국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 수급요건

SSI와 SSDI는 기여 방식, 재원 구조, 소득 및 자산 기준, 기여 기간 등 요건이 다르지만, 담당 기관과 장애판정기관 및 기준은 동일하다. SSA는 장애판정을 위해 각 주정부에서 예산을 받아 장애판정서비스^{(DDS: Disability Determination Services)} 기관을 운영한다. SSI는 보충적 소득보장체계로서 장애판정 기준 이외에 소득과 자산 기준을 두고 있으며, SSDI는 기여에 따른 급여로서 장애판정 기준만 적용한다. 한국의 중증장애인을 대상으로 한 장애인연금제도는 SSI와 유사하며, 국민연금에 의해 지급되는 장애연금은 SSDI와 유사한 것으로 이해할 수 있다. 그 내용을 비교하면 아래와 같으며, blue book(SSA 장애판정 시 적용하는 도구)이나 장애판정 그리드 등은 다음의 장애판정 절차에서 설명하고자 한다.

나. 판정 절차

SSI와 SSDI 수급을 위한 미국의 장애판정은 간단하게는 2단계, 일반적으로는 5단계를 거친다. 1단계는 재정적 자격을 살핀다. 장애판정을 원하는 자는 장애로 인해 SGA(실질적 소득활동)에 참여할 수 없어야 한다. 2024년의 월평균 SGA 기준액은 비시각장애인은 1550달러, 시각장애인은 2590달러를 적용하고 있다(Social Security, 2024b). 소득 산정 시 자기지원^{(PASS: self-support)} 프로그램 예산, 장례식 비용, 자녀 부양비, 교육보조비, 재난지원, 푸드스탬프 등 공적급여는 소득에서 제외한다(Linebaugh, 2024). 또한 거주하고 있는 주택과 토지, 가계 용품 및 개인물품(결혼반지 등), 생명보험, 이동을 위한 차량, 교육을 위한 비용(장학금, 보조금 등) 등도 소득 산정에서 제외하는 것이 특징이다. 한국의 경우 소득 산정 시 부채 정도를 제외하는데, 미국의 장애인 소득보장제도에서는 살아가는 데 기본적으로 필요한 주택, 차량, 교육비, 공적지원급여 등을 모두 제외하고 실질적 소득 활동을 통한 금액(SGA)만을 본다는 것이다. SGA 기준액 미만인 자는 2단계 심사기관인 DDS로 이관된다(Linebaugh, 2024).

2단계에서는 장애 요인을 살핀다. 의학적 손상으로 인해 심각한 장애^{(severe disability)}가 있는지 확인한다. 기본적으로 지적장애 혹은 희귀병과 같은 명확한 장애(Social Security, 2024a)가 있는 경우 신속한 장애판정^{(QDD: Quick Disability Determinations)}을 통하여 빠른 진단과 장애판정이 이루어지며, 2단계에서 종료된다(Social Security, 2024c). 장애 여부가 명확하지 않은 경우에는 3단계로 넘어간다.

3단계는 SSA에서 개발한 blue book 리스트에 있는 최중증 손상^{(most severely impaired)} 혹은 건강상의 심각성이 일치하는지 여부를 판정하는 단계이다. 이 단계는 의료적인 기준에 따라 지원자의 장애가 신체적 또는 정신적 장애인지, 그리고 SSA 내에서 개발한 blue book과 일치하는지 본다. blue book은 수천 가지 장애 관련 코드로 구성되어 있다. 리스트 내에 포함된 손상은 대부분 영구적이거나 중등도 이상의 심각성을 포함하고 있다. 손상에 대한 증거는 최소 12개월 이상 증상이 지속 혹은 유지되거나 앞으로 지속된다는 것을 의미한다. 예를 들어 뇌전증이 있는 경우 장애평가사^{(disability examiner)2)}는 개인이 뇌전증을 언제부터 경험했는지, 어느 정도인지, 앞으로의 삶에 어느 정도 영향을 미치는지 등을 확인한 뒤 blue book에 있는 요구사항과 일치하는지 확인한다(Michigan Civil Service Commission, 2018). 물론 성인과 아동의 세부 장애 판정 리스트는 차이가 있다. 3단계에서 지원자의 손상이나 장애 정도가 리스트에 있다면 ‘리스트와 일치함^{(meet the listings)}’으로, 지원자의 손상과 진단명이 리스트 내에 포함되어 있지 않지만 중증(최중증이 아닌)으로 리스트에 제시된 제한사항/특성들과 일치한다면 ‘리스트와 유사함^{(equal the listings)}’으로 표기되면서 장애인으로 판정받는다.

