국제사회보장리뷰Global Social Security Review

1. 들어가며

‘사회보장’이라는 용어가 ‘제도’라는 용어와 연결되어 ‘사회보장제도’라는 개념으로 취급되는 경향이 있는 만큼 사회보장은 국가가 책임지는 영역으로 간주되어 왔다. 사회보장기본법에 따르면 ‘사회보장’이란 ‘출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤 및 사망 등의 사회적 위험으로 부터 모든 국민을 보호하고 국민 삶의 질을 향상시키는 데 필요한 소득･서비스를 보장하는 사회보험, 공공부조, 사회서비스’를 말한다. 이 법 또한 국민을 대상으로 하므로 정부가 필수적인 역할을 수행하는 것으로 해석된다. 더군다나 한국은 해방, 민주화, 그리고 2000년 이후 사회보장제도 확장과 개편을 이뤄 낸 만큼 정부에 대한 기대 또한 높다. 그렇다고 지역 주민이 펼치는 자율적 활동의 중요성이 줄어들지는 않을 것이다. 하지만 다음과 같은 한계가 지적된다. 공공 부문 중심의 복지 체계와 민간 주도의 자금 기여가 어떻게 접점을 형성하고, 사회보장 기능을 보완할지 분명하지 않다는 것이다. 특히 민간의 자금 기여와 관련해 그동안 제도별 접근이 있었음에도 전체적인 모습이 명확하지 않다는 지적이 있다. 다시 말해 세금이 아닌 형태의 공익 목적 개인 유래 자금(기부, 휴면예금 등)이 전체적으로 어떻게 구성되고 활용되고 있는지에 대한 시각이 없었다.

저성장, 저출산, 고령화에 접어든 지 비교적 오래된 일본에서는 행정에 대한 기대를 예전처럼 걸기 어려운 실정(여론조사에서 73.6%가 정부 정책에 민의가 반영되어 있지 않다고 응답(内閣府, 2024))이다. 이런 상황에서 일본에서는 정부가 재정을 지출하거나 사업을 추진하는 형태가 아니라 지역 주민이 스스로 다양한 지역 과제를 해결하는 방식, 즉 민간에 의한 사회보장 기능의 보완으로 간주될 수 있는 활동과 이에 대한 기부가 전개되고 있다. 이를 뒷받침하는 제도적 여건도 조성되고 있다. 대표적으로 휴면예금활용법^{(民間公益活動を促進するための休眠預金等に係る資金 の活用に関する法律)}, 고향납세제도, 그리고 NPO법^{(特定非営利活動促進法)} 등이 있는데, 여기서는 한국에 유사한 제도가 있는 휴면예금활용법과 고향납세제도에 초점을 맞춰 각 제도의 특징을 비교하고자 한다. 휴면예금활용법은 민간공익활동에 활용되는 제도이고, 고향납세제도는 주민이 기부를 하는 데 활용되는 제도라고 할 수 있다.

일본에서는 2018년 휴면예금활용법이 시행되면서 2019년부터 민간공익활동 단체에 대한 지원이 이뤄지고 있다.¹⁾ 2024년 4월 말 기준 휴면예금 등을 활용한 사업 지원액은 약 289억 엔(약 2713억 원), 지원 사업 수는 190개에 이른다(JANPIA, 2024).²⁾ 이 법은 ‘정부 및 지자체가 대응하기 어려운 사회 제반 과제 해결을 도모’(§16)함을 명시하고 있다.

일본의 개인 기부 총액은 2022년 기준 약 1조 2000억 엔(약 11조 2672억 원)으로 10년 전의 2.5배 규모로 확대되었다. 기부처 유형별로 보면 고향납세가 9654억 엔(약 9조 644억 원)으로 가장 많았다(JFRA, 2024).

JFRA(2024)의 조사 결과에 따르면 고향납세를 하는 동기로 ‘세액공제를 받을 수 있다’가 82.5%, ‘답례품을 받을 수 있다’가 73.3% 순으로 많았다. ‘기부한 지역에 공헌하고 싶다’는 응답도 16.0% 있었다. 고향납세를 받는 지자체 중 기부 사용 목적을 기부자가 선택할 수 있도록 설정한 경우는 97.7%였다(MIC, 2024). 세수가 부족한 지자체에 기부할 수 있는 제도로 고향납세제도가 일정 정도 기여하고 있다.

행정기관의 재원 제약 공백을 보완한다는 거버넌스 개념으로서 휴면예금활용제도와 고향납세제도에서는 민간에 의한 사회보장이라는 공통점을 찾을 수 있다. 하지만 기존 선행 연구는 휴면예금활용제도와 고향납세제도를 각각 별도로 다루어 왔다. 두 제도를 동시에 비교분석한 연구는 없었다. 개별적 제도 접근의 한계는 민간 유래 자금 전체의 모습을 간과하기 쉬우며, 이로 인하여 민간 유래 자금 활용을 위한 각종 제도 상호 간의 모순, 비교를 통한 개선점 도출 등 이 어려울 수 있다는 것이다. 이에 이 글에서는 전체적인 체계를 모두 다루지는 않더라도 행정 기관 중심 사회보장의 한계를 보완하는 일본의 대표적 제도인 휴면예금활동제도와 고향납세제도의 도입 배경, 내용, 현황, 향후 전망 등을 비교적 관점에서 살펴보고자 한다.

