하는 자녀 돌봄서비스를 얻는 데 많은 어려움을 겪고 있다(Clerc & Dollé, 2018, p.47). [그림 1]은 가구의 소득에 따른 어린이집과 전문보육모 이용 시 가정의 부담 비용을 보여 주어 서로 다른 소득을 가진 가정 간 자녀 보육에 들어가는 비용을 비교할 수 있다. 어린이집의 요금 체계는 소득에 비례하기 때문에 부모 부담 비율은 월 소득의 4.7∼6.8%로 일정하다. 하지만 전문보육모를 고용할 경우, 부모 부담 비용의 변동 폭이 큰데, 소득이 증가할수록 이용료가 감소하는 경향이 있다. 예를 들어 최저임금을 받는 부모는 전일제 전문보육모 보육비로 소득의 12.9%를 지출하는 반면, 최저임금의 6배를 버는 부부는 5.2%만 지출한다. 따라서 저소득 가구는 어린이집 이용이 불가능할 경우, 자녀 돌봄을 위해 경제활동을 그만둘 가능성이 커진다. 반대로 최저임금의 3배 이상 소득을 가진 가구의 경우, 보육시설에 자리를 얻지 못하더라도 전문보육모, 공유 베이비시터, 소형 어린이집 등 보육료가 비슷한 다른 보육서비스를 선택할 수 있다. 이렇듯 다양하고 포괄적이라고 알려진 프랑스의 돌봄서비스는 지역적 편차와 부모의 사회경제적 지위에 따른 선택의 제한이라는 한계를 가지고 있다. 결과적으로 영유아 자녀가 있는 ‘모든’ 엄마가 경제활동을 할 수 있도록 지원하지 못함으로써 노동시장에서의 불평등을 강화하고 있다. 1300만 명의 근로자가 연장 근무, 비정형 근무, 교대 근무에 종사하는 가운데, 이러한 형태의 근로를 하는 부모들, 특히 한부모 가정은 여전히 보육서비스를 찾는 데 어려움을 겪고 있는 것으로 보고된다(Ministère du travail, de la santé et des solidarités, 2024). 또한 영유아 보육전문가의 부족도 프랑스가 직면한 문제 중 하나다. 이미 1만 명의 어린이집 보육교사가 부족한 상황이고, 2030년까지 12만 명의 전문보육모가 은퇴를 앞두고 있다. 보육서비스 내에 존재하는 이용 기회의 불평등성과 보육교사 부족 문제, 부모 욕구 조사의 결과를 토대로 프랑스 정부는 20만 개의 추가적인 보육 자리가 필요하다고 분석하고 있다(Conseil national de la refondation, 2023).

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| 그림 1. 가구소득별 및 보육 형태별 보육이용료의 가구소득 대비 비중 |

(단위: %)

주: 공유 베이비시터는 몇 가정이 한 명의 베이비시터를 고용하여 공동 돌봄을 하는 경우이고 소규모 어린이집은 10명 이하 아동을 돌보는 소규모 보육시설임.

출처: “L’accueil des jeunes enfants”, Observatoire de la petite enfance, 2023, p.12.

