Ⅰ. 서론

최근 한국과 중국에서는 사회복지 및 사회업의 발전을 위해 양국 간 교류에 대한 관심이 증가하여 학술대회에서 한중 사회복지 세션을 운영하는 사례가 늘고 있다. 효과적 교류를 위해서는 중국 사회복지의 특징을 파악하고 한국과의 유사점 및 상이점을 이해할 필요가 있다. 일반적으로 사회복지는 주로 선진국의 문화적 산물로 볼 수 있다(Tsang and Yan, 2001). 중국의 사회복지 전문분야도 복지선진국에서 유입된 일종의 수입품으로 간주될 수 있으며, 전문지식체계부터, 실천 기술, 서비스 전달체계까지 전반적인 성공 사례와 노하우를 전수해 발전해왔다. 전문적 가치, 이론적 기반, 그리고 실천 기술에도 자연스럽게 복지선진국의 기준을 적용하게 되었다. 이에 따라, 긴 역사를 거쳐 얻어진 복지선진국들의 성과를 보다 짧은 시간에 배울 수 있는 장점이 있는 반면에 동･서양 간의 역사 및 문화적 맥락의 차이를 충분히 고려하지 않은 채 동일한 기준을 적용함으로써 불가피하게 부적합 현상을 겪게 된다. 서로 다른 사회적 맥락들은 어떤 행동과 의미에 대한 그들만의 담론을 생성하기 때문에(Chung Yan & Wah Cheung, 2006, p.64) 어떤 전문 영역이라도 한 지역 혹은 한 나라에 유입되었을 때 이른바 ‘현지화(localization)’의 문제에 직면하기 마련이다. 특히, 사회복지는 뚜렷한 가치 판단(value-laden)이 내재되는 학문으로서 한 국가의 역사적 맥락과 문화에 얼마나 적합한지가 매우 중요한 문제다. 이에 대해 서구 학자들이나 전문가들은 사회복지의 본질이 결국 한 사회의 특성에 의해 구성되는 것으로(socially constructed）인식하였다(Payne, 1991; Tsang and Yan, 2001에서 재인용). 이러한 인식하에, 2000년대 이후 연구자들이 아시아 특히, 동아시아 국가들의 복지체제의 특성에 관심을 갖기 시작했다(김연명, 2004; 김연명, 2011; Holliday, 2000; Kim, 2006).

Esping-Andersen(1990)의 『복지자본주의의 세 가지 세계(The Three Worlds of Welfare Capitalism)』는 복지국가 연구에 중요한 분석틀을 제공하였으나 많은 국내외 연구들에서 보여지듯이, 그의 분류는 아시아 특히, 동아시아 복지체계를 제대로 포착하지 못한다는 지적이 있다(김연명, 2004, pp.149). 동아시아 국가의 복지체제는 ‘동아시아의 예외성(East Asian Exceptionalism)’이라고 표현되거나 ‘유교주의 복지국가(Confucian Welfare State)’ 또는 ‘가정경제적 복지국가(Household Economy Welfare State)’로 불리기도 한다(김연명, 2011). 경제발전의 경로, 노동시장 및 인구구조 등을 감안하여 동아시아의 복지모델을 별도로 구분할 필요가 있다는 입장도 있다(Kim, 2006). 또한, Holliday(2000)는 Esping-Andersen이 제시한 세 가지 범주 외에 일본, 싱가포르 그리고 한국과 같은 ‘생산적 복지자본주의(Productivist Welfare Capitalism)’ 국가를 별도로 구분할 것을 주장하였다. 이처럼 동아시아 국가의 사회복지체제는 학계에서 하나의 독립적인 유형으로서 받아들여지고 있음을 알 수 있다.

중국의 사회사업1)은 20세기 초반부터 시작되었으나 태동기와 오랫동안의 침체기를 걸쳐 80년대 개혁개방 이후에 본격적으로 발전하였다. 특히, 2000년대에 들어서 사회복지 학교교육과 전문인력의 양성은 더욱 빠른 속도로 발전했다(李迎生, 韩文瑞, 黄建忠, 2011, p.85). 중국의 사회사업 발전역사를 보면 한국과 여러 면에서 유사한 점들을 발견할 수 있었다. 우선, 1900년대 전후에 기독교의 전파와 해외 선교사들의 자선활동에서 시작되었다는 점이다. 그 후, 두 나라는 외부의 침략과 전쟁으로 인해 매우 혼란스러운 시기를 겪었으며 1950년대 새로운 정부가 수립되면서 사회복지(사회사업)의 제도화 과정을 거쳤다는 것으로, 이 시기에 두 나라는 미국식 사회사업 전문교육을 도입했고 실천 영역을 확대하였다. 이처럼 한국과 중국은 발전과정상의 공통점들이 있지만, 중국에서는 민간주체가 미성숙하고 사회사업 토착화에 역점을 두는 등 상이한 점들도 있다. 이는 중국의 독특한 문화･사회･역사적인 특수성에 기인하는 것으로 이러한 사회복지적 가치와 실천의 차이 그리고 그것의 결정 요인을 좀 더 체계적으로 살펴볼 필요가 있다(Hutchings & Taylor, 2007).

