국제사회보장리뷰Global Social Security Review

1. 들어가며

청년이 처한 문제가 복잡해지면서 취약 청년의 형태도 다양해지고 있다. 국내에서도 이에 맞추어 2023년 청년기본법 개정을 통해 취약계층 청년의 정의¹⁾를 명시했으며, 가족돌봄 청년, 고립･은둔 청년, 자립 준비 청년 등 다양한 취약 청년의 발굴과 지원이 시도되고 있다. 이와 관련해 국내 학계에서도 특정 유형을 중심으로 취약 청년에 대한 연구가 수행되고 있지만(류황석, 2023; 이상정 외, 2021), 종합적인 관점에서 취약 청년의 지원에 대해 살펴보기는 어렵다. 이 글에서는 히키코모리와 니트를 중심으로 취약 청년을 대상으로 한 종합적인 지원체계를 살펴보고 국내 정책에 대한 함의점을 도출하고자 한다.

일본에서는 2000년대 초반부터 이와 같은 청년의 취약성에 주목해 정책 대상으로 발굴하고 지원하는 시도가 이어지고 있다. 그러한 시도의 대표적인 예가 니트^(NEET) 청년과 히키코모리(은둔) 청년에 대한 지원 정책이다. 정책 지원 대상으로서 니트 청년은 15~34세의 청년으로 일하지 않고 가사도, 통학도 하고 있지 않은 사람을 말하며(厚生労働省, 2013. 6. 25.), 히키코모리 청년은 조현병과 같은 정신질환을 제외한 여러 원인으로 인해 사회참여를 거부하고, 6개월 이상 집안에 머무르는 상태(외출 여부와 상관없이 타인과의 교류가 단절된 상태)에 있는 사람을 뜻한다(齊藤万比古 et al., 2010).

이어지는 글에서는 취약 청년을 위한 일본의 지원 정책 경과를 검토하고, 일본 취약 청년과 관련하여 후생노동성 주도하에 실시되고 있는 주요 청년 지원 사업인 니트 청년 지원과 히키코모리 지원 사업에 대해 다루고자 한다. 국내에서도 청년의 저활력 상태와 고립･은둔에 대한 관심이 높아지고, 정부와 지자체에서도 지원 정책 마련과 관련 사업을 추진하고 있어 향후 국내 취약 청년의 지원 정책을 전개해 나가는 데 있어 시사점을 줄 것으로 예상된다.

2. 일본 취약 청년을 위한 지원 정책 추진 경과

일본에서는 니트 청년을 시작으로 히키코모리, 영케어러 등 각각의 취약 청년에 대한 지원 정책이 추진되고 있다. 가장 먼저 니트 청년은 2003년 청년의 고용문제가 사회문제로 대두되면서 청년자립･도전전략회의^{(若者自立･挑戦戦略会議)}에서 발표된 청년자립도전플랜^{(若者自立･挑戦プラン)}으로 대책 마련이 이루어졌다(児美川孝一郎, 2010). 청년자립도전플랜은 직업적 자립을 목표로 고용･교육･산업 정책의 연계 강화와 종합적 대책, 지자체의 주체적인 대처 등이 제시되었고, 청년을 위한 원스톱 센터(잡카페) 설치가 추진되었다. 이를 발전시켜 2004년 12월 발표된 청년 자립･도전을 위한 액션플랜^{(若者の自立･挑戦のためのアクション プラン)}에서는 프리터와 무업 청년 대상 기숙형 교육･훈련 프로그램인 청년 자립 학원^{(若者自立塾)}, 잡카페의 내실화 등이 제안되었다(津田容 子, 2022). 2006년 1월에 발표된 청년 자립･도전을 위한 액션플랜의 개정판을 통해 프리터와 니트 청년에 대한 대책이 강화되었고, 특히 니트 청년의 직업적 자립 지원을 위해 기초지자체, 보건･복지기관, 교육기관 등이 긴밀하게 연계된 지원 체제 구축과 전문적인 상담 제공을 위한 ‘지역 청년 서포트 스테이션’의 설치가 제안되었다(内閣官房 et al., 2006. 1.)