가. 보육서비스 확대 방해요소 제거

어린이집 설립을 통한 공보육 서비스 확대라는 국가적 목표에도 불구하고, 지난 20년간 목표 달성률이 더딘 원인으로 거버넌스 방식의 비효율성과 복잡한 재정 지원 구조가 지적된다(Collombet et al., 2017). 보육시설 관련 목표는 정부와 전국가족수당기금^{(CNAF: Caisse nationale d’allocations familiales)} 간 행정 문서인 ‘목표 및 관리 협약^{(COG: Conventions d’objectifs et de gestion)}’에 명시되어 있지만, 법적 구속력이 없으며 이를 효과적으로 이행할 수 있는 도구도 부족했다. 지방정부는 해당 지역에 영유아 돌봄을 개발할지 여부와 선호하는 돌봄서비스(시설 또는 전문보육모)를 ‘선택’할 수 있었기 때문에 정부의 보육시설 설립 목표를 달성할 원동력이 부족했다. 또한 가족 수당기금^{(CAF: Caisse d’allocations familiales)}과 기초단체^(commune), 중간단체^{(département)}, 기업 등 여러 공공 및 민간 기관이 참여하는 다원화된 재정 지원 구조는 이러한 자금이 서로 얽히고, 하나의 재원이 다른 재원 지원의 조건이 되는 등 ‘원스톱 서비스’의 부재로 효율적인 보육시설 설립을 어렵게 했다(Collombet et al., 2017, p.6). 이러한 상황에서 가장 먼저 추진되는 개혁은 보육정책 거버넌스의 개편이다. 이미 영유아 보육 정책의 주요 행위자로서 역할을 수행하고 있는 기초단체가 보육서비스 제공의 운영･관리 주체로 지정되었다. 기초단체는 부모들과 근거리에서 영유아 공공정책의 현지 책임자로서 권한을 행사하게 된다. 기초단체장^(maire)은 지역 내 이용 가능한 보육서비스를 조사하여 관련 정보를 부모에게 전달해야 하고 필요한 보육서비스를 제공해야 한다. 큰 규모의 기초단체는 지역 내 보육 정책의 방향을 전략적으로 설정해야 한다. 정부는 영유아 보육 정책의 방향을 설정하고, 특히 보육서비스의 양적･질적 발전 목표와 이를 위해 필요한 보육교사 육성과 교육과정 내용을 결정하는 국가 전략 수립에 대한 책임을 지게 된다. 또 다른 영유아 정책 거버넌스인 사회보장의 ‘가족 부문^{(Branche famille)}’은 주요 재정 지원 기관으로서 지자체에 재정적 지원과 기술적 지원을 제공하며, 법적 임무도 이에 맞게 구체화될 예정이다. 지방가족정책위원회^{(comités départementaux de services aux familles)}는 기초단체가 수립한 개발 계획의 이행을 모니터링하여 전 지역에서 가족들의 요구를 충족하는 영유아 돌봄 정책의 시행을 보장하게 된다. 마지막으로, 특정 기초단체에서 보육서비스 제공 목표를 달성하지 못할 경우, 최후의 수단으로 가족수당기금이 개입하여 새로운 돌봄 자리를 확보하도록 지원한다. 둘째, 보육서비스 제공에서 나타나는 지역 간 불평등을 해소하기 위해, 국가 재정 지원이 대폭 확대되어 운영 및 투자 비용을 더 잘 충당하고, 양적･질적 목표를 달성할 수 있도록 한다. 2027년까지 추가로 15억 유로 이상, 5년간(2023∼2027) 총 55억 유로의 추가 자금이 투입될 예정이다. 보육시설 설립 계획을 시작하기 어려운 소규모 기초단체를 위해 기술 지원도 강화된다. 셋째, 가족에 대한 지원 확대를 통해 사회적 불평등을 감소시킨다. 2025년부터 전문보육모와 어린이집을 이용할 때의 가족 부담금이 동일해진다. 기존에는 전문보육모를 고용할 경우 보육료가 어린이집 이용 보다 최대 두 배 더 비쌌던 문제를 해결하여 가족의 경제적 부담을 줄이고 사회적 불평등을 줄여 나갈 계획이다. 이로 인해 가계의 구매력이 향상되어, 월 소득이 4000유로인 부부의 경우 약 200유로를 절약할 수 있을 것으로 예상된다. 또한 한부모 가정에 대한 가족수당기금의 자녀 보육 지원도 기존 6세에서 12세로 연장된다. 모든 가정의 6세 미만 자녀 보육 비용에 적용되던 세액공제 한도도 2300유로에서 3500유로로 상향 조정된다.

나. 실제적인 보편적 돌봄을 위하여

부모들이 보육서비스를 찾는 과정을 더 효과적으로 지원하기 위해 이미 온라인으로 제공되는 정보 통합 사이트인 monenfant.fr의 오프라인 버전인 ‘영유아 돌봄 지원 센터^{(Relais Petite Enfance)}’를 인구 1만 명 이상의 모든 도시에 의무적으로 설치한다. 이 센터는 거주지 인근에서 이용 가능한 모든 돌봄서비스 정보를 제공하고, 전문보육모 고용에 필요한 행정 절차를 지원하며, 원하는 보육서비스를 찾지 못한 부모들에게 지속적인 지원을 제공한다. 특히 취업을 준비 중이거나 직업 교육을 받는 부모들을 위한 맞춤형 보육시설 확충을 위해 ‘직업 통합 목적 보육시설^{(AVIP: Crèches à vocation d’insertion professionnelle)}’ 1000개를 추가 확보하고 현 정부 임기 내에 전국적으로 이러한 시설을 확대할 계획이다. 또한 재정적인 이유 외에도 보육시설 이용이 어려운 취약 계층을 대상으로 임시 보육시설 및 특정 어린이집을 통해 지역사회 접근성을 높이고, 아동의 사회화에 대한 인식을 제고하기 위한 지원도 이루어진다. 아울러 모든 아동이 만 2세가 되는 해에 사회화 및 감각･인지적 초기 발달^(éveil)의 기회를 가질 수 있도록 ‘자녀-부모 공동 이용 시설^{(lieux d’accueil enfant-parent)}’과 유보 연계 프로그램^{(dispositifs passerelles vers l’école maternelle)} 등 유연한 돌봄시스템을 임기 동안 개발할 예정이다.

