국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 프로젝트 2025(Project 2025)

현재 트럼프 행정부가 추구하는 정책 담론(예컨대 연방 교육부의 해체라든가 소득세의 전면 폐지 등)은 기존 질서를 지지하는 입장에서 봤을 때 충격이 아닐 수 없다. 하지만 이러한 정책 기조들을 트럼프 대통령의 즉흥적 돌발 행동으로만 치부하는 것은 잘못된 시각이다. 왜냐하면 이미 2년 전에 발간된 ‘프로젝트 2025(Project 2025)’에서 상당 부분의 내용이 구체적으로 논의되었기 때문이다. 따라서 트럼프 행정부의 정책 기조 전반을 이해하기 위하여 먼저 보수 진영이 내세운 정책 청사진을 간단히 짚고 넘어간다. 프로젝트 2025는 보수 진영의 대표적 싱크탱크인 헤리티지재단이 주도하여 작성한 정책 이니셔티브로, 향후 공화당 대통령 행정부를 위한 로드맵으로 설계되었다(Dans & Groves, 2023). 이 프로젝트는 관료주의를 줄이고 진보적 정책의 영향력을 제한하며 국내 및 해외 정책에서 보수적 가치를 회복하여 연방정부를 재구성하는 것을 목표로 하고 있다. 900여 페이지에 달하는 이 방대한 보고서는 2025년부터 공화당이 집권하는 상황을 가정하여 보수적 거버넌스를 위한 인사, 정책, 전략을 준비하기 위한 체계적 계획들을 소개하고 있다(Wendling, 2025).

우선 분야별로 핵심 내용들을 간추려 보면 외교 분야에서 해외 원조를 줄이고, 국제기구에 대한 의존도를 낮추며, 군사력을 우선시하는 강력한 미국 우선주의 접근 방식을 요구한다. 그리고 더 엄격한 이민 정책을 통하여 국경 통제를 강화하고, 추방을 늘리며, 망명 신청을 제한하는 제안을 담고 있다. 사회 부문에서는 전통적인 가족 가치를 강조하고, 미성년자에 대한 성 확인^{(gender confirmation)} 치료에 반대하며, 낙태를 제한하고, 보수적인 기독교 신념에 부합하는 종교 자유 정책을 장려한다. 또한 공교육에 대한 연방정부의 감독을 줄이고 학교의 자율성을 강조한다. 마지막으로 경제 분야에서는 감세 정책을 영구화하고, 법인세를 인하하며, 기업에 대한 규제 철폐를 지지한다(Dans & Groves, 2023). 그런데 여기서 주목할 지점은 일반적인 예상과 달리 프로젝트 2025에는 사회보장연금이나 반빈곤 프로그램 등 사회정책 축소에 관한 직접적인 언급이 없다는 것이다. 그렇다면 왜 이 시점에 메이케이드 축소와 관련된 논쟁이 미 정치권에서 촉발된 것일까? 이 질문에 답하기 위해서는 트럼프 행정부의 핵심 정책 의제를 이해할 필요가 있다.

나. 트럼프 2기 행정부의 핵심 정책 의제, 감세

주지하는 바와 같이 트럼프 1기 행정부의 대내 정책은 반이민, 의료개혁, 그리고 감세라는 세 축을 중심으로 이루어졌다. 8년 전만 하더라도 트럼프 대통령은 정치 신인에 가까웠다. 무엇보다 공화당 내에서 정치적 기반이 전무한 상태였다. 또한 당시 공화당의 주류는 온건･중도 보수 계열이 차지하고 있었다. 연방 대법원 역시 보수･진보 진영의 균형이 잡혀 있는 상황이었다. 이러한 역학 관계 속에서 트럼프 1기 행정부의 반이민 행정명령은 연방 대법원의 제동을 넘지 못하였다(김태근, 2017b). 또한 이미 대통령 선거 유세 때부터 많은 공을 들였던 오바마케어의 폐지와 트럼프케어로의 전환이라는 의료개혁 역시 공화당의 반발에 부딪히며 좌초되었다(김태근, 2017a). 하지만 트럼프 행정부와 공화당은 감세 부문에서만큼은 의견의 일치를 보였고, 실제로 법인세의 대규모 삭감이라는 결실을 거둔다. 이는 1980년대 이후 감세가 공화당의 핵심 정책 기조이기 때문이다.