4단계에서는 의사가 작성하는 잔존기능능력^{(residual functional capacity)} 사정표를 이용하여 지원자를 평가하며, 장애평가사는 이전에 수행한 주요한 직업들(최대 15년 전까지 탐색)의 요구사항과 수행 가능 여부 및 일치도를 판단하게 된다. 의학적 평가만을 기준으로 등록장애 여부를 결정하는 한국과 달리 미국은 의학적 평가와 함께 실제로 취업할 수 있는지 여부를 판단하는 직업력 기반 잔존능력평가를 실시한다는 점에서 주목할 만하다. 잔존능력평가는 장애인이 신체적･정신적 장애를 가지고 있는지, 이로 인해 최소 12개월 동안 일을 할 수 없는지 등을 파악한다. 평가에 포함되는 내용은 이동성, 자기관리, 자기지시, 업무기술, 작업지속성, 대인관계 기술, 의사소통 등 ADL, IADL과 구직에 필요한 기능이다. DDS 기관은 기관 내 의사와 장애평가사가 시행한 평가와 사정 결과를 기반으로 지원자가 과거에 수행하던 직업이나 업무^{(past relevant work)} 수행 여부를 판단하는데, 이전 직업/업무를 수행할 수 있다면 장애판정을 거부한다. 만약 4단계에서 지원자가 과거 관련 업무를 수행하는 데 손상이나 제한점이 있다고 판단되거나 직장 경험이 전혀 없는 지원자인 경우 마지막 단계인 5단계로 넘어간다.

5단계는 지원자가 이전에 가졌던 직업 외에 돈을 벌 수 있는 다른 직업을 가질 수 있는지 여부를 판단한다. 4단계는 ‘과거에 수행하던 업무를 현재 수행할 수 있는지’를, 5단계는 ‘과거에 수행하던 업무를 수행할 수 없다면, 이와 유사한 혹은 다른 수행 가능한 직무가 있는지’를 확인한다는 점에서 차이가 있다. 지원자가 3단계 장애 리스트에 포함되지 않은 심각한 손상을 가지고 있고, 4단계 기존에 수행하던 업무를 수행할 수 없기 때문에 직업을 가질 수 있는 가능성/요인을 심도 있게 살펴보는 것이다. 이 단계에서 다른 직업을 가지기 어렵다는 것이 증명되면 ‘등록 장애인’으로 인정받게 된다. 이를 위해 4단계에서 고려하지 않은 기준점(연령, 교육 수준, 신체적 특성, 과거의 직업기술 및 물리적 요구사항과 이전 가능성)을 고려하기 위하여 의료･직업 그리드(Vocational Grid, 그리드 규칙이라고 불리기도 함)를 사용하여 업무수행 가능 여부를 평가한다. 지원자의 잔존기능이 낮을수록, 연령이 높을수록(55세 이상), 교육 수준이 낮을수록, 직업 경험 기간이나 수행 가능한 업무 수준 및 강도가 낮을수록 지원자가 급여 수급이 가능한 장애인으로 인정될 가능성이 높아진다. 이 단계에서 장애인이 아니라고 판단되는 경우 ① 지원자가 수행할 수 있는 3가지 이상의 직업을 제시하고 ② 지원자의 주장을 거부하는 SSA 내 규정을 최종 결과서에 추가해야 한다. 이를 통해 장애판정 거부 사유가 명확하게 설명되어야 한다.

5단계를 거치며 장애를 판정하기 때문에 수급 신청이 거부되는 비율이 인정 비율보다 높다. 예를 들어 2010년 통계를 살펴보면, 전체 신청자 수급권 적합 판정을 받은 비율은 25.1%로 보고되었으며, 2022년 기준으로 SSI를 수급받는 인구는 750만 명 정도(미국 전체 인구 대비 약 2.3% 수준)이다(Social Security, 2023). 또한 5단계의 심사를 거치기 때문에 장애판정에 걸리는 시일은 평균적으로 7개월 정도 소요된다(Social Security, n.d.a).

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그림 2

미국의 장애판정체계

출처: “Identifying SSA’s Sequential Disability Determination Steps Using Administrative Data”, Wixon & Strand, 2013, Social Security.

다. 급여 내용

SSI와 SSDI는 모두 현금성 지원이다. 우선 SSI부터 살펴보면, 연방정부의 SSI 급여 수준은 수급자의 연령에 따라 달라진다. 2022년 12월 기준 월평균 18세 미만은 732달러, 18~64세는 660달러, 65세 이상은 508달러를 수급하여 전체 평균은 622달러로 나타났다. 2023년 12월 기준 최대 연방 혜택 요율은 개인의 경우 914달러(2024년 943달러), 부부의 경우 1371달러(2024년 1415달러)였다. 그러나 실제 장애인 개인이 지급받는 금액은 연방정부의 급여액에 주 정부의 추가급여가 더해진 금액이다. 예를 들어 2023년 기준 캘리포니아주에 거주하는 SSI 수령자는 연방정부로부터 943달러, 주정부 보충소득으로 632.07달러를 받아 총 1575.07달러를 받게 된다(Social Security, 2023). 만약 SSI 수령자가 시설에 거주하고 있다면 시설에 1398.07달러를 지급하고 나머지 177달러를 장애인 개인이 사용할 수 있다(Social Security, 2023).