중국 사회사업에 대한 학문적 관심은 비교적 최근에 나타나기 시작했는데(김가율, 2014; 김병철, 2008; 유은하, 2013; 이성기, 원석조, 2014; Wong, 2005; Solinger & Hu, 2012; Selden & You, 1997), 이에 대한 국내의 연구는 개혁개방 이후 중국 사회사업의 발전역사를 고찰하거나 사회복지제도를 분석한 연구들이 대다수이다. 이러한 연구들은 중국의 사회복지의 모습을 잘 보여주지만, 전반적인 맥락과 특징에 대한 파악은 다소 부족하다.

따라서 본 연구는 중국 사회사업의 특징을 파악하고 이러한 특징들을 형성시킨 역사적 과정과 결정적 요인을 살펴 이를 바탕으로 중국 사회사업의 향후 과제를 제시하고자 한다. 본 연구의 결과가 이후 사회복지 발전을 위한 양국 간 학술적, 정책적 교류의 기초자료로 활용될 수 있기를 기대한다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 중국 ‘사회사업’의 다중적 의미

사회복지의 범주와 성격에 대한 이해는 나라마다 다양한 모습을 보이며, 사용되는 개념이나 용어도 서로 다른 것이 일반적이다. 한국, 일본 그리고 대다수 서구 국가들의 경우는 ‘사회복지(social welfare)’라는 용어를 주로 사용하고 있는 반면, 미국은 ‘사회사업(social work)’을 보편적으로 사용하고 있다. 중국도 ‘social work’를 ‘사회사업(또는 사회공작, 社會工作)’으로 번역하여 사용해왔다. 그러나 중국의 사회맥락에서 봤을 때 이 개념은 위에서 언급한 다수의 나라에서 사용하는 ‘사회복지’와는 다소 차이가 있다. 중국에서는 ‘사회사업(社會工作)’이라는 단어가 오랫동안 넓은 의미로 사용되어 왔고, 개념 정의에 대해 중국의 학자들은 대략 세 가지 범주로 접근한다.

[그림 1]에서 보듯이, 첫째는 ‘일반 사회사업’이다. 이는 국가의 공무원들이 업무 외 혹은 퇴직 후에 사회에서 공익성을 갖춘 봉사활동을 하는 것을 의미한다.2) 둘째는 ‘행정적 사회사업’이다. 이는 정부, 관련 공공기관 또는 단체나 조직이 취약계층에게 직접적으로 서비스를 제공하는 것을 의미한다.3) 셋째는 ‘전문 사회사업’인데, 이는 한국의 사회복지실천과 유사한 개념으로 1990년대 이후부터 사회복지 전문교육을 받은 전문인력이 사회복지의 가치관을 견지하여, 사회복지 실천기술을 활용해 서비스를 제공하는 것을 의미한다(王思斌, 1998, p.24). 중국의 사회사업에 대한 세 가지 이해는 사실상 세 개의 서로 다른 사회적인 역량 및 주체를 의미하고 있는 것으로 파악할 수 있다. 하지만 이들은 서로 독립적이면서도 공존하고 있으며 이것들에 기초하여 중국 사회복지의 발전이 이루어져왔다. 본 연구에서는 세 번째 범주인 ‘전문 사회사업’을 중심으로 살펴보고자 한다.

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그림 1.

중국 ‘사회사업’에 관한 용어설명

2. 중국의 사회보장(社會保障)과 사회사업의 관계

본격적인 논의를 시작하기 전에 중국의 사회보장, 사회복지 그리고 사회사업의 개념과 이들 서로 간의 관계를 규명할 필요가 있다. 서구의 역사를 보면, 사회보장과 전문적인 시회복지(혹은 사회사업)는 모두 빈민구제 역사에서 기원했으며 동일한 대상자에게 서비스를 제공하고 양자가 가지고 있는 기능과 역할은 상호 보완적이라고 볼 수 있다(周沛, 2006, p.63). 그러나 복지후발국가인 중국의 경우, 사회보장과 전문적 사회사업은 상이한 궤적을 따라 발전해왔다.

과거 중국의 사회보장체계는 사회서비스를 제공하는 방식보다는 수당 등 현금급여 방식을 더 강조했기 때문에 시행과정에서 경직화･관료화 등의 문제를 보였다(王思斌，2006; 岳经纶, 2010). 중국의 사회보장체계는 주로 사회보험, 사회구제, 사회복리 그리고 사회우대부양 등의 하위 체계로 구성되었다(그림 2). 좁은 의미의 전문 사회사업은 세 번째 사회복리제도에 해당되는데, 사회서비스를 제공하는 데에 있어서 많은 역할을 하지 못했다. 최근 들어 중국 사회사업 전문가들이 사회사업과 사회보장의 관계를 재규명하고 둘 사이에 조화를 추구하기 위해 노력하고 있다(刘继同, 2006; 徐道稳, 2008; 徐选国, 阮海燕, 2013).

