1. 연구의 필요성

Bronfenbrenner의 사회생태학적 모델(socio-ecological model)에 따르면, 인간과 환경의 관계는 상호 호혜적 관계로 인간은 환경의 영향을 환경은 인간의 영향을 받는다고 가정한다(Salihu et al., 2015, pp. 87-88). 이 모델에서 환경은 모두 5개 체계(미시체계, 중간체계, 외체계, 거시체계, 시간체계)로 분류되며 정책은 거시체계 요인으로 분류된다. 정책은 중독분야에서도 중요하게 다루어져야 할 개념이다. 예를 들어, 주류 세금 인상과 같은 가격 정책이 주류 소비 및 음주 폐해를 줄이는 데 효과적인 것으로 입증되었으며(Xu & Chaloupka, 2011, p. 239), 최소 구매 연령 제한, 주류 광고 금지 등 주류의 이용가능성을 제한하는 정책도 음주 관련 교통사고 감소와 같은 긍정적인 효과를 보여주었다(Rehm et al., 2020, p. 659). 이러한 연구 결과는 알코올 정책이 음주자의 행동에 직접적인 영향을 미칠 수 있음을 시사하며, 음주 관련 폐해를 줄이기 위해 알코올 정책에 대한 이해와 연구가 매우 중요함을 강조한다.

최근 조사에 따르면, 19세 이상 성인의 월간 음주율은 57.4%로 성인 2명 중 1명은 지난 한 달 동안 음주할 정도로 알코올은 가장 널리 사용되고 있는 물질 중 하나다(질병관리청, 2023). 음주는 사회적 유대감을 강화하고 스트레스를 해소하는 긍정적인 기능을 가지지만, 광범위한 부상 및 질병의 주요 위험 요인이며 자살, 음주운전, 가정폭력 등의 다양한 사회문제의 원인으로 작용해 막대한 사회경제적 손실을 초래한다(Rehm et al., 2017, p. 989; Isaacs et al., 2022, p. 609; Patton & Katafiasz, 2021, p. 5777; Manthey et al., 2021, p. 817). 따라서 각국은 음주 소비와 음주 폐해의 감소를 위해 다양한 알코올 정책을 시행하고 있다. 알코올 정책(alcohol policy)은 음주 폐해의 예방과 감소를 목적으로 제정된 법률, 규정, 규칙으로 정의된다(Naimi et al., 2014, p. 2). 다양한 알코올 정책이 존재하는데 국내에서 시행 중인 알코올 정책을 살펴보면, 청소년 주류 구매를 제한하는 주류 이용가능성 제한 정책(^「주세법_」 제8조), 세금이나 가격에 의한 정책(^「주세법_」 제21, 22조), 음주운전을 통제하는 음주사고 억제 정책(^「도로교통법_」 제44조), 주류 광고 제한 정책(^「국민건강증진법_」 제7조), 교육 및 홍보 정책(^「학교보건법_」 제9, 11조) 등이다.

이상과 같이 다양한 알코올 정책이 존재하고 시행 중이나 국내에서는 알코올 정책을 연구의 대상으로 다루는 연구는 매우 부족하였다. 알코올 정책을 다룬 연구들은 근거 기반 알코올 정책의 개념과 종류를 고찰하고(신정훈 외, 2021), 알코올 위해 감축 정책의 도입을 제안하거나(김정현, 손애리, 2020), 알코올 정책의 변화를 살펴보았다(고광욱 외, 2021). 이들 연구가 알코올 정책의 의미와 중요성을 제시한 것은 고무적이나 문헌 고찰에 기반하여 국내에 적용할 수 있는 방안을 제시하는 다소 주관적인 연구 방법을 사용하였다. 일부 연구가 객관적 연구 방법을 활용하여 알코올 정책의 효과를 분석하였으나 주류 가격정책, 주류 광고 규제 정책 등 특정 정책의 효과만을 다루었다(고숙자, 정영호, 2013; 양현석 외, 2015). 정리하면, 기존 연구는 국내 알코올 정책을 포괄적으로 다루지 못하였고 주관적으로 평가하였다는 한계를 갖는다.

알코올 정책에 관한 기존 국내 연구의 한계를 극복하기 위해 세계보건기구(World Health Organization, WHO)의 알코올 정책 종합 지표(composite indicators)의 활용이 유용해 보인다. 이 지표는 WHO(2010)의 해로운 음주 감소를 위한 세계 전략(global strategy to reduce the harmful use of alcohol)에 기반한다. WHO의 전략은 해로운 음주 감소, 건강 및 웰빙 증진, 생산성 향상, 생애 전반에 걸친 인적, 사회적, 건강 자본의 향상을 목표로 하는 다양한 정책을 포함한다(WHO, 2010). 이들 정책을 구체적으로 살펴보면, 국가 알코올 정책의 유무, 조기 개입 및 치료 접근성 확대, 음주 폐해 감소를 위한 지역사회 기반 개입, 음주운전 방지를 위한 대책, 주류의 이용가능성 제한 강화, 주류마케팅 규제, 주류 가격정책, 음주 환경 관리를 통한 음주 폐해 감소, 주류의 불법 제조 및 판매 방지를 위한 법안 유무, 마지막으로 주류 소비와 음주 폐해 모니터링 및 감시체계의 유무이다. 이상과 같이 WHO의 해로운 음주 감소를 위한 세계 전략은 총 10개 영역을 포괄하며 해로운 음주와 음주 폐해의 감소를 위해 필요한 다양한 정책을 담고 있다.