히키코모리 청년에 대해서는 2009년부터 후생노동성의 주도로 히키코모리 지원 추진사업(ひきこもり支援推進事業)이 실시되고 있다. 이와 함께 히키코모리와 그 가족이 처한 각각의 상황에 대응해 맞춤형 지원이 제공되도록 다양한 선택지를 마련해야 한다는 인식하에 지자체 내 여러 사회자원이 참여하고 협력하는 환경을 조성하고자 히키코모리 지원에 관한 관계부처 횡단회의^{(ひきこもり支援に関する関係府省横断会議)}가 개최되었다(関係府省申合せ, 2021. 6. 29.). 후생노동성이 주최한 횡단회의에서는 내각부, 내각부 산하 고독･고립 대책 담당관실, 소비자청, 문부과학성, 농림수산성, 경제산업성 등이 참석하여 부처별로 시행 중인 히키코모리 지원 관련 정책을 정리하고, 지자체의 선진 지원 사례 소개와 지자체와의 협력･연계 방안을 논의하였다. 2021년 6월부터 총 4회에 걸쳐 논의한 내용을 같은 해 10월에 발표하고 히키코모리 지원에 대한 지역사회 내 연계 및 협력 강화, 지역의 특성에 맞춘 지원 체제가 구축될 수 있도록 지자체와 관계기관의 적극적인 참여를 독려했다(関係府省申合せ, 2021. 6. 29.). 이 외에도 2018년 생활곤궁자 자립 지원 제도^{(生活困窮者自立支援制度)}를 개정해 히키코모리를 지원 대상에 포함하고, 각 지역에 설치된 상담창구를 통한 자립 상담, 취업 준비 사업 등의 지원을 제공하게 되었다(政府 広報オンライン, 2023. 12. 12.).

2023년에는 사회적 고독과 고립에 대응해 고독･고립 대책 추진법^{(孤独･孤立対策推進法)}이 제정되었다(内閣府, n.d.). 동법 제8조 1항에 근거해 2024년에는 종합적인 고독･고립대책 중점 계획을 수립했으며, 중점 계획에는 히키코모리, 청년 무업자 등 취약 청년도 지원 대상에 포함해 이들에 대한 지원 계획도 제시되었다(孤独･孤立対策推進本部, 2024. 6. 11.).

영케어러와 관련해서는 2024년 6월 아동･청년 육성 지원 추진법 개정으로 영케어러 정의와 지원에 대한 법적 근거가 마련되었다(こども家庭庁, 2024a). 동법에서 영케어러를 “가족의 간병, 그 외 일상 돌봄을 과도하게 하고 있다고 인정되는 아동과 청년”으로 명시함에 따라 18세 미만 아동으로 제한하지 않고 18세 이상 영케어러 청년에 대한 지원도 이루어질 수 있도록 도모하고 있다(こども家庭庁, 2024b).

한편 일본은 2010년 제정된 ^「아동･청년 육성 지원 추진법^{(子ども･若者育成支援推進法)}_」을 기반으로 아동과 청년 육성 지원을 위한 교육, 복지, 고용 등 종합적인 지원 시책 마련 및 추진 체제 정비와 함께 니트와 히키코모리 등 사회생활을 원활하게 영위하는 데 어려움이 있는 청년을 위한 지원 시책과 네트워크 구축 등에 대한 시책을 추진하고 있다(内閣府, 2022. 4. 1.).

