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Abstract
This article examines England’s support policies for children and youth transitioning out of out-of-home care and draws policy implications for Korea’s independent-living support system. The research particularly explores the target population and key components of England’s care leaver support, service delivery, and the workforce responsible for providing these services. Several lessons from England’s system offer policy insights for Korea. First, there is a need to establish a unified system of protection and service delivery for at-risk children and adolescents. Second, the workforce, including personnel responsible for child protection and those delivering independent-living support services, needs to be expanded. Third, it is essential to design and implement measures that clearly assign the responsibility of maintaining contact with individuals aging out of out-of-home care.
초록
이 글은 잉글랜드(England)를 중심으로 가정외 보호 아동･청소년 자립준비청년 지원 정책에 대한 영국의 사례를 살펴봄으로써 한국의 자립지원 정책에 대한 시사점을 모색해 보고자 하였다. 영국의 자립지원 정책 대상과 자립지 원서비스, 전달체계와 핵심 인력 등에 대해 살펴보았으며, 그 결과를 바탕으로 한국의 자립지원 정책 개선을 위한 시사점을 제시하였다. 우선, 위기 아동･청소년 보호 및 지원 관련 단일화된 전달체계 구축이 필요하다. 둘째, 아동 보호전담요원, 자립지원전담인력 등 자립지원 인력 확대가 필요하다. 마지막으로 18세 전후 보호종료 아동･청소년에 대한 연락 유지 책임을 명확히 하고, 연락을 유지할 수 있는 장치와 방안을 마련하여야 할 것이다.
1. 들어가며
한국의 자립준비청년을 위한 정책은 보호종료아동(자립준비청년) 지원강화 방안(관계부처 합동, 2021년 7월), 자립준비청년 지원 보완 대책(보건복지부, 2022년 11월)과 같은 두 차례에 걸친 범정부 차원의 대책을 토대로 최근 약 5년 동안 크게 확대되었다. 최근에는 2023년 8월에 개정된 아동복지법의 시행(2024년 2월)으로, 조기종료 자립준비청년 자립지원 방안도 발표(2024년 2월 7일)되면서 자립지원서비스 대상자가 18세 이전의 조기종료 자립준비청년까지 확대되었다.
18세가 되기 전 보호조치가 종료되거나 퇴소한 경우, 보건복지부 장관이 자립지원이 필요하다고 인정하는 사람은 아동복지법상 자립지원 대상자가 될 수 있는 것이다.2) 이에 정부는 관련 기준을 마련하여 15세 이상의 연령으로 아동보호체계를 떠나 타 법상(청소년복지법, 보호소년법, 장애인복지법 등) 시설, 즉 관할 부처가 다른 시설로 전원하여 18세 이상이 되면 보건복지부가 지원하고 있는 자립수당, 자립정착금 등의 서비스를 지원함으로써 중간퇴소 아동･청소년도 자립지원서비스를 받을 수 있게 되었다.
그러나 보건복지부 관할 아동보호체계의 경험 없이 타 부처(여성가족부, 법무부 등) 시설로 바로 입소하여 퇴소하는 경우, 원가정으로 복귀한 전환기 아동･청소년은 자립서비스의 사각지대로 남아 있다. 또한 15세에 조기 종료한 아동･청소년이 자립지원서비스를 받을 수 있는 18세가 될 때까지 사후관리의 주체와 책임, 관련 부처와의 협업, 정보 공유 등에 대한 구체적인 모니터링 혹은 사후관리 방안이 제시되지 않은 상황이다. 이와 관련하여 잉글랜드(England)를 중심으로 영국의 가정 외 보호 아동･청소년 자립준비청년 지원 정책 사례 분석을 통해 한국의 자립지원 정책에 대한 시사점을 모색해 보고자 한다.
2. 자립지원 정책
가. 자립지원 정책 대상
영국에서는 2000년 이전까지 가정 외 보호체계로부터 퇴소하는 아동･청소년의 자립을 지원하기 위한 근거 법체계가 없었다. 따라서 서비스 수혜자에 대한 정의, 필요한 지원의 내용, 서비스 범위 등에 관한 국가 표준이 없었고, 지방정부가 독자적으로 아동법(Children’s Act, 1989)에 근거하여 가정 외 보호체계를 떠나는 아동･청소년에게 매우 제한적인 지원을 해 왔다. 한편 2000년에 전환기 보호법(Children(Leaving Care) Act 2000)이 시행되면서 비로소 연령 도래로 인해 가정 외 보호체계를 떠나는 전환기 위탁보호 아동･청소년에 대한 개념이 생기고 이들에 대한 보호 및 지원 책임을 지방정부에 부과하면서 지원을 본격적으로 시작했다.