1기와 견주어 봤을 때 트럼프 2기 행정부의 정치적 밑힘은 훨씬 견고한 편이다. 일단 공화당에 대한 트럼프 대통령의 장악력이 월등히 높아졌으며, 연방 대법원을 포함한 사회 전반에 보수화 바람이 거세졌다(Strain, 2024). 그리고 무엇보다 민주당에 무게감 있는 구심점이 없다는 점에서 트럼프 행정부의 대의회 협상력이 더 큰 힘을 발휘할 여지가 있다. 이러한 정치사회적 배경에서 최소 다음 중간선거까지는 백악관이 대부분의 정책 사안에서 주도권을 쥐고 나갈 가능성이 크다(Altimari, 2025). 트럼프 1기를 반면교사로 했을 때 백악관과 공화당의 가장 큰 공통분모인 감세에 대내 정책의 방점이 찍힐 가능성이 다분히 높다(Bloomberg Government, 2025).

그 연장선상에서 공화당은 일찌감치 2017년에 제정된 ‘감세 및 일자리 법안^{(TJCA: Tax Cuts and Jobs Act)}’의 핵심 조항을 갱신하거나 확장하는 주요 조정 법안을 통과시키기 위해 노력하고 있다. 이 법안은 트럼프 1기 행정부의 대표적인 입법 성과 중 하나로, 법인세, 개인소득세, 그리고 상속세를 일시적으로 낮추었다. 그러나 여러 조항이 2025년 말 만료될 예정인데, 미 재무부 조세분석국^{(Treasury Office of Tax Analysis)}의 추계에 따르면 이를 연장할 경우 최대 5조 달러(약 7200조 원)의 추가 비용이 발생할 것으로 추정된다(Higham, 2025). 하지만 문제는 지난 몇 년간 천문학적으로 증가한 연방정부의 부채를 고려할 때 이와 같은 감세 정책을 실현하기 위해서는 연방정부의 지출을 획기적으로 줄일 필요가 있다는 것이다. 그렇다면 다음 논점은 어떤 방식으로 연방정부 지출을 줄이느냐이다.

이에 대한 단서는 POLITICO에서 입수한 공화당 하원 회람 문건^{(the menu)}에서 발견할 수 있다. 이에 따르면 감세 등 대통령의 공약을 충당하기 위해 약 5조 달러 규모의 연방정부 프로그램 삭감을 제안하고 있다. 여기에는 메디케어^(Medicare) 개편, 바이든 행정부의 기후 프로그램 폐지, 메디케이드^(Medicaid)의 삭감을 포함하여 이전 바이든 정부에서 초당적으로 합의된 인프라 법안과 인플레이션감축법^{(IRA: Inflation Reduction Act)}의 자금 회수도 고려하고 있는 것으로 알려졌다. 또한 미국 최대의 반빈곤 사회정책 중 하나인 보충영양보조프로그램(SNAP: Supplemental Nutrition Assistance Program, 구 푸드 스탬프)을 삭감하는 방안도 검토하고 있다(Leonard et al., 2025). 즉 현재의 사회 및 의료보장 정책을 축소하여 감세에서 오는 연방정부의 재정 스트레스를 해소한다는 것이 주요 골자이다.

다. 공화당의 메디케이드 축소안

이러한 배경을 감안할 때 트럼프 2기 행정부 첫 예산안 협상에서 메디케이드 개혁이 핵심 쟁점 중 하나로 부상한 것은 당연한 귀결이다. 여러 선택지 중에서 유독 메디케이드가 표적이 된 데에는 정치적 판단이 작용한 것으로 보인다. 우선 이미 2000년대 초반부터 공화당은 메디케이드 축소를 지속적으로 주장해 왔다. 이에 더하여 트럼프 대통령은 수차례에 걸쳐 메디케어의 삭감은 절대 없다는 점을 강조해 왔다. 반면 메디케이드와 관련해서는 부정 수급이나 제도의 비효율성을 언급하여 개선의 여지가 있다는 점을 우회적으로 밝혀 왔다(Leonard & Cancryn, 2025). 이러한 배경에서 공화당은 사회보장개혁의 단초로 다시금 메디케이드 축소 카드를 꺼내 든 셈이다.