SSDI의 급여 수준은 개인의 생애평균소득과 보험료를 납부했던 가입 기간에 따라 달라진다. 장애인근로자 본인에게 지급하는 수당과 가족에게 지급하는 피부양자 수당으로 구분되는데, 가족에게 제공하는 금액이 기본연금의 50%로 높다. 연금을 계산하는 복잡한 공식이 있지만 기본적으로 가입 기간 동안 연금을 평가하고, 생애 월평균소득액을 산정하는 방식이 적용된다. 흥미로운 점은 중복급여에 대한 조정이 이루어진다는 것이다. SSDI를 수급하면서 SSA에서 제공하는 근로유인제도를 이용한 소득 활동을 할 수 있는데, SGA 이상을 벌게 되면 연금 대상자에서 탈락된다. 그리고 장애연금 수급자는 노령연금을 중복하여 받을 수 없으며, SSI와 중복으로 받는 경우 일정 금액의 한계선을 정해 놓고 초과액은 감액한다.

가. 수급 요건

직업재활서비스 이용은 SSA와 같은 장애등록이 필요하지 않기 때문에 노동부는 자신만의 장애 기준을 적용하고 있다. 직업재활서비스 이용을 위하여 개인은 서비스 이용 자격^{(eligibility)}을 평가받으며 이는 재활법 7(20)(A), (B)섹션에 따라 ‘장애가 있는 개인’에 해당해야 한다.

정리하면, 장애를 가진 개인이 고용에 실질적인 장애물이 되는 신체적 또는 정신적 손상이 있는 경우와 취업 준비, 확보, 유지, 승진, 재취업을 위해 직업재활서비스를 필요로 하는 자로 볼 수 있다. 직업재활서비스 제공 기관들(에이전시, 민간, 공공기관)은 장애인 직업재활서비스를 받을 수 있는 자격을 가진 장애인이 서비스를 이용하여 고용될 수 있도록 다양한 혜택을 제공한다. 일반적으로 개인이 SSI나 SSDI를 받고 있는 경우라면 직업재활서비스를 이용할 수 있는 자격이 있는 것으로 볼 수 있지만, 반드시 그렇지는 않다. 장애가 있다고 하더라도 직업재활서비스 이용에 따른 효과가 있어야 서비스 이용 자격을 갖는 것으로 보기 때문이다.

나. 판정 절차

민간･공공기관에서 일하는 재활상담사는 직업재활서비스를 신청한 장애인에 대해 서비스를 이용할 자격이 있는지 적격성 심사를 실시한다. 심사는 외부 의료진이나 직업평가사가 재활상담사에게 의뢰하는 경우도 있지만, 장애인이 신청한 후에 재활상담사가 직접 서비스 적격성 평가를 하는 경우가 대부분이다. 적격성 판정을 위해 활용하는 대표적인 평가도구는 Functional Assessment Inventory^(FAI)로서, 1984년에 개발되어 30가지 이상의 영역으로 구성되어 있다(Crewe & Athelstan, n.d.). FAI는 미국 미네소타대학교 물리치료 및 재활학과에서 개발되었으며, 재활상담사가 장애인의 강점과 약점, 그리고 일이나 다른 생산적 활동에 대한 역량을 평가하는 데 유용하다. FAI는 직업재활 실무에서 장애인 구직자/근로자를 평가하는 데 사용되고 있다. 물론 모든 주에서 FAI를 사용하지는 않는다.

FAI를 통한 적격성 심사 후 신청자가 직업재활서비스 대상자로 선정되면 재활상담사는 취업시 장애로 인한 어려움을 평가하기 위한 근로능력 측정을 실시한다(Social Security, n.d.b). 근로능력 측정은 직업적 장애 정도를 가늠하기 위해서 실시되며 이동성^(mobility), 언어소통^{(communication)}, 자기관리^{(self care)}, 사회성^{(interpersonal skills)}, 작업지속성^{(work tolerance)}, 직업기술^{(work skills)} 등의 영역을 측정한다. 위의 6개 영역 중 3가지 이상에 장애/제한이 있다고 판단되면 ‘최중증 장애^{(most significant disabled)}’, 2가지는 ‘중증 장애^{(significant disabled)}’ 그리고 1가지 이하인 경우는 ‘장애^(disabled)’로 판정하고 직업재활서비스 제공을 위한 개별화 계획을 개발하게 된다. 최중증 장애를 가진 것으로 평가받은 지원자가 우선적으로 서비스 이용자격을 부여받는데, 이는 모든 사람들에게 직업재활서비스를 이용할 수 있는 기회가 돌아가지 않고 중증장애인 우선 원칙이 적용되기 때문이다. 결국 장애를 가지고 있지만 경증, 경중증 등의 장애인 경우 서비스를 이용할 수 없거나 대기시간이 길어질 수 있다.

다. 서비스 내용

위의 단계를 통해 직업재활서비스가 제공되며 직업상담, 훈련, 신체적･정신적 회복, 통역, 교통지원, 재활공학, 전환, 개인지원, 원격통신, 지원고용서비스 등 고용 성과를 창출하기 위해 설정한 지표들과 장애인의 취업과 고용 유지에 도움이 될 서비스들을 제공한다. 제공되는 직업 재활서비스의 기본 내용은 재활법상에 다음과 같이 명시되어 있다.