다. 영유아 중심 정책

영유아 정책의 목적, 실행, 감독의 중심을 영유아의 욕구에 맞추는 방향으로 전환이 이루어진다. 영유아 중심 정책은 보육의 질을 향상하기 위한 다양한 조치를 포함한다. 주요 내용으로는 보육전문가 양성 교육 프로그램 개선, 보육시설의 재정 및 운영 규정 개혁, 아동학대 방지 시스템 강화, 보육 인력 부족 문제 해결 등이 있다. 모든 보육 분야 전문가들이 역할과 책임 수준에 관계없이 동일한 질과 전문성을 갖출 수 있도록, 국가 영유아 교육 프로그램이 전국적으로 시행되며 실습시간이 늘어나고 교육 연수가 의무화된다. 보육시설 운영과 재정 개혁은 시간 당 재정 지원에서 자리당 재정 지원의 비중을 높이는 방향으로 이루어진다. 또한 영유아 혁신 기금^{(Fonds d’innovation pour la petite enfance)}에 1000만 유로가 추가되고, 돌봄 정책을 가속화하기 위해 지자체에 7000만 유로의 기금이 마련된다. 소규모 어린이집^{(micro-crèche)}에 대한 재정 지원도 확대 해 보육의 질을 개선하고, 일반 어린이집과 마찬가지로 소규모 어린이집도 첫 번째 아이부터 보육교사 2인을 반드시 배치해야 한다. 어린이집 운영 허가 기간을 제한하고, 정기적인 감독을 통해 어린이집의 품질을 지속적으로 관리할 계획이다. 지방의회, 가족수당기금, 정부 간 협력 아래 조율된 감독 계획이 수립되며, 보육의 질에 관한 신고 접수와 조사를 보장하는 국가 정보 시스템도 구축된다. 마지막으로, 인력 부족 문제에 대응하기 위해 ‘보육 관련 직장 내 삶의 질 감시원^{(Observatoire de la qualité de vie au travail dans la petite enfance)}’이 설립되고, 보육 분야 직업에 대한 홍보 캠페인이 지속적으로 진행된다. 또한 정부는 보육 직종을 긴급 직종 관련 사업에 통합할 계획 이다.

이와 같은 다양한 조치를 실행하기 위한 영유아 공공서비스 개혁은 2023년 12월 제정된 완전고용을 위한 법령^{(Projet de loi pour le plein emploi)}을 통해 구체화되었으며, 이 법령 17조는 보육서비스의 양적･질적 목표를 달성하기 위한 관리 책임이 있는 ‘주관 기관^{(AO: autorité organisatrice)}’으로서 기초단체의 의무를 명시하고 있다(Loi pour le plein emploi, Article 17). 정부와 전국가족수 당기금 간에 체결된 2023∼2027 COG 협정은 어린이집의 지속 가능성을 보장하고, 새로운 어린이집을 신속하게 개발하여 영유아 돌봄에 대한 수요를 충족하고 서비스 접근성을 향상하는 것을 목표로 한다. 가족정책 주무 부처인 연대자율성장애부^{(Mnistère des solidarités, de l’autonomies et des personnes handicapées)} 장관의 지시에 따라 보육의 질을 개선하기 위한 긴급계획이 시행되며, 어린이 집 배치에 관한 국가 규정을 재평가하고, 어린이집 운영에 대한 국가 기준을 설정하여 일관되고 질 높은 서비스가 제공될 수 있도록 할 예정이다. 또한 영유아 돌봄 분야의 교육 프로그램을 강화하고 교육 기회를 확대하기 위한 전략도 마련되고 있다.