어떤 방식으로 메디케이드를 축소할 것인가에 대한 논의를 이해하기 위해서는 메디케이드라는 제도의 윤곽을 먼저 살펴볼 필요가 있다. 1960년대 케네디･존슨 행정부의 위대한 사회운동^{(Great Society Movement)}의 일환으로 탄생한 메디케이드는 미국의 핵심 사회안전망 프로그램 중 하나로, 소득 기준을 충족하는 저소득층에게 건강보험을 제공하는 제도이다. 특히 일부 공공복지 프로그램과 달리 가입자 수에 제한이 없다(Karger & Stoesz, 2013). 현재 미국에서 메디케이드를 통해 건강보험을 제공받는 사람은 7000만 명 이상으로, 이는 전체 미국인의 20%에 해당한다. 주요 수혜자는 아동, 노인, 장애인, 부모 및 부양가족이 없는 성인들이다. 또한 메디케이드는 전체 아동의 약 40%를 지원하며, 미국 내 출산의 40%를 담당하고 있다. 또한 요양원 거주자의 60% 이상과 정신질환을 가진 비노년층 성인의 약 30%, 장애인의 30%를 지원하고 있다(Wolf, 2025). 한마디로 미국 의료보장과 반빈곤 정책의 선봉과 같은 제도라 할 수 있다.

한편 메디케이드의 혜택과 가입 기준은 주마다 상이하다. 모든 주가 필수적으로 제공해야 하는 기본 혜택이 있지만, 일부 주는 처방약, 시력 및 치과 치료, 가정 간호 등의 추가 혜택을 제공한다. 일부 주에서는 주거 지원이나 특정 식료품 지원까지 확대하고 있다. 소득 기준도 주마다 다른데. 40개 주와 워싱턴D.C.는 오바마케어^{(Affordable Care Act)}하에서 메디케이드를 확대하여 연방 빈곤선의 138% 이하 소득을 가진 성인(2025년 기준 개인 약 2만 1600달러, 4인 가족 약 4만 4400달러)도 가입할 수 있도록 했다(Wolf, 2025). 그러나 메디케이드를 확대하지 않은 주에서는 소득 제한이 더욱 엄격하다. 기본적으로 메디케이드는 연방 정책이지만 연방정부와 주정부가 공동으로 재원을 부담한다. 오바마케어 이후 확대된 메디케이드 가입자에 대해서는 연방정부가 90%를 지원하는데, 전통적인 메디케이드 가입자에 대한 연방정부의 지원 비율은 각 주의 1인당 소득에 따라 다르지만 최소 50% 이상이다. 또한 일부 주에서는 가입자에게 소액의 본인 부담금을 부과하기도 한다. 2023 회계연도 기준 메디케이드 예산은 8800억 달러에 달했는데, 연방정부가 약 70%, 주정부가 약 30%를 부담했다. 이는 미국 전체 의료비 지출의 약 20%에 해당하는 규모이다(Wolf, 2025).

지난 2월 도출된 공화당 하원 안에 따르면 크게 두 지점에서 예산 감축을 꾀하고 있다. 먼저 메디케이드 수급자에 대해 근로 요건을 도입하는 것이다. 이 접근 방식에 따르면 부양가족이 없고 근로 능력이 있는 성인에게 근로 요건을 충족하도록 요구함으로써 ‘노동의 존엄성을 회복’하는 것을 목표로 하고 있다. 이를 통해 메디케이드 수혜 자격을 얻도록 제안하고 있다. 근로 요건이 도입되면 현 메디케이드 수급자 중 최대 3000만 명이 혜택을 잃을 수 있다. 이로 인해 향후 10년간 약 1000억 달러의 연방정부 예산을 절약할 수 있을 것으로 예상된다(Higham, 2025). 다음으로 현재 비시민권자^(noncitizen)에게도 일정 요건을 갖출 경우 제공되는 연방 의료 프로그램에 대한 가입 자격을 시민권자로만 한정하는 것이다. 이를 통해 메디케이드 예산에서 향후 10년 동안 약 350억 달러의 절감 효과가 예상된다(Higham, 2025). 공화당 하원 안을 요약하면 가입 자격을 시민권자로 제한하고 근로 조건을 충족하도록 강제하여 메이케이드 혜택의 수급자 수를 줄이는 데 초점을 맞추고 있다.