국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 개호보험법 시행과 치매 서포터 양성의 시작

일본에서 치매 정책이 본격화되기 시작한 것은 2000년 개호보험법 시행부터라 할 수 있다(尾﨑美弥子, 2023). 이 법으로 인하여 치매에 대한 특화 서비스와 치매환자를 위한 그룹홈 등 치매환자의 지원에 대한 구체적인 법적 근거를 갖게 되기 시작하였다. 2019년을 기준으로 개호보험 수급자 중 돌봄이 필요한 주요 원인으로는 치매가 18.7%로 가장 높은 비율을 차지한다 (内閣府, 2019). 그만큼 개호보험은 치매 돌봄에 크게 기여하고 있는 중심 제도이다.

이후 2004년에 ‘치매’ 용어가 변경되었다. 2004년 후생노동성을 중심으로 ‘“치매”를 대신할 용어에 관한 검토회’를 구성하고, 4회에 걸쳐 논의를 진행한 이후 보고서를 발표하였다(^「痴呆_」 に替わる用語に関する検討会, 2004). 이 보고서에서는 일반적인 용어와 행정 용어로 ‘인지증’을 사용하기로 결정했다고 밝혔다. 이 검토회에서는 그 근거로 다음과 같은 세 가지 사항을 제시하였다. 첫째, ‘치매’라는 용어는 경멸적인 표현인 데다 ‘치매’의 실태를 정확하게 나타내지 못하여 조기발견, 조기진단 등의 대응에 지장을 초래하므로 가능한 한 빠르게 변경해야 한다. 둘째, ‘치매’를 대신할 용어로 ‘인지증’이 가장 적당하다. 셋째, ‘치매’를 ‘인지증’으로 용어를 변경함에 있어서, 취지를 알리는 것뿐만 아니라 ‘인지증’에 대한 오해와 편견을 해소하기 위해 노력할 필요가 있으며, 관련 정책을 강력하고 종합적으로 추진해 나가야 한다(^「痴呆_」に替わ る用語に関する検討会, 2004). 이러한 인지증으로의 용어 변경은 치매에 대한 사회적 관심을 불러일으키는 계기가 되었다.

용어 변경 다음 해인 2005년은 ‘인지증을 이해하는 1년’으로 자리매김되었으며 ‘인지증을 이해하고 지역을 만드는 10년’ 구상이 발표되었다(厚生労働省, n.d.). 여기에서는 인지증에 대해 정확히 이해하는 데 중점을 두었으며, 그 구체적 실천으로 ‘치매 서포터 양성 사업’이 시작 되었다. ‘치매 서포터 양성’이란 지역에서 치매에 대한 정확한 지식과 이해를 가지고 치매환자나 그 가족을 가능한 범위에서 지원할 수 있도록 양성 강좌를 실시하는 것을 의미한다. 교육은 90분 정도의 강습으로 이루어지고 있다. 2023년까지 총 1400만 명이 교육을 이수하였다. 치매 서포터가 실천하고 있는 활동으로는 치매 당사자들의 모임인 오렌지 카페 주최 또는 협력(63.7%), 안부 확인(45.6%), 말 들어주기(28.2%), 치매 서포터 양성 강좌 개최 협력(28.2%) 등 이 있다(地域共生政策自治体連携機構, n.d.).

나. 오렌지 플랜과 신오렌지 플랜

다음 2012년 후생노동성은 ‘치매 정책 추진 5개년 계획’을 수립하고 공표하였다. 이 계획은 오렌지 플랜이라고도 불리는데, 치매 서포터가 교육을 이수하면 제공되는 팔찌의 색이 오렌지색인 것에서 비롯되었다. 주 내용은 ① 표준적 치매 케어 패스의 작성 및 보급, ② 조기진단 및 조기대응, ③ 지역 생활을 지원하는 의료서비스 구축, ④ 지역 생활을 지원하는 개호 서비스 구축, ⑤ 지역의 일상생활 및 가족 지원의 강화, ⑥ 청년 치매 정책 강화, ⑦ 의료, 개호 서비스를 담당하는 인재 육성 등이다(厚生労働省, 2012). 여기서 치매 케어 패스란 치매의 진행 상태에 따라 제공되는 서비스를 지역별(기초지자체별)로 정리한 것이다. 즉, 치매의 의심, 진단, 증상의 악화 등 각 단계별로 언제, 어떻게, 어떤 의료와 돌봄 서비스를 받는 게 좋은지를 표준적으로 나타낸 것이다(認知症ケアパスの作成と活用の促進に関する調査研究検討委員会, ワーキ ング委員会, 2020). 이 계획은 정부 차원의 체계적인 첫 번째 치매 정책 5개년 계획이라는 점에서 큰 의의를 갖는다.