더 나아가 WHO는 해로운 음주 감소를 위한 세계 전략에 포함된 각 정책의 이행 정도를 평가할 때 사용할 수 있는 알코올 정책 종합 지표를 개발하였는데 이 지표는 국가 알코올 정책을 평가하고 모니터링 할 때 사용된다. WHO 알코올 정책 종합 지표는 국가 알코올 정책의 완성도를 계량화할 수 있는 장점을 갖는다. 즉 WHO 알코올 정책 종합 지표를 활용하면, 특정 국가가 시행 중인 알코올 정책은 무엇이고 각 정책이 특정 기준을 충족한 정도를 측정할 수 있다. 또한, WHO 알코올 정책 종합 지표는 유사한 도구(예; Alcohol Policy Index, Alcohol Measures for Public Health Research Alliance)와 비교할 때 더 다양한 정책을 포함하는 장점을 갖는다(WHO, 2018b). Alcohol Policy Index(API)는 국가의 알코올 규제 정책의 강도를 측정하기 위해 개발된 지표로 모두 5개 영역(주류의 이용가능성, 음주 상황, 주류 가격, 주류 광고, 음주운전)의 정책만을 다루며, Alcohol Measures for Public Health Research Alliance(AMPHORA) 척도는 7개 영역(주류의 생산, 판매 및 유통 규제, 주세와 주류 가격, 연령 제한 및 개인 규제, 음주운전 규제)의 정책을 다룬다. 반면, WHO 알코올 정책 종합 지표는 10개의 핵심 지표 외에 34개의 세부 지표를 포함하고 있어 기존 척도들과 비교할 때 훨씬 다양한 영역의 정책을 다루는 포괄적인 도구라고 할 수 있다. WHO 알코올 정책 종합 지표는 지표가 개발된 유럽은 물론이고 이란을 포함한 여러 나라에서 자국의 알코올 정책을 평가하는 데 널리 활용되고 있다(Goiana-da-Silva et al., 2019; Al-Ansari et al., 2019; Lima et al., 2018; WHO, 2018b).

2. 연구 목적 및 연구 문제

음주는 개인과 가족은 물론 사회 전체에 부정적 영향을 미칠 수 있어 세계 각국은 주류 소비와 음주 관련 폐해의 감소를 위해 알코올 정책을 개발하고 도입해 왔다. 마찬가지로 우리나라도 다양한 알코올 정책의 개발과 도입을 위해 노력해 왔다. 그러나 지금까지 국내 알코올 정책에 대한 전반적 평가가 제대로 수행되지 않았던 점은 부인하기 어렵다. 따라서 국내 알코올 정책에 대한 평가의 첫 단계로 국내에서 시행 중인 알코올 정책은 무엇이고 부재한 정책은 무엇인지를 파악하는 것이 필요한 시점이다. WHO 알코올 정책 종합 지표는 주류 소비와 음주 폐해 감소를 위해 WHO가 제안한 10가지 영역의 정책을 포함하고 있어 국내 알코올 정책과 WHO의 제안을 비교할 수 있는 장점이 있다. 본 연구의 목적은 WHO 알코올 정책 종합 지표를 활용하여 국내 알코올 정책을 전반적으로 계량화하여 평가하는 데 있다. 본 연구는 WHO 알코올 정책 종합 지표의 10개 핵심 지표와 34개 세부 지표를 사용하여 국내 알코올 정책을 계량적으로 평가하는 국내 최초의 연구라는 큰 의의를 갖는다. 본 연구의 목적을 달성하기 위해 본 연구는 다음과 같은 연구 문제를 갖는다.

WHO 알코올 정책 종합 지표에 기초한 국내 알코올 정책의 이행 수준은 어떠한가?

1. WHO 알코올 정책 종합 지표와 점수화 방법

WHO 알코올 정책 종합 지표는 핵심 지표 10개와 세부 지표 34개로 구성되어 있으며 그 내용은 아래와 같다.

앞서 기술하였듯이 WHO 알코올 정책 종합 지표의 주요 장점은 알코올 관련 정책의 존재 여부와 이행 수준을 효율적으로 점수화하여 평가하는 데 있다. 점수화 방법은 다음과 같다. 총 34개로 구성된 세부 지표들은 각각 특정 알코올 정책을 대상으로 한다. 이들 지표는 기초 증거의 강도, 즉 정책의 효과성, 정책의 효과를 뒷받침하는 과학적 근거의 수준, 국가 간 검증 정도에 따라 가중치가 차등적으로 부여된다. 기초 증거의 강도가 높은 정책(예: 혈중알코올농도 제한)은 원점수의 5배가 적용되는 반면, 증거 강도가 낮은 정책(예: 주류의 정의)은 원점수를 그대로 반영한다. 각 세부 지표는 초기 평가에서 특정 점수를 부여받고, 필요에 따라 점수를 조정한다. 구체적으로 설명하면, 세부 지표 1.1의 첫 번째 평가 항목은 국가 알코올 정책의 문서화를 다루는데 처음에 2점으로 평가한 후, 해당 배율(3배수)을 적용하는 식이다. 세부 지표별로 총점이 서로 다르기 때문에, 각 지표의 점수를 100점 만점으로 표준화하여 다양한 규제 환경 간의 비교 분석을 용이하게 하였다. 계량화는 정책 평가의 핵심 요소로, 정책 간 효과 비교를 가능하게 하고 개선 방향을 제시하는 데 유용한 정보를 제공한다. 특히 WHO 종합 지표와 같은 표준화된 지표 체계를 활용한 계량화는 국제 비교를 수월하게 하여 각 국가의 정책 강점과 약점을 파악하는 데 기여할 수 있다. 이에 따라 본 연구는 WHO 알코올 정책 종합 지표의 지표 체계와 가중치 시스템을 그대로 적용하였다.