전환기 보호법에서 정의하고 있는 자립지원 대상은 ① 14세 이후 13주 이상 가정 외 보호를 받고 있는 16∼17세의 적합 아동(eligible children), ② 현재는 가정 외 보호를 받고 있지 않지만 16∼ 17세에 13주 이상 가정외 보호를 받은 적이 있는 관련 아동(relevant children), ③ 가정외 보호를 받은 경험이 있는 적합(eligible) 또는 관련(relevant) 아동 중 현재 만 18∼25세인 이전 관련 아동(former relevant children), ④ 16세 이상의 연령으로 가정외 보호를 받았거나, 14세 이후 13주 미만의 가정외 보호를 받은 경험이 있고, 현재 연령이 16∼20세에 해당하는 유자격 자립준비청년(qualifying care leaver) 등이다(Foley et al., 2023). 즉, 16세가 되는 생일 또는 그 이후에 지역 당국의 ‘보호’를 받고 있거나 16세 이전에 보호서비스를 받은 경험이 있는 16∼25세의 청(소)년이 자립지원 정책 대상으로(Foley et al., 2023) 14세 이후 13주 이상, 3개월을 초과한 기간 동안 ‘가정외 보호’를 받아야 하는데, 13주 미만이어도 ‘유자격 자립준비청년(qualifying care leaver)’으로서 자립지원서비스를 받을 수 있도록 자격을 부여하고 있음을 확인할 수 있다.
나. 자립지원서비스
영국에서 전환기 보호법(Children(Leaving Care) Act, 2000)이 마련되기 이전에는 지방정부가 자립준비청년에 대한 지원 수준을 결정했지만, 전환기 보호법 시행 이후에는 자립지원에 대한 지방정부의 의무가 생기고, 법적 지원 수준 또한 더욱 확대되었다. 한편 자립지원서비스는 앞서 살펴본 자립지원 대상의 유형에 따라 차이가 있다(Foley et al., 2023).
지방정부는 기본적으로 적합 아동, 관련 아동에게 개인상담사(PA: Personal Advisor)를 지정하고 욕구 사정에 기반하는 전환 계획(Pathway Plan)을 수립하여 개별 상황에 따른 자립지원서비스를 제공 하는데, 적합 아동은 필요한 모든 서비스를 지원받을 수 있는 반면, 관련 아동에게는 필요한 경우 주거지원을 하도록 하고 있다. 관련 아동과 이전 관련 아동에 대한 연락 유지를 위한 조치가 지방 당국의 의무 사항으로 포함되어 있으며, 보호종료 후 청년기에 해당하는 이전 관련 아동에게 PA, 전환 계획에 기반하는 지원은 계속해서 제공된다. PA가 지정되지 않지만, 유자격 자립준비청년에게도 이전 관련 아동에게 해당하는 취업, 교육 및 훈련 서비스를 제공한다.
영국에서 전환기 아동･청소년에게 제공하고 있는 주요 자립지원서비스를 살펴보면 다음과 같다.3) 한편 <표 1>에서 제시한 바와 같이 전환기 아동･청소년이 제공받을 수 있는 서비스는 개별 아동･청소년의 자격 요건과 상황에 따라 차이가 있을 수 있다.
| 표 1. 영국의 자립지원 대상별 자립지원서비스 |
| 자립지원 대상 유형 | 지방 당국의 의무 자립지원서비스 |
|---|---|
| 적합 아동 (eligible children) | |
| 관련 아동 (relevant children) | |
| 이전 관련 아동 (former relevant children) | |
| 유자격 자립준비청년 (qualifying care leaver) |
출처: “Support for care leavers”, Foley at al, 2023, pp. 20-21. https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-8429/CBP-8429.pdf
1) 정보 제공
2017년 아동 및 사회사업법(Children and Social Work Act, 2017) 2조에 따라 지방정부는 전환기 아동･청소년에게 제공하는 서비스에 대한 정보를 게시해야 한다. 정보 제공의 목적은 공공 지원뿐만 아니라 전환기 아동･청소년에게 도움이 될 전체 서비스를 한 곳에서 제공하는 것이다. 전환기 아동･청소년 정보 제공 웹사이트(The Care Leaver Local Offer Website)를 통해 영국 내 지방정부가 제공하는 지원을 비교할 수 있다.
