국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 연방정부 차원: 동등한 삶의 질 정책 수립

제19대(2017∼2021) 연방정부는 국민 모두가 동등한 삶을 누릴 수 있도록 삶의 질 구현을 과제로 설정하고, 2019년 ‘동등한삶의질위원회’를 설립한다. 위원회는 모든 사람이 공정하게 자원을 배분받고 다양한 기회를 누려 사회적 결속을 높일 수 있도록 관련 정책을 마련하는 것을 목적으로 한다. 위원회에는 연방정부의 부처, 16개 연방주와 3개 도시협의회 등이 참여하였다. 총 6개의 주제 그룹(지방자치단체의 부채, 경제와 혁신, 공간 계획과 통계, 기술적 인프라, 사회적 기본 서비스와 노동, 사회적 참여와 결속)이 구성되어 정책을 수립하였다. 동등한 삶의 질 정책으로 유엔아동권리협약에 따른 아동권리를 지역에서 구현하기 위해 아동, 청소년들과 함께 구체적인 목표와 행동계획을 수립하는 아동친화도시를 명시하였다. 이후 연방정부는 유니세프 아동친화도시 정책을 추진하여 아동권리를 강화하고, 다양한 프로젝트를 진행하여 아동복지를 우선하도록 다양한 사업을 지원하고 있다(Bundesregierung, 2021).

독일의 균형발전 정책은 아동친화도시 조성과 방향성이 일치한다. 이를 기반으로 연방정부는 독일연방 청소년･청년전략^{(Jugendstrategie)}을 수립하여 모든 청소년과 청년이 독일 전역에서 동등한 기회와 가능성을 통해 미래를 설계할 수 있도록 새로운 방안을 모색한다. 청소년과 청년은 자신의 문제에 대해 전문가로서 아동친화도시 개발 및 실행 과정에 참여해야 한다. 이러한 참여는 청소년과 정치 간 협력적 관계를 구축하고 사회적 결속을 강화하는 데 중요한 역할을 한다(BMFSFJ, 2019). 독일연방 청소년･청년 전략의 정책은 <표 1>과 같다.

나. 독일 연방정부 프로젝트: 도시 지역의 청소년

2009년 독일연방 교통건축도시부^{(BMVBS: Bundesministerium fuer Verkehr, Bau und Stadt entwick lung)}는 도시 지역의 청소년이라는 주제로 공모사업을 시작한다. 공모사업을 통해 청소년들이 도시 지역 내에서 필요로 하는 요소를 탐구하게 하고, 실제 참여 프로젝트에 재정을 지원하여 도시계획 및 의사결정 과정에 청소년들의 참여를 확대하고자 하였다. 2009년부터 2010년까지 진행된 첫 번째 프로젝트는 ‘도시 지역의 청소년-혁신적인 청소년 참여’가 주제였는데, 청소년들이 자신이 거주하는 도시 및 지역사회 개발에 참여할 수 있도록 지원하였다. 사업의 주된 목적은 청소년들이 자신에게 필요한 것을 표현하게 하고, 청소년 참여를 향상시키기 위한 새로운 동기와 방법을 제공하기 위한 것이었다. 공모에는 총 222개의 프로젝트가 접수됐는데, 31개의 프로젝트가 선정되어 재정 지원을 받았다. 대부분 공공 부지 또는 유휴 건물의 재설계, 재사용을 목적으로 하는 디자인 프로젝트였다. 청소년 축제가 조직되거나, 빈 상점이 청소년들을 위한 만남의 장소로 재설계되었다(BMVBS, 2013b).

2010년에 진행된 두 번째 프로젝트는 청소년의 참여와 활동을 통해 도시 공간을 분석하고, 청소년을 도시개발에 실제적으로 참여시키는 것이었다. 공모에서 총 8곳의 지방자치단체가 선정되어 약 2만 5000유로의 예산을 지원받고 90여 개의 프로젝트를 진행하였다(BMVBS, 2012). 2011년에 진행된 세 번째 프로젝트는 사용하지 않는 공간을 청소년들이 재활용할 수 있는 방안을 제시하는 것이었다. 이 공모에는 총 12개의 청소년 건축 프로젝트와 8개의 공간 프로젝트가 선정되었다. 이 프로젝트는 아동과 청소년의 공간에 대한 이해를 높이고, 각자의 창의적인 아이디어를 토대로 공간을 기획하고 구현하는 경험을 제공하였다. 청소년들이 주도한 프로젝트는 청소년들의 지역사회에 대한 애정을 키우고 결속력을 증진시키는 데 중요한 기여를 했다(BMVBS, 2013a).

