『보건복지포럼』2월호 발간

- 이달의 초점: 지방소멸시대의 노인돌봄정책

인구 감소가 본격화되면서 지역소멸 문제가 더욱 심화되고 있다. 인구 감소 현상이 가장 빠르게 나타나는 ‘소멸위험지역’에서는 노인이 해당 지역 인구의 절반 이상을 차지한다. 그러나 인적자원 및 서비스 제공 기관의 부족, 불편한 교통망 등이 걸림돌이다. 돌봄 수요는 높지만, 이를 충족할 인적·물적 자원이 부족한 ‘공간적 불일치’가 크게 나타나고 있다. 이는 해당 지역에 거주하는 노인의 ‘지역 사회 계속거주(AIP: Aging in Place)’를 저해하는 요인으로 작용할 수 있으며, 노인의 삶의 질에 부정적인 영향을 미칠 우려가 크다. 정부는 노인장기요양보험, 노인맞춤돌봄서비스, 치매안심센터 등 노인돌봄 체계를 지속적으로 확충해 왔다. 그러나 인구 감소와 지역소멸이 본격화되면서 기존 서비스 제공 및 공급 방식으로는 지역 돌봄 수요에 대응하는 데 여러 한계가 드러나고 있다. 중앙 단위의 일률적 서비스 제공 기준을 넘어 지역 특성을 반영한 보다 유연한 서비스 제공 체계가 필요하다.

이러한 문제 인식하에 2026년 2월 보건복지포럼에서는 노인돌봄 수요와 자원의 공간적 불일치 수준을 파악하여 소멸위험지역의 돌봄서비스 제공 인프라 수준을 진단하고, 소멸위험지역 노인돌봄 관점에서 중앙정부의 지방소멸 대응 정책, 노인돌봄 정책의 현황과 과제를 살펴보았다.

이 글에서는 급격한 고령화와 지방소멸이 동시에 진행되는 대한민국의 노인돌봄 수요와 공급 자원 간의 공간적 불일치 문제를 분석하였다. 고해상도 인구 데이터 기반의 접근성 분석 기법을 활용하여 분석 한 결과 노인인구 비중이 높은 소멸 위험지역일수록 거주지가 산재되어 있어 시설에 대한 실제 접근성이 현저히 낮음을 확인하였다. 특히 실제 도로망을 고려할 경우 도보권 내에서 돌봄서비스를 이용할 수 있는 노인인구의 비중이 급감한다는 점에서 기존 행정구역 단위 통계는 지방의 노인돌봄 사각지대를 효과적으로 표현하지 못한다는 점을 규명하였다. 이에 이 글에서는 단순한 시설 확충을 넘어 공간적 접근성을 고려한 노인돌봄 자원 인식, 전환시설 활용, 찾아가는 서비스 등 이동성을 강화한 돌봄체계로의 정책 전환을 제언한다.

이 글은 지방소멸위험이 심화됨에 따라 소멸위험지역의 지속적 증가가 예견되는 상황에서 중앙정부 차원의 인구 및 노인돌봄정책이 소멸위험지역에 거주하는 노인의 지역사회 계속 거주(AIP)와 돌봄권을 고려하고 있는지 검토하고, 향후 해당 지역 노인의 AIP와 돌봄권을 보장하기 위한 노인돌봄체계 개편 방향 및 제도적 개선 방안을 제안하는 것을 목적으로 한다. 지방소멸 대응 관련 정책(인구변동 기반 종합계획, 지역균형발전 기반 정책과 지방소멸 및 활성화 관련 정책)과 노인 보건의료 및 돌봄 정책(건강 관리, 보건의료, 요양 및 일상생활 지원 정책)을 분류하여 살펴본 결과 각 정책이 고유 목표에 따라 추진되고 있었으나 소멸위험지역 노인들의 AIP와 돌봄권 보장을 위해서는 여러 한계점이 존재하였다. 이러한 제도적 제한점들을 기반으로 소멸위험지역 노인들의 AIP를 위한 노인돌봄정책의 방향을 제시하고, 세부 정책별 개선 사항을 제안하였다.