2. 휴면예금활용제도

가. 도입 배경 및 내용

일본에서 2016년 ‘민간공익활동을 촉진하기 위한 휴면예금 등에 대한 자금 활용에 관한 법률’(휴면예금활용법)이 제정되었다. 일본에서는 10년 이상 방치된 예금 등이 2014년부터 2016년까지 매년 1200억 엔(약 1조 1267억 원) 정도 발생하였으나 500억 엔(약 4694억 원) 정도만 환불되었다. 이러한 휴면예금의 바람직한 활용 방안으로 첫째 은행 등이 공적 역할을 수행하기 위한 자금, 둘째 예금보험제도 등에 의한 공적자금 활용, 셋째 널리 국민 일반이 이용할 수 있는 방안에 대한 필요성이 제기되었다(네모토 마사쯔구, 정태일, 2020).

이에 따라 예금자 등에 대한 환불 노력을 충분히 기울인 뒤 사회 전체에 파급효과가 큰 민간 공익활동 촉진에 활용함으로써 휴면예금을 국민에게 환원한다는 취지에서 휴면예금활용법 제정이 추진되었다(金融庁, 2018).

휴면예금을 민간공익활동(인구 감소, 고령화 진전 등 사회·경제 정세의 급속한 변화가 예상되는 가운데, 중앙정부와 지자체가 대응하기 어려운 사회적 제반 과제 해결 목적으로 민간단체가 수행하는 공익 기여 활동(① 어린이 및 청년 지원, ② 일상생활 등을 영위하는 데 어려움이 있는 사람에 대한 지원, ③ 지역 활성화 등의 지원이라는 3개 분야에 관한 활동)으로, 이것이 성과를 거둠으로써 국민 일반 이익이 한층 더 증진되는 데 이바지하는 것. 이하 ‘민간공익활동’)의 촉진에 활용한다(동법 §16, §17).

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그림 1. 일본 휴면예금 활용 흐름도

출처: “民間公益活動を促進するための休眠預金等に係る資金の活用に関する法律 概要”, 金融庁, 2018, https://www.fsa. go.jp/policy/kyuminyokin/01gaiyou.pdf

일본에서 ‘휴면예금 등’은 10년 이상 입출금 등 이동^(異動)이 없는 예금 등을 말한다(휴면예금 활용법 §2⑥). 금융기관은 예금 등의 존재를 예금자 등에게 통지해 예금자 등의 소재를 확인할 수 없는 예금 등에 대해 공고를 한 다음 예금보험기구에 이관한다(동법 §3).

첫째, 금융기관은 휴면예금 등을 예금보건기구에 납부한다. 둘째, 예금보험기구는 사업계획 추진에 필요한 금액을 지정활용단체(현재 JANPIA가 수행)에 교부한다. 셋째, 지정활용단체는 민간공익활동 촉진 업무에 대해 책임을 지고 사업계획 등에 의거해 자금분배단체를 공모로 선정한 뒤 조성^(助成) 또는 대부(당분간은 조성만)를 한다. 넷째, 자금분배단체는 공모를 통해 민간 공익단체를 선정해 조성 등을 한다. 지정활동단체는 자금분배단체에 대한 조성, 대부(당분간은 조성만) 등(민간공익활동 촉진 업무)을 실시한다(휴면예금활용법 §21).

3. 고향납세제도

나. 제도 현황 및 향후 전망

1) 제도 현황

고향납세 규모는 현저한 상승세를 보이고 있다. 2022년 고향납세 기부액이 전년 대비 16% 증가한 9654억 엔(약 9조 644억 원)으로 3년 연속 최고치를 경신하였다. 건수 또한 17% 증가한 5184만 건으로 최대치를 기록하였다(그림 2).

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그림 2. 일본 고향납세 규모 추이

출처: “Japan’s Hometown Tax Revenue Reaches New High in 2022”, nippon.com, 2023, https://www.nippon.c om/en/japan-data/h01754/

그러나 답례품이 매력적인 지자체에 기부가 집중되는 문제가 발생하고 있다. 원래의 도입 목적과 그 후 현실의 괴리가 지적된다. ① 제도 도입 당시보다 강화된 기부자의 금전적 인센티브, ② 기부처가 아니라 답례품 선택이라는 기부자의 행동, ③ ‘경영 개선 노력’이 아니라 ‘답례품 갖추기’라는 지자체 행동 등이 문제가 된다(국중호 외, 2024).

2) 활용 사례

고향납세제도에 대하여 ‘답례품 경쟁이 되어 버려 바람직하지 않다’는 비판이 있는 가운데, 답례품이 없는 사회 과제 해결형 고향납세 사례도 있다.⁵⁾ 답례품이 없고 수수료를 공제하여 100% 사회 과제 해결에 사용되는 사례 중 나고야시의 우크라이나 피난민 지원 사업을 살펴보면 다음과 같다.