2. 평가 방법

1. 각 지표의 평가 결과

지표 1 리더십, 인식과 이행¹⁾은 국가 알코올 정책의 유무, 주류 및 표준잔의 정의, 인식 제고를 위한 활동의 실행과 같은 기본적인 요소들을 포함한다. WHO는 음주 관련 폐해를 줄이기 위한 핵심 요소로 알코올 정책의 중요성을 강조하고 있으며, 2030년까지 75%의 회원국들이 이를 개발 및 시행하도록 목표로 하고 있다(WHO, 2010, p. 9; 2018a, p. 89; 2024, p. 36).

우리나라에서 추진되어 온 주요 알코올 관련 보건정책은 2006년 ‘파랑새플랜 2010’(보건복지부, 2006), 2016년 ‘정신건강 종합대책’(보건복지부, 2016)의 중독영역, 2018년 ‘음주폐해예방 실행계획’(한국건강증진개발원, 2018)이 있다. 그러나 2000년대 초반부터 현재까지 지속적으로 마련되고 평가되어 온 국가 차원의 근간 정책은 ‘국민건강증진종합계획’(이하 종합계획)이다(김혜숙 외, 2021, p. 9). 종합계획은 ^「국민건강증진법_」 제4조에 근거하여 2002년부터 수립된 범정부적 중장기 종합계획으로서, 국민 건강증진을 위한 건강 정책의 방향을 제시하고 국가 차원의 비전과 목표를 설정하며, 이에 따른 실천 전략을 구체화하는 데 중요한 역할을 한다(김동진, 2021, p. 1).

1~5차 종합계획의 알코올 정책 변화를 비교해 보면, 1차 종합계획(2002-2010)에서는 음주 예방 교육, 건강한 음주 문화 조성, 교육 상담 등을 중심으로 정책이 추진되었다. 2차 종합계획(2006-2010)에서는 소비 제한 정책 등을 포함하여 보다 포괄적인 계획으로 전환되었고, 3차 종합계획(2011-2020)에서는 고위험 음주율 지표와 사업 개수 등 성과 지표를 추가로 확대하였다. 4차(2016-2020) 및 5차 종합계획(2021-2030)에서는 기본 틀을 유지하면서 세부 사업과 지표를 개정하였다.

5차 종합계획(한국건강증진개발원, 2022a, pp. 22-29)은 알코올 정책 실행계획으로서도 역할을 하고 있다. 여기에는 알코올 사용 장애의 예방과 치료를 위해 구체적인 전략과 지표를 포함하고 있으며, 예를 들어 중독관리통합지원센터와 정신건강복지센터의 중독관리 서비스 확충, SBIRT 프로그램 활성화 등을 통해 중독자에 대한 조기 개입을 강화하고 있다. 또한 중앙 및 지방정부의 관련 계획이 일관되게 추진될 수 있도록 각 기관에 계획을 통보하고 협조를 요청하는 체계를 구축하고 있으며, 실행계획의 실효성을 확보하기 위해 건강증진정책심의위원회의 심의를 거쳐 당해 연도 실행 계획을 마련하고 전년도 수행실적을 평가하여 익년도 계획에 반영하는 절차를 마련하고 있다. 이와 같은 구체적인 목표와 실행 방안 설정은 알코올 정책의 실효성을 높이고 국민 건강증진에 기여할 수 있을 것으로 기대된다.

또한, 2020년에는 국민건강증진법을 개정하여 주류 광고 제한과 공공장소 금주 구역 지정 등을 포함하는 법적 조치를 도입하였다(나세연, 2021, p. 685). 이러한 조치는 지방자치단체별로 다양하게 시행되며, ‘제2차 정신건강복지기본 계획(2021~2025)’에서는 알코올 사용 장애의 조기 개입 및 치료에도 중점을 두고 있다(전진아 외, 2019, p. 265). 이 외에 여러 부처가 각자의 법적 근거를 바탕으로 알코올 문제에 대응하고 있으며, 이는 여러 부처가 협력하여 음주 폐해에 대해 국가 차원에서 종합적이고 체계적인 대응 전략을 보여준다.