이후 2014년에는 일본에서 치매 국제 정상회의가 개최되었으며, 후속 행사에서 총리(당시 아베 신조 총리)는 새로운 전략 수립에 대한 지시를 내렸다. 이에 2015년 12개의 관계부처⁴⁾가 공동으로 신오렌지 플랜을 수립하였다. 이 계획은 일명 단카이 세대⁵⁾가 75세가 되는 2025년을 대비하여, 치매환자의 의사가 존중되고 가능한 한 생활이 익숙한 환경에서 자기다운 생활을 계속할 수 있는 사회 실현을 목표로 책정되었다. 계획의 정식 명칭은 ‘치매정책추진종합전략: 치매노인 등에 친화적인 지역 만들기를 위하여’이며, 주요 추진 내용은 7개로 구성되었다. 그것은 ① 보급 및 계발, ② 의료 및 개호 등, ③ 청년 치매, ④ 돌봄자 지원, ⑤ 치매 등 노인에 친화적인 지역 만들기, ⑥ 연구개발, ⑦ 치매환자나 가족의 관점의 중시 등이다. 주요 정책으로는 치매 서포터 수의 증대, 치매환자 및 가족을 방문하여 의료 및 돌봄에 대한 초기 지원을 포괄적, 집중적으로 하는 치매초기집중지원팀의 기초지자체 설치, 지역기관에서 치매 전문 상담을 하는 치매지역지원추진원 확대 등을 들 수 있다(厚生労働省 외, 2015).

다. 개호보험법 개정과 계획의 구체화

2017년에 개호보험법이 개정되었다. 신오렌지 플랜의 내용이 법에 새롭게 담기게 되었다. 치매에 관한 지식의 보급･계발, 심신의 특성에 따른 재활, 개호자 지원 등 시책의 종합적 추진, 치매환자와 그 가족의 의향 존중 등이 포함되었다.

2018년 12월에는 치매 정책 추진 관계각료회의가 설치되었다. 이 회의는 후생노동성을 포함한 12개 관계부처가 참여하였으며 ‘신오렌지 플랜’을 바탕으로 치매정책추진대강(2019년)을 작성하였다. ‘공생’과 ‘예방’을 핵심 개념으로 하며 ① 보급계발･본인 발언지원, ② 예방, ③ 의료･케어･개호서비스･개호자에 대한 지원, ④ 치매 배리어프리 추진･청년성 치매 지원 사회참가 지원, ⑤ 연구개발, 산업 촉진, 국제적인 전개 등으로 구성되었다.

다음, 2020년에 개호보험법이 다시 개정되었다. 국가와 지자체의 노력의무가 추가되었으며 ‘치매’의 규정은 최신 의학 진단 기준에 따르되, 향후 변화에 유연하게 대응할 수 있는 규정으로 수정되었다. 이후 2022년 4월 12일 치매 정책 추진대강에 대한 중간평가가 실시되었다.

이러한 과정 끝에 2023년 6월 14일, 참의원에서 전원 일치 가결로, ‘공생사회 실현을 추진하기 위한 치매기본법’이 성립되었다.