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그림 2.

중국 사회보장체계의 구성

자료: 郑功成(2005) 내용을 참조하여 재구성

Ⅲ. 중국 사회사업의 전반적인 특징

사회사업의 변천과정은 한 사회의 문화･경제･정치적 맥락 간 상호작용의 결과이며 복합적인 성격과 구조를 가지고 있다. 사회복지(사회사업)의 변천과정에 관한 논의는 다양한 학자들에 의해 이루어졌다(Zastrow, 1996; Morales, Sheafor & Scott, 2011). 중국의 학자 夏学銮(2000)은 전문화 측면, 제도적 측면 그리고 행정체계 측면을 통해 중국 사회사업의 역사를 연구하는 명확한 분석틀로 발전시켰다. 또한 Leighninger (2008)도 미국의 사회사업 역사를 연구하는 데 이 세 가지 측면을 적용하여 입체적으로 분석하였다. 우선, 전문화 측면은 전문 가치, 지식 및 실천기술의 훈련에 관한 것이다. 이 부분은 효과적으로 서비스를 전달하기 위한 전문지식과 노하우를 갖추는 것이 중요하며 사회사업 전문교육, 전문인력의 양성 또는 학문연구와 연관된다. 둘째, 제도화 측면은 사회복지 관련 법･제도적 기반을 마련하는 것을 의미한다. 이는 사회사업의 제도적 이념, 정책 또는 다양한 프로그램을 통해 대상자의 욕구를 충족시키는 것에 초점을 맞추고 있으며 사회사업정책 지도자로서의 역할이 강조된다. 마지막으로, 행정체계 측면은 주로 사회복지 인프라의 확충에 초점을 두고 있으며 사회서비스 전달자로서의 기능이 강조된다. 이는 사회서비스 제공자가 재원을 마련하고 다양한 문제를 해결해 국민의 욕구를 충족시키는 일련의 체계적인 활동을 의미한다. 복잡한 사회적 욕구 및 문제에 신속히 반응하여 적극적으로 개입하는 것이 강조되고 있기 때문에 사회사업 실천 영역의 발전과 밀접하게 관련되어 있다. 이를 토대로 중국 사회사업의 특징을 다음과 같이 세 가지로 요약할 수 있다.

1. 미숙한 현장과 선행된 전문교육

현재까지 중국 사회사업 전문화 측면의 가장 두드러진 특징은 ‘교육의 선행(先行)’이라고 할 수 있다(史柏年, 2004). 즉, 사회사업 실천 현장이 미처 성숙하지 못한 상황에서 학교 전문교육이 먼저 진행되었다는 것을 의미하고 있다. 개혁개방 이후 중단되었던 대학의 사회사업교육이 회복되었으며 사회사업학과는 실용성이 강한 학과(applied disciplines)로 간주되어 많은 학교에서 신설되었다(이성기, 원석조, 2014; 李迎生, 韩文瑞, 黄建忠, 2011). 오늘날 중국의 사회사업 전문교육은 주로 정규교육 및 재직훈련을 포함하며 정규교육은 전문대학 교육, 4년제 대학교 교육, 석사와 박사 교육 등 총 네 가지 등급으로 구분되어 있다. 통계에 따르면, 2019년 8월까지 전문대학 과정, 대학교 과정, 석사 과정을 개설한 학교는 각각 82개소, 348개소 또는 155개소가 있다(그림 3). 이러한 학교들은 연간 약 3만 여명의 사회사업학과 졸업생을 배출하고 있다. 또한 각 지역에서 다양한 사회사업 전문훈련을 대규모로 실시하고 있으며, 2017년 참가 인원은 총 682,545명으로 2016년보다 약 156,170명이 증가한 것이다. 전문교육은 얼마나 성숙되었는지 혹은 그러한 정규교육이 사회사업 실천에 얼마나 영향을 미쳤는지가 아닌 단순히 시간적･수량적 의미에 더 가깝다. 즉, 사회사업학과를 개설한 대학의 수가 짧은 기간에 급속히 증가되었으나, 교수진의 비전문성, 교육과 실천 간의 연관성 부족 그리고 실습환경의 열악성 등 문제점들이 수반되고 있다(이성기, 원석조, 2014, p.152).

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그림 3.

