국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 아동보호서비스 관련법

독일에서 아동보호 업무는 아동청소년지원법^(KJHG)과 민법^{(BGB: Buergerliches Gesetzbuch)}에 규정되어 있다. 아동청소년지원법은 청소년청을 아동보호서비스의 총책임기관으로 지정하고, 아동･청소년에 대한 다양한 지원체계와 일시보호 등을 규정한다(홍문기, 김웅수, 2018). 아동청소년지원법 제8a조항은 아동보호 업무의 개입 절차를 상세히 규정한다. 구체적으로 살펴보면 청소년청은 아동학대와 관련된 정보를 아동 및 가족, 또는 관련기관으로부터 제공받을 수 있으며, 아 동학대 위험사정 평가를 실시해야 한다. 위험사정 평가지표는 아동이 긴급한 위험에 처해 있는 지 여부, 부모나 가족에게 필요한 추가 지원 여부, 가정법원을 통한 친권의 개입 여부, 사법기관 또는 의료기관 등과의 협력 여부를 검토한다. 아동보호 절차를 진행하기 위해 관련 전문가의 검토 의견, 아동･청소년 및 양육권자 등 당사자와 이해관계자의 참여가 필요하다. 아동에 대한 긴급한 위험이 인지되었을 경우 아동의 보호를 위해 일시보호할 수 있으며, 친권의 제한이나 박탈 조치 등을 가정법원에 청구할 수 있다(Hong, 2016).

가정법원^(BGB)은 민법 제1666조 및 제1666a조에 근거하여 아동･청소년이 신체학대, 정서학대, 방임 등의 문제에 처해 있거나 또는 부모의 양육 의지가 없을 때, 아동에게 현존하는 위험이 감소되지 않을 때에 독립적으로 아동학대에 대한 정보를 수집하여 평가하며, 친권 개입 및 아동보호 조치 여부를 결정한다. 가정법원은 먼저 아동의 양육환경과 교육 상황, 학대 여부 등을 검토해야 하며 아동･청소년 또는 양육권자의 의견을 청취해야 한다. 가정법원은 비례원칙에 따라 청소년청을 통한 복지지원 명령, 의무교육 이행명령, 임시 거주명령, 아동이 거주하는 거주지 또는 타 장소 접근 금지명령, 아동에게 연락 및 접촉 금지, 친권의 제한 및 박탈 등의 적절한 조치를 명령할 수 있다. 가정법원은 명령을 이행하지 않는 가해자에게 과태료를 부과하거나 최대 6개월의 구금을 명령할 수 있다. 주목할 만한 점은 아동발달에 피해가 예상되거나, 잠재적 위험이 있을 경우 아동학대를 예방하기 위해 사전 개입이 가능하다. 2008년 개정된 민법에서 가정법원은 청소년청과의 협력을 통해 아동학대의 상흔이 발견되기 이전에 위험요인이 발견되면 양육권자에게 의무와 책임을 이행하도록 하는 명령이 가능해졌다(Hong, 2016).

2012년에 제정된 연방아동보호법^(BKiSchG)은 청소년청의 단독 기능만으로는 아동보호 문제를 해결할 수 없다는 인식하에 관련 기관과의 협력을 규정하고 있다. 먼저 아동학대 문제가 발생하기 이전에 관련기관이 공동으로 조기 지원 프로그램을 구축하여 업무를 수행해야 하며, 관련 기관 종사자는 아동발달의 위험요인을 파악하고, 양육권자의 양육의무 이행을 지원해야 한다. 의료기관 및 교육기관 등은 아동보호를 위해 관련 정보를 청소년청에 제공할 수 있다고 명시하고 있다(홍문기, 2022a).

나. 아동보호서비스 정책 현황

독일에서 아동보호 정책을 총괄하는 중앙부처는 가족･노인･여성･청소년부^(BMFSFJ)다. 지역 차원에서는 주 청소년청과 지역 청소년청을 통해 아동보호 업무를 추진한다. 독일 아동보호서비스 전달체계([그림 1])를 살펴보면 청소년청은 아동학대 사례에 따라 가정법원과 협력하여 친권에 대한 개입 및 조치를 진행할 수 있으며, 필요시 사법체계를 통해 경찰-검찰로 송치할 수 있다.

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| 그림 1. 독일 아동보호서비스 전달체계 |

출처: “Kindesmisshandlung”, Mertens, B., & Pankofer, S., 2011. p.94.