2) 보호종료 보조금(Leaving Care Grant)
영국 교육부의 법정 지침에 따르면 지방정부는 보호종료 아동･청소년이 안전하고 안정적인 숙소에서 생활하는 데 필요한 적절한 가전, 가정용품 등을 갖출 수 있도록 주택 마련 수당을 제공해야 한다. 이 지침은 모든 지방정부가 최소 2000파운드에서 3000파운드의 수당을 제공하도록 권장하고 있다.
3) 개인상담사와 전환 계획
법정 지침에 따라 개인상담사(PA)는 청소년에게 필요한 지원을 제공하거나 조정할 책임이 있다. PA는 개별 아동･청소년을 위한 전환 계획을 모니터링, 검토 및 실행할 책임이 있다. 전환 계획은 보호종료 아동･청소년을 돕기 위해 모든 관련 기관이 취해야 할 조치를 명시하며, 개별 아동･청소년이 자신의 목표를 달성하고 성공적 성인기로 전환하는 데 필요한 서비스를 제공받을 수 있도록 관련 기관, 청소년, 부모, 보호자가 취해야 할 조치를 명시해야 한다. 이 계획은 개별 아동･청소년의 모든 요구에 대응하기 위해 다양한 서비스와 그 제공 방법을 기록하는 ‘살아 있는 문서’로 유지되어야 한다고 영국 교육부는 명시하고 있다. 한편, 2022∼23년에는 PA를 위해 1200만 파운드가 지원되었으나, 2022년 4월 영국 교육부는 이 금액의 약 3배에 달하는 3640만 파운드의 예산을 향후 3년간 PA를 위해 지원한다고 발표했다.
4) 계속 거주(Staying Put)
2014년 5월에 시행된 아동 및 가족법(The Children and Families Act, 2014)에 따라 도입된 계속 거주 서비스는 양 당사자가 모두 원하는 경우 위탁보호 중인 아동･청소년이 21세가 될 때까지 위탁 보호자와 함께 지낼 수 있도록 하는 제도다. 이 제도는 영국 사회에서 긍정적으로 평가받으며 23세까지 연장, 확장되어야 한다는 요구로 이어졌다. 이에 영국 정부는 2022년 4월 향후 3년간 9980만 파운드를 이 제도에 지원하기로 했으며, 2022∼23년에 3300만 파운드가 지원되었다.
다. 자립지원서비스 전달체계
2013년 전환기 가정 외 보호아동 전략(Care Leaver Strategy) 수립을 통해 영국의 전환기 보호아동에 대한 자립서비스 전달체계는 8개 중앙 부처와 152개 지방정부가 협력해 일원화된 서비스를 전달하는 것을 목표로 하고 있다([그림 1] 참조). 우선, 교육부(The Department for Education)는 전환기 가정외 보호아동에 대한 서비스를 제공하고 지원하는 데 가장 핵심적인 역할을 하는 정부 부처이다. 통합 서비스 전달체계의 투명한 운영과 유지, 발전을 위해 관련 정보와 통계 자료를 모아서 정리하고 관련 연구를 수행한다. 무엇보다 관련 법에 명시된 의무와 지침을 바탕으로 지방 정부의 역할과 책임을 정하고, 산하의 교육기준청(Office for Standards in Education)을 통해 지방정부에서 제공하는 전환기 가정 외 보호아동 지원 서비스를 조사･검토하여 교육부의 기준에 미치지 못하면 관리･개입한다.
| 그림 1. 영국의 자립전환기 보호 서비스 전달체계 |
출처: “가정외보호아동의 자립준비 실태와 자립지원체계 개선 방안 연구”, 이상정 외. 2019, p.122. 재인용. (원출처: “Care Leavers’ transition to adulthood”, National Audit Office, 2015. p.25.)