또한 해당 법에 근거해 아동･청년 육성 지원 추진 본부^{(子ども･若者育成支援推進本部)} 설치 및 아동･청년 육성 지원 추진 대강^{(子供･若者育成支援推進大綱)} 수립 등이 이루어지고 있다. 2016년 발표된 아동･ 청년 육성 지원 추진 대강에서는 니트, 히키코모리 등 어려움을 겪고 있는 청년 및 가족 지원과 관련하여 지원 내용의 내실화를 위한 네트워크 구축, 아웃리치의 내실화(전문가 양성) 등에 대한 기본 정책과 추진 계획이 제시되었다(子ども･若者育成支援推進本部, 2016). 이후 2021년에 발표된 아동･청년 육성 지원 추진 대강에서는 추진법의 제정 이후 사회 환경과 아동 및 청년 문제의 변화를 반영해 기존 지원 시책의 재검토와 조정이 이루어졌고, 고립, 고독 등과 같은 새로운 사회문제의 대응과 지속적인 지원을 위한 지역 네트워크 구축 등의 내용을 담고 있다(子 ども･若者育成支援推進本部, 2021).

3. 니트 청년 지원 정책: 지역 청년 서포트 스테이션(地域若者サポートステーション)

니트 청년을 대상으로 한 지원 정책으로는 2006년부터 실시되고 있는 후생노동성의 지역 청년 서포트 스테이션^{(地域若者サポートステーション)} 사업이 대표적이다. 지역 청년 서포트 스테이션은 니트와 같이 취업에 어려움을 느끼고 있는 15~49세를 대상으로 취업에 필요한 능력 향상 및 경험 제공을 통해 직업적 자립을 도모하기 위한 지원 사업이다(厚生労働省. 2021). 전문가에 의한 상담 및 훈련 프로그램을 제공하고 지역 내 관계기관과 연계하여 취업을 지원하는 후생노동성 사업을 위탁 운영하는 기관을 일컫는 용어이기도 하다.

4. 히키코모리 청년 지원: 히키코모리지원추진사업(ひきこもり支援推進事業)

히키코모리에 대한 지원은 후생노동성, 내각부, 소비자청, 문부과학성, 농림수산부 등 여러 부처에서 시책을 마련해 진행하고 있다. 그중에서도 후생노동성의 히키코모리 지원 추진 사업은 히키코모리 청년을 지원하는 데 있어 가장 핵심적인 역할을 하고 있다(김성아 외, 2021). 후생노동성에서 지자체와 협력하여 실시하고 있는 히키코모리 지원 추진 사업에 대해 정리하면 다음과 같다.

나. 지원 체계

후생노동성에서 히키코모리 지원은 사회원호국 지역복지과에서 주관하고 있으며, 지원 가이드라인 제시, 지역사회 홍보(심포지엄, 정보 포털 사이트‘히키코모리 보이스 스테이션^{(ひきこも りVOICE STATION)}’ 운영), 히키코모리 지역 지원센터 직원 및 시정촌 상담창구 직원 대상 인재 양성 연수 사업 등을 수행한다.

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| 그림 1. 일본 히키코모리 지원 정책의 전체상 |

출처: “ひきこもり支援施策について”, 厚生労働省社会･援護局 地域福祉課, 2022. 6. 10., p.14. https://www.mhlw.go.jp/content/12602000/000953319.pdf

광역지자체는 히키코모리 지역 지원센터, 기초지자체는 히키코모리 서포트 사업과 히키코모리 지원 스테이션을 운영하는데 지역 상황에 따라 민간기관에 위탁 운영을 하기도 한다. 기초지자체는 지역사회 내 NPO 법인, 지역 청년 서포트 스테이션, 사회복지협의회, 가족 및 당사자 모임, 정신보건복지센터 및 보건소, 헬로워크, 교육 기관, 기타 관계기관 등과 네트워크를 구축하여 지원 사업을 수행한다(厚生労働省社会･援護局 地域福祉課, 2022. 6. 10.).