WHO(2018a, p. 114) 보고서에 따르면, 전 세계적으로 104개국이 주류에 대한 법적 정의를 수립하였으며, 그중 87개국은 알코올 함량을 기준으로 주류를 구분하고 있다. 우리나라 또한 ^「주세법_」 제2조를 통해 알코올 함유량 1% 이상의 음료를 주류로 규정하고 있다. 이는 WHO가 권장하는 알코올 정의의 명확성에 부합하여 평가에서 만점인 1점을 부여하였다(세부 지표 1.2). 또한, ‘음주폐해예방 실행계획(한국건강증진개발원, 2018)’에서는 표준잔을 소주나 맥주 한 잔에 함유된 순수 알코올 7g으로 정의하고 있다. 이 정의는 세계적인 추세인 10g보다는 다소 낮으나, WHO의 방침을 충실히 준수하고 있어(WHO, 2018a, p. 114), 세부 지표 1.3에도 만점인 1점을 부여하였다.

세부 지표 1.4의 첫 번째 평가 항목은 최근 3년간 수행된 인식 제고 활동의 포괄성을 평가한다. 이는 음주운전, 음주와 임신, 음주와 건강, 음주의 사회적 폐해 등 다양한 주제를 포함한다(WHO, 2018b). 한국건강증진개발원은 2017년부터 음주 폐해 예방을 위해 다양한 인식 제고 활동을 펼쳐왔다. 이러한 활동에는 음주 폐해 예방 홍보 슬로건 제작, 온·오프라인 홍보 콘텐츠 제작 및 배포, 음주 폐해 예방의 달 운영, 언론 홍보, 공익광고 송출, 온라인 홍보 및 캠페인 등이 포함된다. 이들 활동은 음주와 건강, 여성 음주, 음주운전, 음주 조장 환경, 음주와 범죄, 음주와 노인 등 다양한 주제를 다루어 음주 폐해의 위험성을 알리고 예방 방안을 홍보하는 데 주력해왔다. 이러한 다양한 인식 제고 활동이 여러 주제를 포괄하고 있다는 점에서 첫 번째 평가 항목에 만점을 부여하였다. 두 번째 평가 항목은 이상의 인식 제고 활동이 시청각 자료, 유인물, 포스터 등 다양한 매체를 활용하여 대상 인구에게 얼마나 광범위하게 전달되었는지를 평가한다(WHO, 2018b). 하지만 관련 통계 자료의 부족으로 인해 지역사회 주민들에 대한 전달 효과를 정량적으로 측정하지 못하여 이 항목의 평가 점수는 0점으로 하였다.

지표 2는 조기 개입 및 치료 접근성 확대를 다루는 지표이다. 세부 지표별로 평가하면, 2.1은 음주 문제에 대한 단기 개입 지침 여부를 다루는 내용이다. 임상 현장에서는 음주 문제에 대한 선별, 단기 개입, 치료 의뢰 매뉴얼(Screening, Brief Intervention, Referral to Treatment, SBIRT)이 활용되고 있다. SBIRT는 중독문제가 있거나 중독과 관련된 위험에 처한 개인을 조기에 선별하여 단기 개입을 제공하거나 적절한 기관으로 연계하는 근거 기반 접근 방식이다(Babor et al., 2007). SBIRT 단계에 따른 교육 및 개입의 제공은 중독정신건강 표준 사례관리 매뉴얼에 포함되어 있다(국립정신건강센터, 2023, pp. 81-85). 따라서 단기 개입을 위한 지침이 존재한다고 평가하였다. 두 번째 평가 항목과 관련하여, 선별 검사와 단기 개입을 하는 일차보건의료(primary health care) 제공자의 비율에 관한 국내 통계는 부재하다. 일반적으로 정신건강의학과에서는 초기 상담 시 알코올 사용장애 선별 검사를 하고 필요시 단기 개입을 제공한다. 그러나 일차보건의료는 가정의학과 또는 내과 의원을 포함하며, 이들 의료 현장에서는 선별 검사 및 단기 개입이 제공된다고 보기 어렵고 관련 통계가 부재하여 0점을 부여하였다. 한편, 임산부를 대상으로 한 선별검사와 단기 개입 여부는 정책적으로 구현된 바가 없어 제공되는 서비스의 비율 또한 확인할 수 없어 세 번째 평가 항목에 0점을 부여하였다. 세부 지표 2.2는 여성, 아동, 청소년을 위한 맞춤형 치료 프로그램에 관한 내용이다. 국내에서는 아직 성별이나 연령에 따라 대상을 구분한 알코올중독치료 프로그램이 부재하여 이들 지표에 대해서는 0점을 부여하였다. 세부 지표 2.3은 약물치료를 다루는 내용으로 약물치료의 병행은 단주 기간 유지와 금단 치료에 효과적으로 작용한다고 알려져 있다. 국내에서는 아캄프로세이트, 디아제팜, 날트렉손 등 3가지 약물이 알코올 의존 및 금단 치료를 위해 사용되고 있어 세부 지표 2.3에 3점을 부여하였다. 이들은 대표적인 항갈망제(anticraving)로, 아캄프로세이트는 금단에 의해 유발되는 음주 욕구를 감소시키고, 디아제팜은 반감기가 긴 특징이 있어 투약 사이의 금단 증상 재발을 막을 수 있으며, 날트렉손은 알코올의 긍정적 강화 효과를 감소시켜 음주에 대한 갈망을 억제할 수 있는 효과를 지니고 있다(남궁기, 2006; 최하영 외, 2020).