1988~2019년 중국 대학교 사회사업학과 개설 상황

자료: 중미 Social Worker 협력(https://mp.weixin.qq.com/s/8_Thlp_0yua_8pJGRwV5dw)

현재, 사회사업 교육자들은 대부분 사회학, 정치사상교육, 공공행정관리 그리고 철학 등 타 학과에서 이직한 교수진들로 대부분 체계적인 사회사업 전문교육을 받은 적이 없을 뿐만 아니라 실무경험도 매우 부족한 상황이다. 학교에서 제공되는 교육내용이 표면적인 지식과 실천기술에 그치는 이유이다. 결국, 이들은 사회사업 전문지식을 재생산하는 역할을 할 수 없었다(李迎生, 韩文瑞, 黄建忠，2011, p.87). 이러한 전문교육이 실천 현장에 유용한 지식기반으로 작용하지 못했을 뿐만 아니라 사회사업 현장의 체계화에 적합한 이론적 기반도 제공하지 못했다. 뿐만 아니라, 급속히 커지는 양적 규모에 비해 관련 학술연구의 수준은 초기단계에 머물고 있으며 연구내용도 실천 현장과의 괴리가 심한 것으로 보인다. 연구자들은 사회복지 성격을 충분히 반영할 수 있는 규범적이고 과학적인 양적･질적 연구 방법보다 추론에 입각한 연구 방법(speculative research)을 주로 사용해왔다(吴帆, 2018, p.158). 내용적으로 보면, 실제 사회사업 현장에서 발생된 쟁점이나 문제점을 다루기보다는 사회사업 현지화, 전문화 또는 직업화 등 주제를 거시적인 관점으로 접근하는 논문들이 압도적이기 때문에 실무자들이 참고할 수 있는 부분이 적은 편이다(王晔安, 闫飞扬, 张欢, 程激清, 2018, p.209). 또한, 사회사업 분야에서 활발한 학술적 네트워크가 형성되지 못했으며 영향력 있는 협회나 학회가 많지 않아 학자들 간의 교류와 협력이 타 학문에 비해 상대적으로 부족하다. 이는 학술연구의 질적 성장을 가로막는 걸림돌이기도 하다.

다른 한편, 중국 사회사업 전문화 과정의 또 다른 문제점은 열악한 실습환경이다. 전문적인 현장 실습은 사회사업 교육의 매우 중요한 부분임에도 불구하고 교육여건의 취약함, 실습경비 및 전문화된 기관의 부족 등으로 인해 학생들이 제대로 된 현장실습을 경험하지 못하는 경우가 대부분이다.

Ⅳ. 중국 사회사업 특징들의 형성과정

중국 사회사업의 태동기는 1900년대 초반에 시작되어 50년대 중반에 일단락을 짓게 되었다. 미국과 유럽에서 사회사업이 빠른 속도로 전문화되었던 시기인 중화민국 초기에 중국은 경제･사회･과학기술･문화 등 여러 측면에서 외부의 영향을 많이 받았으며(费正清, 2007, p.2), 가장 대표적인 것은 미국 선교사에 의한 선교활동이었다. 종교단체들은 선교활동과 함께 교육, 의료기술, 자선활동 등 다양한 활동을 병행했다. 이 시기의 사회사업은 아직 제도적 기반이 구축되지 않았으며 사회사업 전문교육도 그다지 순조롭지 않았다. 1940년 이후, 교회가 주도하여 발전시켜 온 사회사업은 점차 쇠퇴하게 되자, ‘민국정부’가 사회사업 전문교육을 추진하기 시작하였으나 일부 학교에서만 추진되었고 사회사업 전문지식과 경험의 축적은 매우 제한적이었다(林万亿, 2002, p.112).

중국의 전문 사회사업의 발전은 계획경제 시기(1950년대 초반부터 1970년대 말까지)에 침체된 상태로 볼 수 있다. 1949년 신중국이 성립되면서 전반적인 사회･경제제도는 사회주의라는 새로운 이데올로기에 의해 재편되었으며 집단주의와 사회적 평등이 이 시기의 핵심 가치관으로 부상되었다. 정부가 사회･경제에 전면적으로 개입하여 거의 모든 책임을 지게 되었으며(刘继同, 2006, p.31), 대부분 사회서비스는 중앙이나 지방정부에 의해 관리되고 단위(單位, 직업장)라는 공동체를 통해 제공되었다. 다수의 대학교에서 사회사업학과가 폐과되면서 사회사업 전문교육도 정체되었다.

1978년 개혁개방 이후, 중국사회는 전반적으로 전환기에 접어들면서 경제, 사회문화 등 여러 분야에 대한 규제가 완화되었다(유은하, 2013). 사회보장제도는 경제발전에 따라 다원적 성격을 띠게 되면서 사회사업도 다시 성장하기 시작하였다. 사회사업 전달체계의 주체와 권한도 정부에서 점차 지역사회로 이행하는 모습을 보였다. 또한 대학들은 사회사업학과를 재설하고 국외 학술교류가 빈번해짐에 따라 전문 사회사업 영역은 현저한 양적 성장을 이루었다.

2000년대에 들어 사회사업과 관련된 일련의 정책과 정부보고서들이 공포되고 사회 안정과 통합을 촉진할 수 있는 전문 사회사업의 중요성이 강조되었다. 정리하자면, 지난 20세기에 중국 사회사업 전문교육은 두 차례의 뚜렷한 발전이 있었다. 1920년대에는 서양 기독교 선교사와 중국 유학생들에 의해서, 그리고 1980년대에는 정부와 중국 학자들의 주도하에 발전되었다. 그 후 21세기 들어 사회사업 전문교육과 실천 영역은 빠른 속도로 발전하는 것을 확인할 수 있다.