라. 치매 정책 흐름의 요약

이상 일본의 치매 관련 정책의 흐름을 개호보험법 제정부터 치매기본법 성립까지 살펴보았다. 2000년대 개호보험법과 치매 용어, 치매 서포터 양성 등 제도 기틀 마련과 인식 개선에서 시작된 일본의 치매 정책은 오렌지 플랜, 신오렌지 플랜, 치매정책추진대강 작성 등 중앙정부의 연속적이며 적극적인 계획 및 전략을 통해 발전되어 왔다는 것을 알 수 있다. 특히 치매가 국가적 중대 사안임을 인식하고 핵심 부처인 후생노동성뿐 아니라 관계부처가 합동으로 계획 및 실천에 참여하고 있다는 점은 시사하는 바가 크다. 아래는 치매기본법이 성립되기까지의 주요 치매 정책 흐름을 정리한 것이다.

가. 기본법으로서의 성격과 구성

치매기본법은 ‘기본법’의 성격을 가지고 있다. 일본에서 기본법은 국가에서 중요한 비중을 차지하는 분야의 국가 제도, 정책 및 조치 등에 대한 기본 원칙을 나타내는 법률로 이해되고 있다. 즉 기본법은 ‘모법’으로서 지배적인 지위를 가지며 관련 분야의 정책 방향을 설정하고 관련된 법률과 행정을 지도하는 역할을 한다. 따라서 기본법은 구체적이고 상세한 사항보다는 추상적이고 규범적인 내용과 프로그램 일반에 대한 규정으로 구성되는 경우가 많다(参議院法制局, n.d.). 유사한 타 영역의 기본법으로 보건의료 분야의 ‘암관리기본법’과 ‘간염관리기본법’, 사회 복지 분야의 ‘장애인기본법’ 등이 있다. 치매기본법이 ‘기본법’으로서 규정된 것에는, 새로운 정책 규범과 가치를 규정하면서 이를 포괄적으로 담을 수 있는 모법이 성립되었다는 의미가 있다(栗田駿一郎, 2024).

치매기본법은 총 4장 제37조로 제1장 총칙, 제2장 치매 정책 추진 기본계획, 제3장 기본적 정책, 제4장 치매 정책 추진 본부 등으로 구성되어 있다.

각 장별 주요 내용을 살펴보면 제1장 총칙에는 목적과 정의, 기본 이념, 국가･지자체･사업자･국민 등 주체별 책무와 치매의 날 및 치매 월간이 규정되어 있다. 특히 주체별 책무가 규정되어 있다는 점이 특징적이라 할 수 있다.

제2장의 치매 정책 추진 기본계획에는 치매 정책의 추진을 위한 각 공공 주체에 대해 규정되어 있다. 구체적으로 정부, 광역자치단체(도도부현), 기초지자체(시정촌) 차원의 기본계획 및 추진계획에 대한 내용이 제시되어 있다.

제3장에는 치매 관련 주요 정책에 대한 내용이 상세하게 규정되어 있다. 치매환자에 대한 국민의 이해 증진, 배리어프리, 사회 참가 기회, 의사결정 지원, 서비스 체계 등 치매환자에 대한 지원 내용, 연구 촉진 및 치매 예방을 위한 노력, 조사의 실시, 주체의 연계, 지자체에 대한 지원과 국제 협력 등 치매 지원을 위한 제반 인프라 내용 등이 담겨 있다.

마지막 제4장에는 치매 정책을 추진하게 되는 주 담당기관인 치매정책추진본부에 대해 규정되어 있다. 이상의 내용을 정리하면 아래와 같다.

나. 치매기본법의 목적과 기본 이념

아래에서는 치매기본법 각 장의 세부 내용을 살펴보도록 하겠다. 먼저 가장 중요한 치매기본법의 목적은 “치매환자가 존엄성을 유지하면서 희망을 가지고 살 수 있도록, 치매에 관한 정책을 종합적이고 계획적으로 추진”하여 “치매환자를 포함한 국민 한 사람 한 사람이 개성과 능력을 충분히 발휘하고, 상호 인격과 개성을 존중하면서 서로 의지하며 공생하는 활력 있는 사회 (=공생사회)의 실현을 추진”하는 데에 있다(제1조). 즉 치매환자를 포함한 모든 국민이 상호 존중할 수 있는 공생사회의 실현이 치매기본법의 목적이라 할 수 있다.