지표 3은 해로운 음주의 감소를 위해 개인보다 집단의 행동 변화에 초점을 두는 지표로 학교, 직장, 지역사회 기반 정책과 개입을 다룬다(WHO, 2010, p. 12; 2018b, p. 43; 2018a, p. 94). 세부 지표 3.1은 학교 기반 개입을 다루는데 이에 대해서는 만점을 부여하였다. 교육부고시 제2021-21호(별표1)의 ‘약물 및 사이버 중독 예방 교육’과 ^「아동복지법 시행령_」 제28조 제1항[별표6]의 ‘감염병 및 약물의 오남용 예방 등 보건위생관리 교육’에 실시 주기와 교육 시간을 명시하고 있으며, 여기서 약물에는 알코올이 포함되어 있다(학교보건법 시행령). 또한, ^「학교 안전교육 실시 기준 등에 관한 고시_」에는 이처럼 학생의 음주 예방 교육을 포함한 안전교육 계획을 수립하고 시행해야 함이 명시되어 있다. 이에 따라 학교에서는 중독 예방 교육이 의무화되어 있으며, 실제로 98~99%의 학교가 약물 오남용 예방 교육을 학생들에게 제공하였다(교육부, 2022). 반면, 직장 내 음주 문제 예방 및 상담과 알코올 검사 관련 정책은 부재한 상태다(세부 지표 3.2). 일부 보건소에서는 직장 내 건전한 음주문화 조성을 위해 가상음주체험 및 음주 문제 선별검사와 같은 음주 폐해 예방 교육을 실시하기도 했으나(신명곤, 2016), 직장 기반 음주 문제 예방 및 상담과 관련된 정책은 제도화되어 있지는 않은 상황으로 평가되어 세부 지표 3.2에 대해서는 0점을 부여하였다.

세부 지표 3.3은 지역사회 기반 프로그램을 다루는 내용이다. 첫 번째 평가 항목은 음주 폐해 감소를 도모하는 효과적인 지역사회 기반 개입을 위한 국가 차원의 지침 유무를 다룬다. 여기서 효과적인 지역사회 기반 개입에는 음주 운전 예방, 미성년자와 주취자에 대한 주류 판매 제한이 포함된다(WHO, 2014, p. 16). 이에 대한 국가 지침으로 ^「도로교통법_」에서 음주운전을 예방하기 위해 음주운전 불시 단속을 시행하고 있으며, ^「청소년보호법_」에서는 미성년자에게 주류 판매를 금지하고 있다. 그러나 주취자에 대한 주류 판매 제한과 관련된 국가 지침은 부재한 실정이다. 비록 주취자에 대한 주류 판매 제한 관련 지침은 부재하나 음주운전 예방과 미성년자에 대한 주류 판매 제한을 위한 지침이 잘 마련되어 있다고 판단되어 이 항목에 만점을 부여하였다. 두 번째 평가 항목은 이해관계자가 참여하는 지역사회 기반 개입의 여부를 다룬다. 이와 관련하여 한국건강증진개발원(2024b)은 지역사회 음주폐해 예방사업 관련 지침을 마련하였고 지방자치단체는 관련 활동을 활발히 주도하고 있다. 예를 들면, 공공장소에서 음주를 규제하자는 분위기가 확산되면서 ^「건전한 음주문화 환경조성에 관한 조례_」가 제정되어 현재 88곳의 지자체에서 공원 및 광장을 금주 구역으로 지정하였고, 노마드 프로젝트²⁾와 같은 음주 폐해 예방 프로그램을 실시하는 등 다양한 방식으로 지역사회 기반 개입이 이루어지고 있다. 이처럼 이해관계자에 해당하는 지자체에서 음주 폐해 감소를 위한 지역사회 기반 개입이 활발히 이루어지고 있기에 평가 항목에도 만점을 부여하였다. 그러나 세 번째 항목에는 0점을 부여하였다. 지역사회 기반 프로그램을 운영하는 대표적인 기관으로 중독관리통합지원센터를 들 수 있다. 중독관리통합지원센터는 지역사회 중심의 통합적인 중독질환의 예방 및 치료, 재활을 도모하는 국가 차원에서 지원하는 지역사회 기관으로 ^「정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률_」 제15조의 3항에 근거하여 설치 및 운영되고 있다. 전국 251개 시군구 중 60개소의 센터가 존재한다는(국립정신건강센터, 2023a, p. 14; 보건복지부, 2024, pp. 1-2) 점으로 미루어 본다면, 지역사회 기반 프로그램이 표적 모집단의 31% 이상에게 제공된다고 볼 수 없다.