3. ‘국가주도형 행정구조’의 형성과정

가. 개혁개방 이전의 행정체계

사회사업 태동기에 사회서비스의 전달은 주로 대도시에 집중된 미션스쿨(Mission School), 병원 등의 시설을 통해 이루어졌다. 신중국 초기, 국가경제가 전반적으로 취약한 상태였고 사회구성원들의 일상생활도 보장하지 못하는 상황을 극복하기 위해 중국 정부는 계획경제체제를 확립하여 준군사화(paramilitarization)된 사회관리 방식을 수립하였다. 도시에 단위제(单位制, 직업장제), 농촌지역에서 인민공사(人民公社15), 농업 집단화)를 자본축적의 수단으로 삼고 이를 통해 국민의 일상생활을 보장하는 이른바 계획경제 시기의 ‘이원 분리형 사회복지체계’를 수행했다(김가율, 2014, p.68). 이 시기의 사회보장 안전망은 낮은 수준으로 넓게 적용하는 특성을 가지고 있다. 사회서비스는 중앙이나 지방정부에 의해 관리되고 단위(單位)를 통해 제공되었으며 정부가 사회서비스에 관련된 거의 모든 기능과 역할을 담당하고 있었다.

나. 개혁개방 이후의 행정체계

개혁개방 이후, ‘사회화’는 중국 사회복지체제16) 변혁의 핵심 주제이자 전체 경제체제 변화의 기본이었다. 사회복지의 사회화란 과거 국가가 전적으로 제공했던 복지혜택과 공공 서비스들을 시장, 지역사회, 민간단체, 개인 등의 주체와 분담하는 것을 의미하고 이러한 형태는 ‘중국식 복지다원주의’라고 불리기도 한다(유은하, 2013; 刘继同, 2006). 행정체계에 있어 사회서비스 전달체계는 중앙정부 주도의 단위(單位)체제가 해체된 이후 사회서비스를 관리하고 전달할 조직에 공백이 생기면서 ‘사구(社区)’17)라는 새로운 도시 공동체(community)가 등장했다(유정원, 2011). 그 직접적 계기를 제공한 것은 1986년에 우한시에서 열린 ‘도시 사구서비스에 관한 회의’라고 할 수 있다. 그 후 ‘사구’ 및 ‘사구 서비스’라는 새로운 이념이 전국적으로 전파되기 시작했다. 그러나 동일한 개념이라고 하더라고 용어가 사용되는 지역이나 시기의 사회적인 상황을 반영하기 마련이다. 우선, ‘사구’라는 개념은 단순히 예전과 같은 자생적･자연적 단위가 아니라 인위적･행정적 단위로 성립된 것이다. ‘사구’는 상당한 자치권을 가지며 가도변사처18)와 주민위원회의 관리를 받는다. 기관의 성격상 전자는 정부의 파출기구(派出机构)로서 일정한 행정권을 행사할 수 있으며 관할구역의 행정업무 또는 공공사업을 계획하고 처리할 수 있다. 후자는 해당 지역주민들의 자체 관리, 자체 교육, 자체 서비스를 추진하는 주민자치조직으로서 정부와 주민들 사이의 연결고리라고 할 수 있다(김도희, 2004). 이처럼 사구 중심 모델(社区模式)은 새로운 사회보장형태로 자리를 잡아 사회사업서비스 전달체계의 역할을 담당하게 되었다. 그러나 지역주민위원회의 근무자 중 사회사업 전문인력이 극소수였고 이로 인하여 실천 영역에서 전문화된 사회사업은 실질적인 발전을 이루지 못했다.

이처럼, 중국 사회사업의 행정체계는 자발적으로 변화하기보다는 국가의 정치･경제적인 격변에 따라 수동적으로 변모되어왔다. 오늘날 중국정부가 사회복지 사회화의 전략을 세우고 민간의 사회사업을 지원했음에도 불구하고 민간 사회사업을 활성화시키지 못한 이유도 여기에 있다고 할 수 있다(이성기, 원석조, 2015).

다. 2000년대 이후의 행정체계

그동안 중국 학계에서는 전문화된 사회사업 시스템이 실제로 존재하는지, 그리고 존재한다면 어떻게 통합시켜야 할 것인지에 대해 지속적으로 논의되어왔다(Law & Gu, 2008). 이는 과거에 중국 사회사업 행정체계의 범위와 기능이 불분명했다는 것을 의미한다. 21세기에 들어 사회사업 행정체계는 중앙정부의 지원과 지방정부의 적극적인 참여로 어느 정도 개선되고 있다. 이러한 변화는 전문인력과 재원의 확충, 전달체계의 구축 그리고 ‘정부구매 프로그램’의 강화 등에 관한 것이다.