독일은 1980년대부터 아동과 청소년을 위한 참여 프로젝트를 다양하게 진행해 왔다. 학교 운동장, 놀이공원, 축구장뿐만 아니라 도시계획에까지 아동과 청소년을 참여시켰다. 그러나 이러한 프로젝트는 여전히 제한된 범위에서 운영되고 있으며, 아동과 청소년의 요구와 참여가 체계적으로 반영되는 곳은 적다고 보고된다. 또한 아동･청소년의 관심사를 도시개발과 정책에 반영하는 데 큰 격차가 발생한다. 일부 성인은 아동･청소년의 참여가 효과적이지 않거나 불가능하다고 인식하고 있다. 현재 독일의 4개 연방주만이 아동･청소년의 참여를 의무화했다. 여전히 많은 법적 영역에서 아동권리가 반영되지 않고, 지방자치단체의 행정공무원 교육 과정에도 아동･청소년 참여 교육이 포함되어 있지 않다. 학교의 폐쇄적 구조와 지방정부의 복잡한 행정구조도 아동친화도시 프로젝트에 어려움을 주고 있다(Kinderfreundliche Kommunen e.V., 2022).

다. 주정부, 지방자치단체 정책: 놀이기본계획

1999년 라인란트팔츠주가 아동과 청소년을 도시계획 과정에 체계적으로 참여시켜 그들의 요구를 반영할 수 있도록 놀이기본계획을 개발하였다. 중요한 점은 놀이기본계획이 단순히 놀이터 설계를 넘어 지역 내 모든 공간을 포함하는 포괄적인 접근 방법이라는 것이다. 놀이기본계획은 먼저 아동친화도시 대상 지역, 실현 가능성 등을 고려한 초기 계획 단계를 거쳐 지역 현황 조사를 기초로 전문 계획자의 조사, 공무원･관계자 인터뷰, 아동･청소년의 상세 조사를 통해 지역 실태를 파악한다. 이후 조사 결과 평가를 통해 각 장소에 대한 평가 자료가 분석되고 전체 지역에 대한 종합적 평가로 통합된다. 이러한 결과를 바탕으로 놀이지도계획을 작성한다. 이후 지방의회나 지방자치단체를 통해 공식적으로 채택되며, 해당 지역의 도시계획에 반영되도록 한다(Deutsches Kinderhilfswerk, 2010).

베를린 북부에 위치한 팡코구는 인구 36만 명으로 베를린에서 인구가 가장 많다. 18세 미만 청소년이 5만 명 이상 거주하는 등 아동･청소년 비율이 높은 지역이기도 하다. 바이센제는 팡코구의 남동쪽에 있는데, 약 1만 3500명이 거주하고 있다. 이 지역은 인근 지역의 임대료 상승으로 인구가 계속 유입되고 있는데, 높은 건축 밀도와 넓은 공공 공간(다차선 도로, 버스, 자동차 교통 등)으로 인해 아동과 청소년 놀이터와 쉴 수 있는 공간이 부족하였다. 팡코구의 놀이기본계획을 수립하기 위하여 아동･청소년의 참여를 통하여 86개의 실현 가능한 목표를 구체화하였다. 먼저 주거지 및 공터 분석에서는 아동･청소년이 사용하는 공간의 실태를 파악하였고, 교통상황 분석에서는 지역 내 아동과 청소년의 이동성을 알아보았다. 잠재력 분석에서는 아동과 청소년이 우선적으로 사용할 수 있는 공간을 모두 기록했다. 식별된 공간은 건축 공백, 녹지 공간, 빈터, 비공식적 놀이공간이거나 아동･청소년 활동 공간으로 크기와 형태가 적합하였다. 참여 과정의 모든 내용은 놀이지도와 조치 목록으로 작성되었다. 놀이지도는 아동･청소년의 공 간과 장소를 보호･유지하거나 놀이, 체험 등의 공간으로 조성하려는 것이다(Deutsches Kinderhilfswerk, 2010).

라. 주정부･지방자치단체･민간단체: 유니세프 아동친화도시 정책

아동친화도시는 1996년 유니세프와 유엔 해비탯이 주도하여 제2차 유엔인간거주회의^{(Habitat Ⅱ)}에서 통과된 결의안을 실행하기 위해 시작되었다. 해당 결의안은 어린이의 복지가 건강한 주거지, 민주사회, 좋은 거버넌스의 궁극적인 지표라고 선언한다. 아동친화도시란 유엔아동권리협약에 명시된 아동의 권리를 실현하기 위한 지방정부의 시스템을 의미한다(Unicef, 2018).