지표 4는 음주운전 관련 정책과 대책을 다루는 내용으로 관련 국내 정책은 대체로 적절하게 이행되고 있는 것으로 평가된다. 일명 ‘윤창호법’의 시행으로 음주운전의 기준과 음주운전 처벌 기준이 강화되었다. 윤창호법은 개정 ^「특정범죄 가중처벌에 관한 법률_」과 개정 ^「도로교통법_」으로 나뉜다. ^「특정범죄가중처벌법_」의 개정에 따라 음주운전 사망사고 시 가해자에 대한 처벌이 1년 이상 유기징역에서 무기 또는 3년 이상 징역으로 개정되었고, 음주운전 기준이 혈중알코올농도 0.05%에서 0.03%로 더욱 강화하였다. 세부 지표 2.1의 첫 번째 평가 항목에는 2점을 부여하였다. 그러나 젊은/초보 운전자를 위한 혈중알코올농도 규정이 별도로 없어 두 번째 평가 항목에는 0점을 부여하였다. 경찰공무원은 교통안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 운전자가 술에 취하였는지를 측정할 수 있으며(도로교통법 제41조 2항) 교통안전과 위험방지의 필요성에 음주 측정을 위해 검문 지점을 설치하고 그곳을 통행하는 자동차를 정치시켜 운전자의 음주 여부를 점검해 볼 수 있는 권한이 여기에 내포되어 있다는 헌법재판소 판결이 있다(세부 지표 4.2). 또한, 경찰공무원은 운전자가 술에 취하였는지를 호흡 조사로 측정할 수 있다(세부 지표 4.3). 따라서 세부 지표 4.2와 4.3에 만점을 부여하였다. 음주 운전자는 벌점, 벌금, 운전 면허정지 및 취소, 징역형의 처벌을 받고 있어 세부 지표 4.4에는 만점을 부여하였다.

지표 5는 주류의 이용가능성에 대한 규제를 포함하는 정책을 다루며, 이는 주류 구매 가능 연령 제한, 주류 판매 관리, 시간 및 장소에 따른 주류 판매 제한, 특정 이벤트에서의 주류 판매 제한, 공공장소에서의 음주 제한 등으로 구체화된다.

우리나라는 ^「청소년 보호법_」에 따라 만 19세 미만의 미성년자에게 주류 판매를 금지하고 있으며, 이에 따라 평가 지표 5.1에서 3점을 부여하였다. 이어진 판매 관리(세부 지표 5.2) 부문에서는 ^「주류 면허 등에 관한 법률_」(이하 ‘주류면허법’)에 기초하여 2점으로 평가하였다. ^「주류면허법_」은 주류의 제조와 판매에 필요한 법적 기준 및 절차를 명확히 규정하고 있다. 특히, 주류 제조업체는 대통령령으로 정한 시설 기준과 요건을 만족시켜야 하며, 이를 관할 세무서장에게 신고한 후 제조 면허를 받아야 한다. 판매 면허 또한 각 판매처가 명시된 기준을 준수함으로써 획득할 수 있다. 그러나 시간대별 및 장소별 주류 판매 제한에 관한 현재 정책의 부재로 인해 세부 지표 5.3에서 0점을 부여하였다. 현재 국내에서는 24시간 동안 주류를 자유롭게 구매할 수 있는 상황이 유지되고 있다.

장소별 주류 판매 제한에 대해 세부 지표 5.4에서 2점을 부여한 것은 국내에서 주류 판매점의 위치와 밀도에 부분적 제한이 존재함을 반영한다. 이러한 제한은 ^「국토교통부 행정규칙_」과 ^「주류면허법_」에 근거를 두고 있다. 예를 들어, ^「국토교통부 행정규칙_」 제11조는 휴게소에서의 주류 판매를 금지함으로써 특정 공공장소에서의 음주 위험을 감소시키는 정책적 노력을 드러낸다. 또한, ^「주류면허법_」 제7조는 국세청에 의해 시장 포화가 우려되는 지역에서 주류 판매점의 신규 개설을 제한하도록 규정하고 있다. 이 조치는 음주로 인한 사회적 폐해를 직접적으로 방지하기 위한 것이 아닌, 주류의 공급과 수요의 균형을 유지하기 위한 목적을 지닌다. 주류면허가 신고제로 운영되는 상황에서 이러한 제한 조치는 실질적으로 면허 발급을 억제하는 역할을 하지 못하며, 오히려 시장 내 경쟁을 조정하는 기능을 담당한다. 따라서, 주류면허 신고제가 가지는 한계를 고려할 때, 현행 법체계가 주류 소비에 미치는 영향과 그 적절성에 대한 재검토가 필요하다.

세부 지표 5.5와 5.6은 특정 행사 및 공공장소에서의 음주 제한을 평가하는 지표이다. 세부 지표 5.5의 경우, 국내에 는 특정 행사에서의 음주를 제한하는 명시적인 정책이 부재하여 0점으로 평가하였다. 이는 과도한 음주와 그로 인한 부작용을 촉진할 수 있는 행사에서 구체적인 법적 조치가 없음을 시사한다. 반면, 세부 지표 5.6을 통해 공공장소에서의 음주 행위에 대해서는 상당한 제한이 존재함을 확인할 수 있다. 이러한 제한은 ^「국민건강증진법_」, ^「여객자동차 운수사업법_」, ^「철도안전법_」, ^「선원법_」, ^「항공안전법_」 등을 통해 이루어지며, 이는 정부가 음주 제한에 적극적으로 대응하고 있음을 반영하여 8점으로 평가하였다. 스포츠 분야에서는 법적 규제가 부재하지만, (사)한국야구위원회와 같은 단체들이 경기장 내에서 음주 제한 캠페인을 자체적으로 시행하고 있다. 이는 해당 분야에서 음주 문제에 대한 인식과 대응이 일부 존재함을 나타낸다.