5. 나가며: 국내 취약 청년 지원 정책에의 시사점

이 글에서는 취약 청년과 관련된 일본의 청년 정책을 정리하고, 후생노동성의 주요 청년 정책인 히키코모리 지원 추진 사업과 지역 청년 서포트 스테이션 사업에 대해 살펴보았다. 선행 연구에서는 주로 특정 유형의 취약 청년을 중심으로 다루었던 반면, 이 글에서는 일본의 주요 취약 청년인 니트 청년과 히키코모리 청년을 대상으로 일본에서 이루어지는 지원정책과 사업에 대해 종합적인 관점에서 고찰하고 국내 청년 복지 정책에 대한 시사점을 도출하고자 했다.

일본은 2000년대 초반부터 청년의 문제나 취약성을 사회문제로 주목하여, 취업 지원 정책에서 나아가 사회 복귀를 위한 회복, 직업적 자립이라는 관점에서 대책 마련과 정책을 실시하고 있다. 특히 관계부처 간 협력, 지자체와의 연계를 통해 종합적인 대책 마련과 지원이 이루어지고 있고, 지역사회 내 네트워크 구축으로 취약 청년이 안고 있는 복잡한 문제에 대해 고용, 교육, 심리, 의료 등 다방면에서 맞춤형 지원 정책을 제공하고 있다.

이러한 특성은 후생노동성의 니트, 그리고 히키코모리 지원 정책에서 잘 나타나고 있다. 두 사업은 후생노동성 내에서도 취약 청년 유형별 특성에 부합한 지원 사업이 개별적으로 발전하였다. 니트 청년 지원은 노동계열인 인재개발총괄부 청년･캐리어 형성 지원 담당 참사관실에서, 히키코모리는 복지계열인 사회원호국 지역복지과에서 주도하고 있다. 광역 및 기초자치단체에 해당하는 도도부현 및 시정촌과 협업하면서, 각 지원 대상 유형에 특화된 상담창구와 지원 기관(지역 히키코모리 지원센터, 지역 청년 서포트 스테이션)을 설치하여 대상자 발굴이 이루어진다. 이를 바탕으로 상담을 통해 청년의 상황을 고려한 관계 기관과 지역사회 내 자원을 연계하여 맞춤형 지원 프로그램을 제공하고 있다. 그러나 후생노동성 주관 사업으로 지역 단위에서 NPO나 가족 및 당사자 모임 등의 시민단체, 정신보건복지센터 등 유관기관, 그리고 지자체 자체의 지원센터 등 관련 기관에서 니트와 히키코모리 청년을 대상으로 실제 운영되는 사업은 혼합(mix)되어 실현된다.

개별 지원 사업들이 성공적인 측면만 있는 것은 아니다. 두 사업 모두 지역사회 내 지원 자원 간 연계가 강조되고 주요 지원 내용에 재적시되어 있다. 하지만 히키코모리 지원 사업의 경우 상담창구와 담당 부서가 명확하지 않고 지역주민에 대한 홍보 부족으로 연계가 원활하지 못하다는 지적이 있다. 지역 청년 서포트 스테이션 또한 민간기관 위탁 방식의 운영 또한 취약 청년 지원 체계를 안정적으로 운영하는 데에 문제점으로 지적되었다. 이 외에도 위탁 사업을 운영하는 민간기관의 역량에 따른 지역 간 격차와 전문인력 부족 등이 개선 과제로 거론되고 있으며, 지역 청년 서포트 스테이션 사업의 경우 청년의 실질적 회복에 초점을 맞추기보다 취업률, 일 자리 연계 등과 같은 양적 지표로 정책 목표가 변하고 있는 점도 한계로 남아 있다.