아동보호의 정책 영역은 크게 보편적 지원, 잠재적 아동지원, 아동보호 단계로 구분된다([그림 2]). 보편적 지원은 아동･청소년 이용시설 또는 문화센터, 아동수당과 부모수당 등 일상생활에 필요한 교육 및 복지 서비스가 지원된다. 잠재적 아동지원은 부모 또는 양육권자가 아동･청소년을 양육하는 과정에서 양육 부담이나 잠재적 위험이 있을 경우, 양육 상담 또는 아동발달 서비스 등을 제공한다. 아동보호 단계는 아동･청소년이 현존하는 위험에 처해 있는 경우 부모에 대한 개입과 일시보호 등을 할 수 있다.

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| 그림 2. 독일 아동보호서비스 정책영역 |

출처: “Die Rolle des Betreuers bei Betreuten mit Kindern und Jugendlichen”, Deutsches Institute fuer Jugendhilfe und Familienrecht e. V, 2015, BdB-Jahrestagung 2015.

보편적 지원과 잠재적 아동지원 단계 구분선에는 조기경보시스템을 구축하여 아동에게 위험한 상황을 관련기관이 신속하게 인지하고, 다양한 지원체계를 확립하여 대응하도록 하고 있다. 독일 사회에서는 아동학대 예방을 위한 조기경보시스템의 중요성을 인식하고, 실제적인 아동학대 예방프로그램의 다양한 연구 프로젝트를 진행하고 있다. 잠재적 아동지원과 아동보호 단계 구분선에는 아동 양육 상황이 호전되지 않거나, 부모의 양육 태도로 인해 아동학대의 위험이 발생하는 경우, 청소년청은 일시보호 또는 가정법원의 청구를 통한 친권 제한 등의 조치를 할 수 있다(김유휘 외, 2019).

아동보호서비스 개입절차(<표 1>)를 살펴보면, 아동복지 위험 신고 및 인지 단계는 청소년청이 직접 신고를 받거나 관련 단체로부터 아동학대 정보를 제공받아 사건을 인지하는 경우다. 경찰로 직접 아동학대 신고가 된 경우에는 아동보호 조치를 위해 청소년청에 정보를 제공해야 할 의무가 있다. 청소년청은 초기 위험평가를 통해 개입계획을 수립한다. 현장방문 및 정보수집 단계에서는 아동학대 상황을 점검하기 위해 가정을 방문하거나 관계자를 만나 정보를 수집 한다. 이때 양육권자가 가해자이며 비협조적일 경우 가정법원의 개입을 요청할 수 있다. 위험 사정 및 평가 단계는 아동의 발달 정도, 위험 정도, 예상되는 손상 정도, 부모의 양육 상태에 따라 보호조치 계획을 수립한다. 보호조치 계획 수립 시에는 아동과 부모, 관계기관과 함께 논의하여 결정해야 하며, 부모의 양육부담 경감을 위한 다양한 지원계획도 검토해야 한다. 부모가 비협조적일 경우 일시보호 조치가 가능하며, 필요시 가정법원을 통해 친권제한 조치가 가능하다. 지원계획 실행과 모니터링･평가 단계에서는 아동보호 상황을 모니터링하고, 사례회의를 통해 목표를 재설정하거나, 목표 달성 시 가정법원을 통해 조치사항을 변경할 수 있다.

가. 자립지원서비스 정책

독일에서는 아동을 13세까지, 청소년을 14∼18세까지 규정하고 있지만, 아동청소년지원법 ^(KJHG)의 지원대상은 최대 27세까지다. 가족･노인･여성･청소년부^(BMFSFJ)는 제15차 아동･청소년 보고서^{(15. Kinder - und Jugendbericht)}에 자립준비청년의 핵심역량을 기본자격, 독립성, 자아성장으로 분류하고, 사회지원을 조기에 종료하지 않고 온전한 자립이 완료될 때까지 지원체계를 유지해야 한다고 제시한다. 특히 자립준비청년은 20세에 직업훈련이나 고등교육을 시작하며, 이 과정에서 지속 가능한 사회적 참여와 기회 평등이 가능하도록 정책적 지원이 필요하다고 본다. 따라서 독일은 온전한 자립을 이루기 위해서 교육, 직업, 주거, 지역사회 연결, 시민사회 참여에 중점을 두고 있으며, 장애가 있거나 소외받는 자립준비청년을 위해 통합정책을 추진한다(BMFSFJ, 2017).