대한민국은 본격적인 인구 감소 사회로 진입하였고, 정부는 이에 대한 행정 및 재정적 지원을 추진하고 있다. 그럼에도 불구하고 급격한 인구구조 변화로 인해 거주지역에 따라 돌봄권을 비롯한 기본적인 권리 보장 수준에서 차이가 나타나고 있다. 이 같은 문제의식에 기반하여 이 글에서는 인구감소지역 중 적극적으로 노인돌봄에 대응하고 있는 세 지역을 선정하여 해당 지역이 지닌 특성 및 노인돌봄과 관련한 구체적 대응 방안 등을 구체적으로 살펴보았다. 이를 통해 해당 지역의 노인돌봄 대응 정책이 갖는 공통의 시사점을 도출하였으며, 지속적이고 안정적인 돌봄체계 구현을 위해 마을 단위의 다기능 돌봄 서비스 대응, 지역 주민의 필수적 욕구에 대한 대응, 서비스 인력의 지역 정착 및 순환 구조에 대한 설계 등에 대해 제언하였다.

이 연구에서는 대표적인 지역사회서비스인 지역사회서비스투자사업 분야에서 이용자들에게 온라인으로 충분한 정보가 이해하기 쉽게 제공되고 있는지 알아보기 위해 서비스 제공 기관과 정부, 지방자치단 체에서 운영 중인 웹사이트, 소셜미디어(SNS) 등 온라인 매체들을 분석하였다. 연구 결과 운영 중인 온라인 매체들은 이용자에게 유용한 정보를 충분하고 편리하게 전달하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 전체 제공 기관의 약 15.5%만이 온라인 매체를 운영 중인데, 정보의 최신성, 다양성, 생생함 수준도 대체로 낮게 나타났다. 이용자들이 주도적으로 정보를 요청하거나 생산할 수 있는 상호작용 수준도 낮았다. 제공 기관이 전달하는 정보의 접근성이 낮다면 이를 지자체 또는 정부가 보완해야 하지만, 지자체와 정부의 온라인 매체들 중 다수는 정보 접근성에서 낮은 수준을 보였다. 분석 결과를 바탕으로, 정보 접근성 제고를 위해 정책 관점 및 제공 기관 관점에서 개선 방안을 제안하였다.

지난 20여 년간 정부는 초저출산 시대에 대응하여 교육부와 보건복지부, 성평등가족부(전 여성가족부) 를 통해 초등학생에 대한 방과후돌봄을 확대했다. 그러나 여전히 자녀의 초등학교 입학은 ‘제2의 경력 단절’ 시기이다. 이러한 돌봄 부담을 해소하기 위해 정부는 방과후학교와 방과후돌봄을 통합(‘늘봄학교’)하고 학교 안과 학교 밖의 교육·돌봄을 통합적으로 운영하고자 했다. 그중 하나인 ‘맞춤형 프로그램’은 초등학교 1∼2학년의 하교 시간을 실질적으로 연장하는 등의 성과가 있었지만, 인력, 공간, 프로그램 운영 등의 문제로 지속적으로 추진하기 어렵다는 지적이 제기되었다. 이러한 상황에서 교육부는 ‘늘봄학교’를 ‘온 동네 초등 돌봄·교육’으로 전환할 계획이다. 즉, 학교와 지역사회가 희망하는 초등학생에게 사각지대 없는 돌봄을 제공하고, 돌봄보다 교육에 대한 수요가 큰 초등학교 3학년 이상 학생의 방과후 교육을 지원한다. 그러나 중앙정부와 지자체, 교육청 간 역할 분담과 관리 주체 등은 모호하다. 이 글은 초등 방과후 돌봄의 현황과 전개 과정을 살펴보고, 지역 중심의 초등 방과후돌봄 체계 개편에서 고려할 사항들을 제안하는 데 목적이 있다.

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