우선, 사회 전문인력의 양성 및 확충 문제이다. 2004년 노동사회보장부(劳动社会保障部)19)는 『사회사업 종사자의 국가 직무기준』20)을 공표했고, 2006년 7월에 인사부(人事部)는 민정부와 함께 『사회사업 종사자 직무기준평가 잠정시행방법』21)과 『보조 사회복지사, 일반 사회복지사 전문자격시험 실행방법』22)을 마련하였다23). 또한 2018년 3월에 공포된 『고급 사회복지사 평가기준』24)은 중국 사회사업 전문인력 평가 시스템이 점차 체계화되고 있다는 것을 보여주었다. 다른 한편, 2011년에 발표된 『사회사업 전문인력 확충의 중장기 계획(2011-2020)』25)이 사회사업 전문인력 양성에 관한 최초의 공식 문서로서 사회사업 발전에 제도적 근거를 제공하였다. 위 계획에는 ‘2020년까지 사회사업 실무자26)의 규모를 145만 명으로 확충하겠다’는 내용이 포함되어 있는데 민정부의 통계에 의하면, 2017년까지 중국의 사회사업 전문인력은 이미 100만 명에 도달하였다(民政部, 2018).27) 사회사업 실무자의 직무수준 평가제도의 도입은 사회사업 전문화･직업화를 추진하기 위한 중요한 수단이었다. 이로써 중국 사회사업 전문자격 제도를 실질적으로 규정하고자 하였다. 통계에 의하면, 2018년까지 자격증을 취득한 인원은 총 43.9만 명이고 이 중 보조 사회복지사가 33.2만 명, 일반 사회복지사가 10.7만 명이다(民政部, 2018). [그림 4]에서 알 수 있듯이, 최근 몇 년간 사회사업 전문 자격시험의 응시자는 꾸준히 증가하여 2018년의 지원자가 42만 명, 합격자는 11.3만 명으로 상승했고 평균 합격률은 19.06%였다.

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그림 4.

연도별 중국 사회복지사(social worker) 직업수준 시험 응시 상황

자료: 国家数据(http://data.stats.gov.cn/); 民政部(http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/)

둘째, 사회서비스의 전달체계에서도 강한 국가주도적인 성격이 확인된다. 사회사업 행정관리시스템의 경우 중앙에서부터 성급(省级) 차원, 현시(县市层级) 차원 그리고 지급시(地级市) 차원을 관통하는 공공 행정시스템을 구축하였다. 민정부에 ‘자선사업 및 사회사업사'라는 부서가 설립되었으며 성급 차원에서는 민정청에 ‘사회사업 사무실’을 설립하였고 현시 차원에서는 2017년 말까지 총 43개소 지급시와 106개소 현구(县区)의 민정국에 ‘사회사업처’가 신설되었다(民政部, 2018). 또한, 2017년 말까지 중국 각 지역에 총 1,400개의 민간 사회사업시설들이 설립되었고, 이 중 저장, 장쑤 및 쓰촨에서 개설된 민간시설은 총 500개소를 넘었다(民政部, 2018). 그러나 이러한 민간시설들은 정부로부터 재정적 지원(90% 이상)을 받고 있으며 정부에 대한 의존도가 매우 높은 편이다. 다른 한편, 중앙 및 지방정부는 사회사업 일자리창출사업을 적극 추진하였다. 유형별 분포를 보면 (그림 5), 지방정부가 관할하는 진(镇)･가(街)･사구(社区) 차원에서 창출된 일자리는 232,021개로 전체 일자리 수의 약 74.3%를 차지하고 있다. 또한, 지역분포를 보면 베이징, 톈진, 상하이, 장쑤, 광둥 지역에 설치된 사회사업 일자리는 20,000개를 초과했고 랴오닝, 저장, 안후이, 산둥 지역에 설치된 일자리가 10,000개를 넘은 것으로 나타났다(民政部, 2018).

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그림 5.

각 기관 사회사업 일자리 배치 상황(2017)

자료: 民政部(2018)

셋째, 사회사업의 재원은 주로 정부를 통해서 조달되고 있다. 현재까지 재원은 대부분 복지복권공익금(Welfare Lottery), 재정자금 그리고 사회자금 등을 통해 조달되었다. 이중 복지복권공익금과 재정자금에 의해 조달된 재원은 정부의 서비스구매 방식(Government Purchase Of Service, GPOS)을 통해 사회서비스 기관에게 전달되었다. 구체적인 방식은 크게 ‘프로그램 구매(项目购买)’와 ‘일자리 구매(岗位购买)28)’가 있다. 통계자료에 의하면 2017년에 각 지역의 사회사업 관련 투자 총액은 51.1억 위안으로 집계되었는데, 이중 광동성 사회사업 투자는 18억 위안을 초과했으며 상하이 시의 사회사업 투자액은 13억 위안을 초과했다. 베이징, 톈진, 장쑤, 저장, 산둥, 충칭, 쓰촨 등 지역의 사회사업 투자액은 1억 위안을 넘었다(民政部, 2018).