주거･지역사회･지방정부 지원부(The Ministry of Housing, Communities and Local Government)는 지방정부가 가정외 보호아동과 같이 가족관계망 안에서 보호받지 못하는 아동을 돌볼 수 있도록 하기 위한 정책과 지침을 개발하고, 노숙 예방 서비스를 위한 재원을 지원하는 곳이다. 법무부(The Ministry of Justice)는 전환기 가정외 보호아동과 관련된 형사 사법체계 기관들이 지방정부와 협력할 수 있도록 정책 및 조치를 통해 관리하고, 이와 관련된 법무 서비스 재원을 지원한다. 노동연금부(The Department for Work and Pension)는 전환기 가정외 보호아동에게 보조금을 지급하고, 취업 관련 정책을 만든다. 또한 산하의 취업지원센터(Jobcentre Plus)를 통해 전환기 가정외 보호아동의 취업과 취업 준비를 지원한다. 보건부(The Department of Health)는 가정외 보호아동을 포함하여 취약집단의 건강 및 정신건강 현황을 파악하고 이들을 위한 의료정책과 지침을 마련하며, 내무부(The Home Office)는 전환기 가정외 보호아동을 포함하여 취약집단의 위기를 최소화하기 위한 관련 부처의 업무를 총괄한다. 국무조정실(The Cabinet Office)은 산하의 사회적 행동센터(Centre for Social Action)를 통해 지역사회 내 사회문제를 해결하기 위해 관련 부서 간 협력사업을 이끌며 이를 바탕으로 지역사회 내에서 가정외 보호아동이 긍정적인 자립을 할 수 있도록 지원한다. 주거･지역사회･지방정부 지원부와 함께 노숙 청소년의 자립지원사업을 하기도 한다. 경영, 혁신과 기술부(The Department for Business, Innovation & Skills)는 가정외 보호아동의 교육 및 취업 훈련 지침을 제공하고, 이들의 고등교육 수준과 취업 활동에 관한 통계 자료를 관리한다.
교육부의 관할 및 지원 아래, 전환기 가정외 보호아동에 대한 자립지원 책임은 법적으로 지방정부에 있다. 해당 지역의 전환기 아동･청소년에게 직접 서비스를 제공하거나 민간 또는 자선 조직을 고용 또는 연계하여 서비스를 제공한다. 지방정부 당국은 PA를 고용하여, 가정외 보호 경험이 있는 아동･청소년의 개별 상황에 맞는 자립계획을 수립하고 관련 서비스를 제공한다. 지방정부에 고용된 PA는 담당 아동의 사례를 검토(case review)하고, 아동의 상태와 자립 진행 과정을 지방정부에 보고해야 하며, 지방정부는 전환기 보호 아동･청소년에 대한 자료와 정보, 연간 서비스 제공 비용 등을 교육부에 보고한다.
라. 개인상담사(PA: Personal Advisor)
아동법은 가정외 보호종료아동의 자립지원에 대한 책임을 지방정부 둔다는 것을 명확히 하였다. 이에 지방정부는 가정외 보호체계를 떠나는 전환기 아동･청소년에게 개인상담사(PA: Personal Advisor)를 지정하여 자립을 지원하고 있다. PA는 담당 아동･청소년의 욕구를 사정(needs assessment)하고, 전환 계획 수립을 지원해야 한다. 또한 자립준비와 관련된 법과 제도, 주거, 자산, 교육, 취업 준비 등과 관련하여 이용 가능한 공공 및 민간 서비스의 종류 및 이용 방법에 대한 정보를 제공하고, 필요에 따라서는 아동･청소년의 서비스 이용을 직접 지원하기도 한다.
PA의 지정은 자립지원의 핵심으로, 가장 중요한 임무 중 하나는 보호종료 자립준비청년과 연락 상태를 유지하는 것이다(허민숙, 2021). 따라서 PA는 담당 아동･청소년의 연락처와 서비스 이용 기록을 보관하고 관리할 의무가 있으며, 그렇기 때문에 보호종료 자립준비청년과의 지속적인 연락, 일관된 관계 형성을 통해 개별 자립준비청년의 상황과 욕구를 파악해 그에 맞는 지원을 안내하고, 제공할 수 있는 것이다. 가정외 보호 경험이 있는 자립준비청년은 25세까지 PA를 통한 자립지원을 받을 수 있으며, PA 1인당 20명 정도의 자립준비청년에 대해 이러한 사례관리 기반 자립지원서비스가 제공된다(허민숙, 2023, 재인용).