가. 보호받는 아동에서 자립을 준비하는 청년으로의 이행 과정에 대한 지원체계

독일에서 아동보호 및 자립지원서비스의 중요한 개념 중 하나는 아동청소년지원^{(Kinder- und Jugendhilfe)}이다. 아동청소년지원은 단순히 아동･청소년을 지원하는 것이 아닌 이들의 가족을 포함하는 포괄적인 지원을 의미한다. 아동청소년지원은 아동의 개별 성장과 사회적 발달을 촉진하기 위한 것으로 가족 전체를 대상으로 지원이 이루어져야 함을 강조한다. 특히 아동보호 정책의 핵심 목표는 아동이 자율적이고 사회적 책임을 가진 존재로 성장할 수 있도록 아동과 가족 친화적인 환경을 조성하는 것이다(이상정 외, 2021). 이러한 맥락에서 아동청소년지원법은 당사자인 보호아동과 자립준비청년을 단순히 수혜 대상으로 보는 것이 아닌 당사자가 직접 참여하여 지원계획을 수립하고, 조치를 함께 결정하는 변화하는 주체로 본다. 특히 삶의 지향 접근방법을 통해 교육, 직업, 주거, 사회참여 등 다양한 분야에서 기회를 균등하게 제공받을 수 있도록 포괄적인 지원체계를 갖추고 있다. 이러한 예방적 지원체계는 아동보호시스템의 비처벌적인 접근을 강화하고, 가족 기능의 향상과 부모의 양육 부담 경감을 지향하는 사회적 공감대를 반영하고 있다(홍문기, 2016). 반면에 여전히 당사자인 아동과 청소년, 부모나 양육권자를 사회적 약자로 인식하는 경향이 있으며, 대상자의 문제를 사전에 인지하는 것이 어렵고 이를 지원할 수 있는 예방적 체계가 부족한 것으로 비판받는다(Lukas, 2013).

나. 아동보호 및 자립지원서비스 과정에서 아동･청소년의 주체적 참여

독일에서 아동들의 법적 주체성은 더이상 논쟁거리가 아니지만, 몇몇 연구에서 아동보호 및 자립지원서비스 과정에서의 아동･청소년 참여 문제를 제기한다.

2013년 독일에서 진행된 연구 프로젝트 “아동보호 내 아이들^{(Kinder im Kinderschutz)}”은 청소년청의 사례기록을 분석하여 보호 과정 속에서 아동과 청소년이 어떻게 참여하며, 공무원들은 어떻게 인식하는지를 조사했다. 연구의 주요 결과 중 하나는 아동들의 참여는 직접적으로 고려되지 않으며, 기껏해야 다른 전문직 종사자의 보고를 통해 간접적으로 고려된다고 보고한다. 아동･ 청소년은 아동보호 프로세스 내에서 그들의 의견이 아무런 영향을 미치지 않는다고 보고한다. 특히 아동･청소년의 문제를 분석하고 지원계획을 수립할 때도 아동의 의견은 아무런 도움이 되지 않는다고 보고한다(Ackermann & Robin, 2014).

2015∼2016년에 진행된 연구 프로젝트 “아동･청소년 아동학대 위험평가 및 보호계획 수립에 대한 참여^{(Beteiligung von Kindern und Jugendlichen an der Gefaehrdungseinschaetzung und der Schutzplanerstellung)}”는 청소년청 공무원과 민간기관 종사자를 대상으로 참여 역량에 대하여 실태조사를 진행했다. 청소년청 공무원의 61%와 민간기관 종사자의 73%는 아동 보호 프로세스 내에서 아동 참여에 대한 교육을 받지 못했다고 응답했다. 또한 일부 공무원과 종사자는 아동보호 위험평가에서 아동･청소년 참여의 효과가 미미한 것으로 판단했다. 참여 효과가 미미한 이유는 청소년청 공무원과 민간기관 종사자가 아동･청소년을 실제적으로 참여시킬 수 있는 적절한 방법과 환경이 부족하다고 인식했다. 또 다른 이유는 참여를 하면 심한 갈등이 있거나 의견이 일치하지 않을 수 있고, 이러한 상황에서 당사자와 아동보호 문제를 논의하기 어렵다고 보았다(Deutscher Kinderschutzbund Landesverband NRW e.V., 2017).

2014∼2016년에 진행된 연구 프로젝트 “청소년 복지와 사법절차 내 아동복지^{(Kinderwohl zwischen Jugendhilfe und Justiz)}”는 청소년청과 가정법원 보호 절차에서 아동･청소년의 참여여부를 조사하였다. 조사 결과 청소년청 공무원에게 참여에 대한 개념은 존재하지만, 실제적인 참여 여부는 공무원마다 다르게 적용되는 것으로 나타났다. 가정법원의 절차에서 아동･청소년은 참여 기회를 얻지 못하며, 그들의 의견은 무시되고 있다고 보고한다(Muender 외, 2017). 특히 연령이 낮은 아동들은 의견을 제시할 기회가 거의 없다. 3∼6세 아동의 참여율은 25%, 6∼9세 아동은 40%이며 14세 이상 청소년들의 참여율도 78.8%에 그친다. 연구자들은 아동을 법적 주체로 인정하는 경향이 증가함에 따라 행정 및 사법 절차에서 아동･청소년이 참여할 수 있는 다양한 기회를 마련하지 못한 것을 비판한다(Bindel-Koegel & Seidenstuecker, 2017).