Ⅴ. 결론

중국의 사회사업 발전사는 한국을 비롯한 주요 동아시아 국가들과 많은 공통점을 갖고 있음에도 불구하고 ‘동아시아 모델’의 길로 나아가지 않았다. 특히, 2000년대에 들어서 사회보장체계와 사회사업이 수행하는 역할 등 여러 측면에서 다른 국가들과 상이한 모습을 보이고 있다. 수많은 역사적 굴곡을 겪으면서 중국 사회사업은 전문화 측면에서 ‘선행된 전문교육’, 제도화 측면에서 ‘사회보장제도에 대한 높은 의존성’ 그리고 행정적 측면에서 ‘국가주도형 행정구조’라는 특징을 갖게 되었다.

첫째, 사회사업의 전문화 과정은 그다지 순조롭지 않았다. 1940년 이후, 교회가 주도하여 발전시켜 온 사회사업은 점차 쇠퇴하였고, 그 후로 ‘민국정부'가 사회사업 전문교육을 추진하기 시작하였으나 사회사업 전문지식과 경험의 축적은 매우 제한적이었다. 이후 중국이 계획경제 시기에 접어들 때부터 개혁개방 시기까지 전문화된 사회사업 영역이 거의 존재하지 않을 정도의 침체상태였다. 개혁개방 시기의 사회사업 전문교육은 양적 성장이 어느 정도 이루어졌으나 질적 성장은 여전히 미흡하였다. 2000년대에 들어 급격하게 발전한 모습을 보이고 있지만 학교교육만 강조되고 실천 현장의 훈련이 비교적 간과되었다. 다시 말해, 오늘날의 주요 특징은 ‘선행된 전문교육과 미성숙한 실천 현장’이라고 요약할 수 있다. 학교의 사회사업 교육은 여전히 타 전공의 교육자들이 담당하고 있다. 향후 중국 사회사업 교육은 다음과 같은 몇 가지 문제들에 적극적으로 대응해야 한다. 우선, 사회사업 발전 초기와 같이 전문 교육자가 부족한 상황이 아니라면 사회사업을 전공한 전문화된 교수진을 대폭 확충해야 한다. 둘째, 중국 실정에 맞는 토착화된 사회사업 체계를 구축해야 한다. 이는 중국 사회사업 학술분야와 실천분야에서 공통적으로 인식되고 있으며, 사회사업 체계의 발전방향에 대한 활발한 논쟁이 이루어지고 있다(王思斌, 2018; 仰和芝, 2018). 마지막으로 사회사업학과의 학술적 지위를 향상시키는 것이다. 중국의 고등교육 시스템에서 사회사업학과는 이류 학과로 구분되었고 ‘실용 사회학’으로 간주되는 경우가 많았으나 한 사회과학의 하위학문으로서 보다 더 독립적으로 발전할 필요가 있다.

둘째, 사회보장 제도화의 역사는 길지 않으며 1950년대에 들어서야 계획경제 시대에 부합한 기초적인 사회평등을 추구하는 사회보장체계가 형성되었다. 그리고 1978년 개혁개방을 맞이하면서 과거 국가 주도로 제공했던 복지혜택과 공공 서비스들에서 시장, 지역사회, 민간단체 그리고 개인 등 다양한 주체들의 참여가 허용되어 이른바 ‘중국식 복지다원주의’를 지향하였다. 2000년대부터 사회사업의 중요성이 인식되어 사회사업의 발전과 전문인력 양성이 핵심적인 국가발전계획에 포함되었으며, 그러한 제도적 기반은 사회사업의 발전에 크게 기여하였다. 이처럼 중국의 정치･경제적 환경이 사회보장제도의 성격 형성과 사회사업의 발전에 중요한 영향을 미쳤다. 향후에는 사회보장제도의 변천과정 속에서 전문적인 사회사업이 사회정책의 형성과 집행 과정에서 더 많은 관심을 받고 영향력을 획득하는 것이 중요한 과제가 될 것이다.

마지막으로, 사회사업 행정체계는 제도화 과정과 긴밀한 관계가 있다. 제도적 기반이 구축되지 않았던 초기기에 사회서비스는 주로 해외 선교사들이 선교활동을 통해 이루어졌고 1950년대에 신중국이 성립되면서 사회사업을 포함한 사회보장체계는 중앙정부의 관리를 받아 단위(單位)를 통해 전달되었다. 개혁개방 이후 행정체계의 주체와 권한은 중앙정부에서 점차 민간조직 또는 지역사회로 이행하는 모습을 보였다. 2000년대 이후, 제도적 기반이 빠른 속도로 보완되면서 ‘민관협력’ 등 다양한 모습이 나타나기 시작했다. 그러나 각 사회사업 조직들은 여전히 정부에 대한 재정적 의존도가 매우 높을 뿐만 아니라 민간 영역에 비해 공공 영역의 발전 속도가 뒤쳐진 모습을 보였다. 이처럼 많은 변화가 있었음에도 불구하고 오늘날의 사회사업 행정체계는 전반적으로 국가 주도적인 구조를 갖고 있다. 이러한 문제의 해결을 위해 사회사업과 국가와의 관계 변화에 대해 학자들 사이의 논쟁은 여전히 활발하다. 일부 학자는 정부주도 모델에서 정부-전문적 사회사업 협력모델로 변천하고 있는 것으로 보았다(王思斌, 2011, p.216). 이와는 반대로 전문적 사회사업과 국가의 관계는 ‘행정주도 모델'에서 ‘사회주도 모델'로 전환되고 있다고 본 학자도 있다(柳拯, 黄胜伟, 刘东升, 2012, p.12). 이러한 상황을 고려할 때, 중국 사회사업 발전을 위해 정부와의 관계를 명확히 정의하고, ‘의존’과 ‘자립’ 사이에서의 균형을 찾는 것이 여전히 중요한 과제로 남아있다.