3. 나가며
이 글에서 살펴본 영국의 가정외 보호 아동･청소년 자립지원 정책은 다음과 같은 시사점이 있다. 우선, 가정외 보호 경험이 있는 전환기 아동･청소년의 자립지원 정책은 교육부 중심의 단일화된 전달체계를 가지고 있다. 예산 지원 및 관리가 단일화된 체계에서 이루어지기 때문에 관할 부서가 달라서 발생하는 서비스의 격차 또는 배제가 없다. 그러나 한국에서 최근까지 자립지원 정책 확대를 통해 보호기간 연장 자율화, 자립지원체계 구축, 자립수당 대상과 기간･금액 확대, 자립정착금 인상, 의료비 지원, 고용･취업 지원 확대 등이 이루어졌지만 이는 보건복지부 관할의 아동보호체계 보호종료 자립준비청년에게만 해당된다. 아동보호체계 조기 종료에 따라 여성가족부, 법무부 관할 시설로 전원할 경우 자립지원서비스를 받을 수 있도록 대상자가 확대되었지만(2024년 2월 7일), 아동보호체계 보호 이력이 없거나 원가정으로 복귀한 경우 등 의 사각지대가 여전히 존재한다. 이러한 사각지대를 해소할 수 있는 근본적인 방안은 원가정에서 이탈된 위기 아동･청소년 지원 기능을 하나의 부처로 통합하고, 단일화된 자립서비스 전달 체계를 구축하는 것이다.
둘째, 영국에서는 가정외 보호 경험이 있는 전환기 아동･청소년의 자립지원에 대한 지방정부의 책임을 명확히 하고, 보호종료 시 모든 가정외 보호 아동에게 개인상담사를 지정한다. 지방정부에 고용된 개인상담사의 의무 지정은 자립준비청년을 놓치지 않고, 25세까지 개별 상황과 욕구에 맞는 자립서비스를 제공할 수 있게 한다. 또한 개인상담사를 통해 연계, 제공되는 민간 또는 공공 영역의 주거･자산･교육･취업 준비 관련 현금 및 현물의 자립지원 서비스들은 자동적으로 사회적 지원의 형태를 띠게 된다. 그러나 한국은 인력과 예산의 부족으로 현재 모든 자립준비청년에게 자립지원 인력을 지정, 배정하기 어려운 상황이다. 영국은 개인상담사 1명이 20명 정도의 자립준비청년을 지원하고 있다.
한편 한국의 자립지원전담인력은 1인당 70명 이상을 담당하고 있다(허민숙, 2023). 무엇보다 15세 이후 조기종료 아동･청소년에 대한 자립지원이 가능해졌지만, 18세까지 사후관리 또는 모니터링해야 하는 아동보호전담요원 인력과 처우가 매우 열악한 상황으로 개선이 시급하다. 영국은 자립지원 제도의 확대만큼 인력에 대한 예산 지원도 함께 이루어지고 있다. 한국도 최근 자립지원 정책의 확대가 빠르게 이루어졌지만 아동보호전담요원, 자립지원전담인력과 같은 자립지원 인력 확대 및 처우 개선에는 매우 인색했다. 개별 맞춤형 자립지원이 가능한 수준으로 인력을 확대하고 전문적, 연속적 지원이 가능하도록 인력의 처우를 개선하여 장기근속이 가능한 업무 환경을 제공할 필요성이 있다.
마지막으로 영국은 자립준비청년과의 연락 유지를 위한 합리적 장치 마련을 지방정부 당국의 의무사항으로 정하고 있다. 따라서 93%의 자립준비청년이 지방정부와 연락을 유지하고 있으며 연락두절 비율은 7% 수준이다(Department of Education, 2023). 반면, 한국의 자립준비 청년 연락두절 비율은 20% 이상으로(허민숙, 2023), 영국의 약 3배에 이른다. 조기 종료 아동･ 청소년 자립지원 대책을 발표했지만, 연락 유지를 위한 구체적인 모니터링 혹은 사후관리 방안이 제시되지 않아 실효성이 낮다. 영국과 같이 연락 유지에 대한 지방정부의 책임을 명확히 하고, 사후관리 및 모니터링 역할 명확화, 관련 부처 간 정보공유 체계 구축, 연락 유지를 위한 자립수당 제도 활용 등 다각적인 방안을 모색하여 연락 유지를 위한 장치를 마련할 필요가 있다.
Notes
이 글은 이상정, 김지민, 류정희, 조정우, 홍문기, 안은미. (2021). 자립준비청년 지원 강화를 위한 보호서비스 전달체계 개선 연구(한국보건사회연구원) 내용을 수정, 보완하여 작성하였다.
References
. [시행 2024. 2. 9.] [법률 제19605호, 2023. 8. 8., 일부개정], , https://casenote.kr/%EB%B2%95%EB%A0%B9/%EC%95%84%EB%8F%99%EB%B3%B5%EC%A7%80%EB%B2%95/%EC%A0%9C38%EC%A1%B0, .
, , , , , , , , , & (2023). Support for care leavers, 20-21, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-8429/CBP-8429.pdf .
, , , , , , , , & (2023). Support for care leavers, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-8429/CBP-8429.pdf .
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