지표 6은 주류마케팅 규제의 필요성을 강조하는 지표이며 세부 지표로는 직·간접 광고, 후원, 판매 촉진에 대한 규제를 다룬다. 지표 6의 세부 지표에 대한 평가 점수는 주종별(증류주, 와인, 맥주)로 계산되며 전면 금지에 3점, 부분 제한에 2점, 자율 규제에 1점, 규제 없음에 0점을 부여한다. 세부 지표 6.1은 10개 광고 플랫폼(지상파방송, 종합유선방송, 지상파라디오, 공동체라디오, 인쇄 매체, 빌보드, 주류판매점, 영화관, 인터넷, 소셜미디어)에서 주류 광고 규제 정도를 평가한다. ^「국민건강증진법_」에 따르면 알코올 도수 17도 이상에 해당하는 주류는 방송 광고가 금지되어 있는데 증류주가 이에 해당한다. 증류주는 발효된 술을 증류해 알코올 도수가 높은 주류로 일반적으로 알코올 도수는 40도 이상이다(위키백과, 2024). 맥주와 와인은 TV 방송(지상파/종합유선)과 라디오 방송(지상파/공동체)의 특정 시간대에 주류 광고를 하도록 규제하고 있다. 빌보드도 광고 허용 시간대를 제한하고 있으며, 영화관에서는 상영 등급에 따라 주류 광고를 규제하고 있다(한국건강증진개발원, 2021, pp. 22-25). 그 외 인쇄물, 주류판매점, 인터넷, 소셜미디어에서 이루어지는 주류 광고는 ^「국민건강증진법_」을 준수하도록 명시되어 있다(한국건강증진개발원, 2021, p. 18). 이에 따라 주류 광고 규제는 TV 방송(지상파/종합유선)과 라디오 방송(지상파/공동체)에서 증류주 광고는 금지되어 있어 각각 3점을 부여하고, 맥주와 와인은 부분적으로 제한하고 있어 2점을 부여하였다. 영화관과 빌보드도 부분적으로 제한하고 있어 맥주, 와인, 증류주에 각각 2점을 부여하였으며, 인쇄물, 주류판매점, 인터넷, 소셜미디어는 자발적 합의 / 자율적 규제에 해당해 각각 1점을 부여하였다. 세부 지표 6.1의 합계 점수는 52점⁵⁾으로 이는 45~67점 구간에 해당해 최종 평가 점수는 3점을 부여하였다.

세부 지표 6.2는 제품 배치(Product Placement) 규제에 관한 내용을 다룬다. 제품 배치는 TV 방송, 드라마, 영화 등에서 상품을 간접적으로 노출하는 광고(WHO, 2018b, p. 46), 즉 간접광고를 의미한다. 영화에는 주류의 간접광고에 대한 규제가 적용되지 않으나 ^「방송법_」을 적용받는 TV 방송(지상파/종합유선)에서는 시간대와 관계없이 주류의 간접광고가 불가하다(한국건강증진개발원, 2021, p. 23). 제품 배치에 대한 규제는 TV 방송(지상파/종합유선)의 경우 금지되어 있어 맥주, 와인, 증류주에 각각 3점을 부여하였고(3개 주종×3점×2개 플랫폼=18점) 영화는 해당 사항이 없어 0점을 부여하였다. 총점 18점은 14~20점 구간에 해당해 세부 지표 6.2에 3점을 부여하였다.

세부 지표 6.3은 스포츠 행사 및 청소년 행사에서 주류 업계의 후원 규제에 관한 내용을 다룬다. 우리나라는 스포츠 행사에 대한 주류 업계의 후원은 제한하고 있지 않다. 반면, ^「국민증진법 시행령_」의 내용에 따라 청소년이 참여하는 행사에는 주류 광고를 엄격히 금지하고 있다(한국건강증진개발원, 2021, p. 24). 주류 업계의 행사 후원은 스포츠 행사에는 규제가 적용되지 않아 0점을 부여하였고, 청소년 행사에서는 금지되어 있어 맥주, 와인, 증류주에 각각 3점을 부여하였다(3개 주종×3점=9점)으로 합계하였다. 총점 9점은 9~13점 구간에 해당해 세부 지표 6.3에는 3점을 부여하였다.

세부 지표 6.4는 주류의 판매 촉진 규제에 관한 내용이다. 판매 촉진 활동은 생산자의 파티 또는 이벤트 활동, 소매업 자의 원가 이하 가격할인, 펍 및 바 소유주의 무료 주류 제공 등이 포함된다. 국내에서는 이에 대한 규제가 없어 세부 지표 6.4는 0점에 해당해 평가 점수로 0점을 부여하였다.

지표 7은 주류 가격 인상을 통해 음주와 그로 인한 폐해를 줄이는 것을 목표로 한다(Babor et al., 2023, p. 103; 고숙자 외, 2013; 박여진, 오유미, 2021, p. 73). 세부 지표 7.1은 주세를 다루는 지표로 우리나라의 주세는 크게 종량세와 종가세로 구분된다. 종량세는 양에 비례하여 세금이 부과되는 방식이고 종가세는 가격에 비례하여 세금이 부과되는 방식이다(김건영, 2023). 소주와 증류주에는 종가세 방식으로 탁주와 맥주에는 종량세 방식으로 세금이 부과된다. 종가세 방식은 물가가 올라 주류의 출고 가격이 오르면 세금도 자연스럽게 늘어나게 되며 종량세 방식은 2020년 에 도입되었으며 소비자 물가상승률을 주세율에 의무적으로 반영한다. 종량세가 탁주와 맥주에 적용되고 있어 세부 지표 7.1에 만점(4점)을 부여하였다.