한국과 중국은 경제발전의 경로, 노동시장 및 인구구조 등의 측면에 있어서 상당한 이질성을 갖고 있으며 기존의 연구들에서도 두 나라가 서로 다른 복지모델 유형에 속하는 것으로 보고 있다. 그러나 본 연구를 통해 중국 사회복지의 전반적 발전역사와 복지제도의 변화를 가져오는 사회경제적 요인 등에 대해 분석한 결과 중국은 사회복지의 등장 시점, 역사적 경험 그리고 복지제도의 구성 원리 등 여러 측면에서 한국과 유사한 부분들을 공유하고 있다. 우선, 한국에서 사회복지 전문활동은 1900년대부터 시작되었고 당시 아동양육활동이나 빈민구제사업은 외국 선교사들의 선교활동의 일환이었다는 점에서 중국과 상당히 유사하다. 그 후 두 나라는 외부의 침략과 전쟁으로 인해 매우 혼란스러운 시기를 겪었으며 1950년대 새로운 정부가 수립되면서 사회복지(사회사업)의 제도화 과정을 거쳤다는 점에서도 두 나라 경험이 유사하다고 볼 수 있다.

또한, 복지제도의 구성원리에 있어서 중국과 한국은 유럽 복지국가에서 보이는 사회권에 입각한 보편적 제도가 아니라 보편적 복지를 지향하더라도 경제성장을 저해하지 않는 잔여적인 성격의 복지를 제공하는 특성을 유지해왔다(김연명, 2011). 또한, 발전경로에서 보면 유럽 복지국가들처럼 자선조직이나 노동운동 등에 의해 아래로부터 발전되었다기보다는 국가 엘리트들이 주도하는 top-down 방식으로 추진되어왔다는 점도 두 나라의 공통점이다.

이처럼, 한국과 중국은 사회복지 발전에 있어서 공통점은 물론 차이도 많이 발견할 수 있다. 우선, 실천 영역에서 중국은 민간 영역의 발전이 한국보다 훨씬 뒤처져 있다. 중국의 경우 교회가 주도하여 발전시켜 온 사회사업은 1950년대에 정리되면서 종교단체의 자선활동이 중단되고 복지체계는 중앙정부에 의해서 독점되었다. 또한, 비록 개혁개방 시기부터 정부가 ‘사회복지의 사회화’라는 전략을 세우고 민간 영역의 활성화를 위한 정책을 추진하였지만, 그 성과가 저조하여 사실상 전략이 실패했다고 볼 수 있다(이성기, 원석조, 2014). 한국의 경우 민간 영역에서 종교단체, 민간조직 등 다양한 서비스의 전달 주체들이 지역사회에서 큰 역할을 하고 있고 민간위탁시스템을 비롯하여 중국에 비해 민간 영역이 활성화되어 있다(김영종, 2017). 두 번째 차이점은, 전문교육에 있어서 중국은 ‘사회사업의 토착화’에 대한 매우 강한 의지가 있다는 것이다. 초기에 중국은 서구복지의 지식체계를 그대로 받아들여 적용하였다. 그것이 전문교육을 전개하고 사회사업학과를 개설하는 데 크게 기여하였다. 그러나 서구 복지국가의 지식체계는 중국의 실제 상황과의 괴리되면서 2010년대부터 전문가들이 적극적으로 중국 사회사업의 자주적인 발전(自主发展)의 길을 적극적으로 모색하기 시작하였다(彭华民, 2017; 杨发祥, 王杰, 2018). 그들은 서구 복지국가의 지식체계와 그동안 발전해온 중국의 복지 지식기반의 관계, 사회사업과 사회학의 관계, 그리고 전문 사회사업과 사회보장체제의 관계를 재규명하면서 중국 실정에 적합한 사회사업 체제를 구축하고자 하였다(刘振, 徐选国, 2012, p.163). 그러한 움직임은 학술계에서 활발하게 논의되었을 뿐만 아니라 정부의 지지29)를 얻었으며 향후의 사회사업의 발전방향을 명확히 제시해주고 있다. 지금까지 확인된 바와 같이 한국과 중국 간의 공통점과 차이점은 향후 함께 발전해 나갈 방향을 모색하기 위한 두 나라 간의 활발한 학술적･실천적 교류에서 중요한 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.