독일은 2012년 유니세프독일위원회^(Unicef)와 독일아동복지재단^{(Deutsches Kinderhilfswerk)}이 공동으로 아동친화도시협회^{(Kinderfreundlichen Kommunen e.V.)}를 설립하고 지방자치단체를 지원하고 있다. 독일 아동친화도시의 목표는 지방자치단체가 아동권리를 체계적으로 보장하고, 아동권리를 지역행정과 공공시설 분야에 적용하는 것이다. 이를 통해 아동권리에 대한 인식을 높이고, 일상에서 아동권리를 보호하자는 것이다. 이를 달성하기 위하여 첫째 지방자치단체 수준에서 아동복지의 우선성을 확보하고, 둘째 아동 친화적인 환경을 조성하며, 셋째 아동 및 청소년의 실질적인 참여를 이루고, 넷째 아동권리에 대한 정보를 확산시켜야 한다고 한다(Kinderfreundliche Kommunen e.V., 2022).

아동친화도시 인증 과정은 다음과 같다. 첫째 아동친화도시 조성을 위한 지방의회의 의결, 둘째 아동･청소년 실태 파악, 셋째 지역 실태를 바탕으로 현안 조사 및 문제 진단, 넷째 아동친화도시 정책을 담은 전략 수립이다. 이 전략에는 담당 부서와 예산이 포함되어야 한다. 최종적으로 지방의회에서 의결해야 한다. 다섯째는 아동친화도시 인증 및 기본계획 실행이다. 아동친화도시협회는 지방자치단체를 지원하기 위해 다양한 전문가들과 함께 팀을 구성하여 돕는다. 이 후 3년간의 기본계획 실행과 평가를 통해 인증은 3년마다 연장 가능하다. 현재 60개의 독일 지방자치단체가 아동친화도시 조성에 참여하고 있는데, 인증 도시는 46개다(Kinderfreundliche Kommunen e.V., 2023a).

독일 아동친화도시협회는 유엔아동권리협약을 준수하기 위해 지방자치단체가 예산을 편성하고 관련 절차를 이행할 수 있도록 매뉴얼을 개발하였다. 이 매뉴얼은 아동의 복지가 최우선으로 고려되어야 한다는 원칙을 강조하며, 유엔아동권리협약 제3조에 따라 아동의 이익이 최대한 보장될 수 있도록 계획, 추진, 자원 배분이 이루어져야 함을 명시하고 있다. 지방자치단체의 예산 편성 시 아동권리 이행을 위한 주요 단계도 포함되어 있다. 주요 단계는 <표 2>와 같다.

독일의 아동친화도시 정책에서는 아동과 청소년이 주거지, 지역사회, 심지어 도시 전반에 걸쳐 정책 결정 과정에 참여하도록 장려한다. 이 정책은 아동권리협약에 따라 아동의 권리를 존중하며, 아동과 청소년이 자신들의 의견을 반영할 수 있는 환경을 조성하고 있다.

바일암라인시는 아동･청소년의 권리를 제도화하고 행정에 반영하기 위해 모든 부서가 참여하는 아동친화적 행정 매뉴얼을 개발하였다. 프랑크푸르트, 브레멘, 프라이부르크, 슈투트가르트, 쾰른시는 임시 놀이거리^{(Spielstrasse)} 프로젝트를 통해 아동과 청소년에게 놀이 공간을 제공하고 있다. 프랑크푸르트 본하임 지역에서는 독일 최초로 놀이거리가 조성되어 운영되고 있으며, 브레멘에서는 매년 도로를 폐쇄하여 길놀이 행사가 진행된다. 쾰른과 슈투트가르트는 도로를 임시 놀이거리로 지정하여 아동들이 자유롭게 놀 수 있도록 지원한다. 젠프텐베르크는 아동청소년의회가 연간 3000유로의 기금을 독립적으로 관리하며, 이를 아동･청소년이 신청한 사업에 배정한다. 레겐스부르크는 청소년의회가 연간 1만 8000유로의 예산을 자율적으로 관리하여 자체 프로젝트를 실행할 수 있도록 운영하고 있다. 알게르미센시는 유엔 아동권리협약을 도시 비전으로 채택하고, 이를 실행하기 위한 구조와 협력 방안을 마련하였다. 외스트리히빙켈시는 조례 개정을 통해 아동친화도시 비전을 공식적으로 선포하였다.

독일의 아동친화도시 정책은 아동과 청소년이 도시의 다양한 분야에 주체적으로 참여할 수 있는 기회를 제공하고 있다. 이를 통해 아동권리의 실현과 사회적 결속력을 강화하는 데 기여하고 있다. 그러나 여전히 일부 지역에서는 아동･청소년의 참여가 제한적이다. 제도적 반영에서 큰 격차가 존재한다. 각 지방자치단체의 주요 정책 사례는 <표 3>과 같다.