나고야시는 나고야로 피난 온 우크라이나 사람들을 위하여 2024년 11월 1일부터 2024년 12월 31일까지 기부자를 모집하였고, 26명으로부터 총 61만 엔(약 573만 원)을 기부받았다. 이에 따라 ① 지원 등록(물자 제공 등 지원 매칭), ② 개별 상담(민원 동행, 통역 등 포함), ③ 나고야 시민 교류 행사, ④ 모국어 소통 기회 제공 등을 시행하고 있다(Trust Bank, 2025).

3) 향후 전망

징세권을 가진 행정 조직이 세금과 별도로 기부금을 모집한다는 행위 자체에 대한 비판이 있다. 즉 지역 과제가 있고 공적 재원이 부족하다면 실태를 주민에게 알리고 의회에서 논의하여 예산을 편성하는 것이 민주주의의 절차이다. 주민과의 대화가 제대로 이루어지지 않고 있기 때문에 고향납세제도가 도입되었다는 견해도 있다(大野覚, 2020).

고향납세제도는 응익원칙이나 주민자치에 부합하지 않는다는 문제도 이미 지적되었다(국중호, 염명배, 2018). 즉 고향납세제도에 과도하게 의존하지 않는 지역 활성화가 필요하다(保田隆明, 2023). 고향납세제도가 없었으면 받을 수 있었던 세금이 유출되고 있는 지자체도 있다. 그러므로 기부금 세액공제의 상한선을 설정하는 등 기부금 본래의 개념에 적합한 법제도 개정이 요구된다(細川潔, 2025). 도쿄도(東京都, 2024)가 제안하고 있는 바와 같이 향후 기부 공제액 상한 설정 등이 검토될 것으로 전망된다. 한편 기부금의 용도를 다양하게 선택할 수 있게 되었다는 점을 평가하는 시각도 있다(鄭ハナ, 2023). 기부 제도가 답례품 목적에서 사회 공헌 목적으로 재정립되기를 기대하고 있다(Yahoo! News Original 特集編集部, 2024).

4. 휴면예금활용제도와 고향납세제도의 비교

일본 휴면예금활용제도와 고향납세제도를 비교하면 <표 3>과 같다. 도입된 시기는 2008년으로 같은 해이지만, 각각 다른 특징을 지닌다. 자금의 원천 제공자는 모두 민간이지만, 휴면예금의 경우 자금 용도에 대한 의사결정에 참여할 수 없고, 고향납세의 경우 어떠한 목적으로 사용할지를 선택할 수 있다. 단 고향납세의 경우 기부 사용처보다는 답례품 위주로 관심이 쏠리는 경향이 강하다. 두 제도 모두 기존 행정기관의 재정 한계로 대응이 어려운 영역에 대한 보완 역할을 하고 있다는 공통점을 가지나, 자금 제공자, 기부자의 의사 반영이 미약하다는 단점 또한 공통적으로 지니고 있다.

5. 나가며

일본의 기부 규모가 지속적으로 증가하는 가운데 휴면예금활용제도와 고향납세제도를 비교한 결과 각각 행정기관의 재정 한계로 대응이 어려운 영역에 대한 보완 역할을 하고 있다는 장점과 동시에 자금 제공자, 기부자의 의사 반영이 미약하다는 단점도 있음을 도출하였다.

일본에서는 NPO법 제도가 있으며, 인정 NPO 법인에 대한 기부 또한 2,000엔(약 1만 9000원) 공제 후 소득공제 또는 세액공제를 선택하여 혜택을 받을 수 있다. 인정 NPO 법인에 대한 기부 또한 증가세를 보이고 있는 가운데, 이 외에 여러 영역에서 기부 시장이 확대, 발전하고 있다(JFRA, 2024).⁶⁾ 행정이 사회보장을 완전히 제공하는 데는 원리적인 한계가 있다. 행정이 담당해야 할 사회보장의 범위에 대한 국민의 인식은 기부 문화의 성장과 맞물려 발전한다. 사회보장 기능을 전적으로 정부가 맡아야 한다는 인식이 지배적일 때는 주민의 활동이나 기부는 소극적이고 주변적인 위치에 놓이게 된다. 일본에서는 사회보장 기능 보완 관점에서 휴면예금활용제도와 고향납세제도, 그리고 인정 NPO 법인 등을 포함한 민간자금(기부 포함) 활용에 대한 종합적 개념의 재정리가 요청되고 있다. 한국에서도 휴면예금활용법, 고향사랑기부제, 사회적 기업육성법, 각종 기부 세제 혜택 등을 공익 목적의 민간자금 활용이라는 공통적 관점에서 비교분석함으로써 민간자금 활용 방안을 보다 종합적으로 개선하고, 그 중요성에 대한 사회적 인식을 제고할 수 있을 것이다.