한국에서도 청년기본법의 제정과 함께 가족돌봄 청년, 자립준비 청년, 고립･은둔 청년 등 취약 청년에 대한 지원 대책이 마련되고 있다. 지난해 12월 관계부처 합동으로 고립･은둔 청년 지원 방안이 발표되었고 올해 하반기에는 가족돌봄･고립은둔 청년 전담 시범사업이 예정되어 있다(보건복지부, 2024. 4. 16.). 그러나 다양한 유형만큼이나 복합적인 취약 청년의 욕구에 대응하는 청년복지 제도화를 위해서는 기본법만으론 한계가 있어 복지 분야의 개별법 필요성에 대한 논의가 시작되고 있다. 이와 같은 상황에서 일본의 사례는 각 취약 청년을 위한 종합적인 청년복지 제도화를 위한 정책 사례로 참고할 수 있을 것이다.

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| 그림 2. 일본 후생노동성의 취약 청년 지원 체계 |

출처: 본문 내용을 바탕으로 저자가 정리하였음.

다만 취약 청년을 위한 한국의 청년복지정책을 마련하는 데에 있어 일본의 경험을 반추할 필요가 있다. 우선 지자체별로 청년 정책 담당 부서가 다르고 부서 간 역할 분담이 명확하지 않다면, 청년복지 사업 수행이 비효율적일 수 있다. 일본에서 니트 청년 지원은 후생노동성 노동계열인 인재개발총괄부에서, 히키코모리 청년 지원은 복지계열인 사회원호국 지역복지과에서 총괄하고 개별 지원체계를 통해 사업이 수행되는 것과 같다. 실제 사업은 긴밀하게 연계될 수 있지만, 니트 청년 지원 사업에서는 취업률 등의 계량 지표를 관리해야 하고, 히키코모리 지원 사업에서는 발굴과 상담에 집중하다 보면 결국 개별 사업은 분절적으로 작동할 수밖에 없다. 취약 청년 지원 사업을 실시하기 이전에 충분한 협력과 연계가 이루어질 수 있도록 담당 부서와 관계 부서, 민간 수행기관 등의 역할 분담을 통해 지역에서 취약 청년들에게 가닿는 지원 사업이 효율적으로 수행될 수 있도록 해야 한다.

둘째, 지역 단위에서 사업이 안정적으로 운영되기 위해서는 위탁 사업 운영 방식의 한계를 벗어나야 한다. 일본에서 사업을 수탁 운영하는 기관이 변경될 때 사업의 노하우가 전수되기 어렵고 취약 청년들 또한 어느 기관을 찾아가야 하는지 혼란을 겪는 상황이 확인되었다. 정부와 지방자치단체에 의한 청년복지 사업을 안정적으로 추진할 수 있는 지원체계를 설계할 필요가 있다.

셋째, 취약 청년 지원의 지역 간 격차를 완화하기 위해서는 지원 사업 지침 등 표준화와 더불어 지역에서 발생하는 고유한 복지 욕구에 대응하는 특화 프로그램을 개발, 운영할 수 있는 제도적 인프라가 필요하다. 청년 친화성과 복지 전문성을 함양한 청년복지 전문인력을 양성함으로써 사업 수행 역량의 지역 간 격차를 방지할 수 있다. 사업 위탁 기관의 역량에 따라 사업 수행 실적이 다를 수 있고, 인력 부족 문제가 사업 성과로 직결된다는 것을 보여 준 일본의 경험이 가지는 함의가 여기에 있다.

마지막으로 취약한 상태에서 경험하는 심리･정서적 어려움, 신체건강, 사회관계 회복과 확장, 일 경험과 사회경제적 자립 등 복합적인 욕구에 대응할 수 있는 다양한 유관기관과의 네트워크를 통해 종합 지원 서비스 제공을 도모해야 할 것이다. 일본에서 니트 및 히키코모리 지원 사업이 개별 부서에서 독립적으로 발전하고 있지만, 지역 단위에서는 NPO와 당사자 모임, 유관기관과 지원센터를 통해 유기적으로 혼합되어 취약 청년들에게 실질적인 도움을 제공하는 상황을 한국의 맥락에 맞게 유관기관 간 네트워크, 즉 지역 단위 기관 간 사회안전망 구축으로 구현할 수 있을 것이다.