아동권리를 보장하기 위해서는 아동･청소년의 주체적인 지위와 참여가 중요하며, 이는 아동 보호 영역에서도 마찬가지다. 아동청소년지원법 제8조에 따라 아동과 청소년은 자신의 발달 상태에 따라 그들과 관련된 모든 공공복지 결정에 참여해야 하며, 지자체 및 사법체계의 절차에서 자신의 권리를 적절한 방식으로 고지받아야 한다(§8 Abs. 1 SGB Ⅷ). 독일 연방대법원의 최근 판례는 14세 미만의 아동이라 할지라도 가정법원 절차에서 아동의 의견 수렴은 원칙적으로 생략되어서는 안 된다고 지적한다(Bundesgerichtshof, 2016). 하지만 독일의 아동보호 연구 프로젝트들은 아동･청소년의 참여를 연령에 따라 다르게 적용하며, 의견이 일치하지 않을 경우 실현 방식이 다르게 나타남을 보여 준다. 일부 청소년청 공무원들은 아동 참여에 대해 회 의적인 태도를 보이며, 인터뷰에 참여한 아동은 그들의 참여 경험이 청소년청 공무원과의 관계에 따라 달라졌다고 보고한다(Lampe, 2017).

흥미로운 결과는 청소년청 공무원들이 제안한 아동･청소년 지원계획에 대해 최소 66%의 청소년들이 비판적이거나 거부적이었으며, 청소년청 공무원들은 아동･청소년들의 바람과 기대에 대해 잘 알지 못했다고 분석했다. 단지 17.6%의 아동･청소년만이 청소년청이 제안한 지원 계획에 만족했다. 연구자들은 이러한 결과가 아동보호 체계 내에서 아동･청소년의 참여가 미미하며, 아동보호 체계가 효과적으로 작동하지 않고 있음을 보여 주는 것이라고 주장한다(Seidenstuecker, 2017).

다. 아동학대에 대한 개념 논의

독일에서 아동학대(Kinderwohlgefaehrdung, 아동복지위협)라는 모호한 법적 개념은 현장에서 이를 활용하기 어렵게 만든다. 연방헌법재판소는 가족법원이 아동학대의 유형과 심각성에 대해 명확하게 판단할 수 있는 근거를 요구한다. 즉 아동학대가 만성적인 방임이나 정신질환이 있는 부모와 연관되어 있는 경우, 아동학대 피해 정도 또는 피해 발생 시점에 대해 파악하는 것은 매우 어렵다고 보았다(Hammer, 2015).

현장에서 아동학대라는 모호한 개념이 존재한다는 것은 연구 프로젝트 “청소년 복지와 사법 절차 내 아동복지^{(Kinderwohl zwischen Jugendhilfe und Justiz)}”의 결과에서 확인된다. 청소년청에서 위험사정 척도와 사례회의를 통해 아동학대 여부를 평가하지만, 아동학대에 대한 판정 및 법적 조치, 친권 제한 및 박탈 등에 대한 접근방식에는 분명한 차이가 있다. 1991년부터 2014년까지 친권 박탈과 법적 조치를 살펴보면, 2005년 이후 급격히 증가하며 지역에 따라 차이가 나타난다(Muender 외, 2017). 이러한 결과는 아동학대 인식에 따라 판정이 달라지고, 위험평가에 대한 조치가 다르게 적용될 수 있음을 나타낸다(Hensen & Schone, 2001).

라. 독일 아동보호 및 자립지원서비스의 강력한 조정기구

최근 몇 년간 독일은 아동보호 및 자립지원서비스에 대한 공공지출을 늘리며, 예방적 지원과 사후조치를 강화하려는 노력을 기울이고 있다. 2012년 연방아동보호법을 제정하고 운영 내용을 평가한 결과, 아동보호 및 자립지원서비스의 강력한 조정기구의 역할이 강조되었다(홍문기, 2015). 연방정부는 2021년 아동청소년지원법 개정을 통해 아동･청소년의 참여 권리를 보장하며(§4a SGB Ⅷ), 보호자의 동의 없이도 아동과 청소년의 상담을 가능하게 하고(§8 Abs. 3 SGB Ⅷ), 장애아동(§35a SGV Ⅷ)과 자립준비청년의 지원체계를 확대(§40a SGV Ⅷ)하는 등 청소년청의 기능과 역할을 강화하였다. 하지만 청소년청을 중심으로 효과적인 아동보호시스템을 위한 기관 간의 협력 문제, 잠재적 위험가정에 대한 지원체계 확대 여부, 아동보호시스템의 지원과 개입의 전환 시점, 아동･청소년의 참여 문제 등은 여전히 과제로 남아 있다.