다음으로 목적을 바탕으로 한 7가지 기본이념이 제시된다. 즉, 치매환자의 기본 인권, 국민의 치매에 대한 이해 심화, 배리어프리, 보건의료 및 복지서비스 보장, 치매환자 및 가족에 대한 지원, 연구 및 사회적 환경 정비, 치매 정책의 종합적 대응으로서의 수행 등 구체적인 정책 내용에 대한 방향성이 제시되어 있다.

다. 주체별 책무와 추진 계획

치매기본법에서는 주체별 책무를 부여하고 있다. 이때 주체들은 국가, 지방공공단체, 기초 서비스 사업자, 그리고 국민이다. 먼저, 국가는 기본 이념에 따라 치매 기본계획을 종합적이며 계획적으로 책정하고 실시하여야 하며(제4조), 지방공공단체 또한 국가와 적절하게 역할 분담을 하여 치매 관련 계획을 종합적이며 계획적으로 책정하여 실시하여야 한다(제5조). 보건의료 서비스와 복지 서비스 제공자, 그리고 그 외의 일상생활 및 사회생활 관련 기초 서비스 사업자(공공교통사업자, 금융기관, 소매업 기타 서비스 제공자 등)도 치매환자에게 필요한 합리적인 배려를 하도록 노력해야 한다(제6조). 마지막으로 국민은 치매에 대한 이해를 심화하고 공생사회 실현에 기여하도록 노력해야 한다(제7조).

또한 정부･광역･기초지자체에서 치매 대책 추진기본계획을 수립하고 시행할 것을 정하고 있다. 정부는 적어도 5년마다 기본계획을 재검토하여 필요시 수정해야 한다(제11조). 광역자치 단체(도도부현)는 의료법에 의한 의료계획, 사회복지법에 의한 지역사회복지지원계획, 노인복 지법에 의한 노인 복지계획, 개호보험법에 의한 개호보험사업계획 등과 조화를 이루면서 치매 계획을 수립해야 하며, 이 또한 5년마다 심의하고 필요시 변경한다(제12조). 기초지자체(시정촌) 역시 시정촌 지역사회복지계획, 노인복지법의 노인복지계획, 개호보험법의 시정촌 개호보험사업계획, 기타 법령 계획과 조화를 이루면서 치매계획을 수립해야 한다(제13조).

라. 기본적인 정책 내용

치매기본법에서는 수행되어야 할 기본적 정책 12개를 규정하고 있다. 이를 표로 정리하면 아래와 같다.

마. 추진본부 구성과 추진 일정

치매 정책을 종합적이고 계획적으로 추진하기 위해 내각은 치매정책추진본부를 두도록 되어 있다(제26조). 본부의 주된 역할은 기본계획의 안을 작성하고 이에 대한 의견을 청취하여 결과를 반영하는 데에 있다. 추진본부의 장은 총리가 맡으며 부본부장은 내각관방장관, 건강･ 의료전략담당 대신 및 후생노동성 대신이 맡는다. 또한 본부원은 본부장, 부본부장을 비롯하여 국무대신이 맡는다.

한편 현재 추진본부는 2023년 6월 제정을 즈음하여 ‘치매와 마주하는 “행령^(幸齡)”⁶⁾ 실현회의’ 를 4차례에 걸쳐 실시하였다. 이를 통해 의지할 곳이 없는 노인을 포함하여 신원 보증 등 생활상의 과제를 검토하였다. 2024년 1월 1일부터 치매기본법이 시행됨에 따라 2024년 1월 26일에 제1회 치매정책추진본부회의가 개치되었으며, 2024년 2월부터 치매정책추진관계자 회의가 열리기 시작하였다. 2024년 가을에 제2회 치매정책추진본부 회의가 개최되며 이후 치매정 책추진기본계획의 각의 결정이 뒤따를 예정이다. 이때 기본계획이 결정된다면 추후에 광역자 치단체(도도부현) 및 기초자치단체(시정촌)에서도 계획이 수립될 것이다.