세부 지표 7.2는 주류 구매력(affordability of alcoholic beverages)을 다룬다. 주류 구매력은 가격지수로 측정되는데 가격지수는 주류 가격을 구매력 평가 기준 1인당 국민 총소득(GNI)으로 나눈 값으로 가격지수가 클수록 주류 구매력이 감소한다는 뜻이다(WHO, 2018b). 가격지수는 주종별로 계산된다. 국내에서 선호도가 가장 높은 맥주(카스), 와인(몬테스 알파), 수입 증류주(조니워커 블랙), 국내 증류주(참이슬)의 가격지수를 계산한 결과 맥주 0.39, 와인 5.05, 수입 증류주 6.32, 국내 증류주 1.36이었다. 이를 모두 합친 전체 주류 구매력 점수는 13.12로 13~16점 구간에 해당하여 만점(4점)을 부여하였다.

세부 지표 7.3은 주세 이외의 가격 조치 유무를 다루는 지표이다. 우리나라는 ^「주류거래질서 확립에 관한 명령위임 고시_」와 ^「주류면허법 시행령_」 등 법률에 의거하여 소비기한 임박 및 병마개 손상 시 예외 적용 규정이 있고 소매점 등에서 묶음판매 등을 통한 편법할인을 하고 있으나 원가 이하 판매금지 제도(3점)와 주류 무제한 제공 마케팅을 포함한 주류 거래 시 할인금지 가격 조치(3점)를 시행하고 있다. 주류의 최저가격정책이나 무알코올 음료의 가격 저렴화, 특정 주류에 대한 추가 부과금과 같은 조치는 아직 도입하지 않았다. 세부 지표 7.3에는 6점을 부여하였다.

지표 8은 해로운 음주로 인한 폐해 감소 정책으로 주류판매점 종사자 교육과 건강 경고문구 표기를 포함한다. 음주 환경(예: 주류판매점)에 대한 개입은 음주자의 과음을 줄이고 궁극적으로 음주운전, 폭력과 같은 문제를 예방하는 효과를 가져올 수 있어(WHO, 2014) 외국에서는 주류판매점 종사자 교육을 시행하고 있다. 예를 들어, 미국 캘리포니아주 내 주류판매점 종사자는 알코올 관련 교육 이수가 의무화되어 있어 교육을 이수한 사람만이 주류의 주문 및 판매 등 주류 취급이 가능하다(이은영, 2022). 국내의 경우 주류 판매가 가능한 일반음식점, 단란주점과 유흥주점 종사자들은 의무적으로 위생교육을 받아야 한다. 위생교육에는 청소년에게 주류 판매를 금지한다는 내용 등이 포함되어 있지만, 교육 내용은 식품위생법령, 식중독 예방, 영업장 시설 관리, 주방 개선 및 음식문화 개선, 세무와 노무 관리 등(한국외식업중앙회, 2024) 포괄적인 내용을 다루고 있으므로 주류를 다루는 종사자 교육으로 보기 어렵다. 이런 점에서 주류판매 점 종사자 교육은 국내에서는 시행되고 있지 않아 세부 지표 8.1에는 0점을 부여하였다.

세부 지표 8.2에는 만점을 부여하였다. 건강 경고 문구는 주류 광고와 주류 용기에 적용된다. 주류 광고에 대한 경고문은 법적(^「국민건강증진법_」 제8조 2, ^「국민건강증진법 시행령_」 제10조, ^「방송광고심의에 관한 규정_」 제33조, 제 43조, 제43조 2) 의무화되어 있다. 이 경고 문구는 주류의 판매 촉진을 위한 경품 및 금품 제공 내용 표시 금지, 음주 권장 금지, 임산부나 미성년자의 음주 묘사 금지 등을 담고 있다(한국건강증진개발원, 2021). 주류 용기에는 과음 경고 문구(예: 임신 중 음주, 청소년 음주 등)를 표기하게 되어 있다. 경고 문구의 표기 형태는 보건복지부 장관이 정한 기준에 따라 글자 크기는 300ml 미만 7포인트 이상, 300ml 이상 9포인트 이상, 색상은 경고 문구 색상과 상표도안의 색상이 보색관계로 선명할 것, 글자체는 고딕체, 표시위치는 상표 하단에 표기 등을 명시해야 한다(한국건강증진개발원, 2019).

지표 9는 불법 주류 대책을 다루는 내용으로 불법, 비공식적으로 생산된 주류가 국민건강에 미치는 영향을 줄이는 데 초점을 두고 있다. 세부 지표 9.1은 주류 용기에 납세 또는 면제 사실을 증명하는 표지(납세증명표지)의 여부를 다루는 내용이다. 우리나라는 ^「주세법_」 제44조와 국세청고시 제2020-18호에 따라 주류제조자가 주류를 출고할 때 주류의 용기에 주세의 납세 또는 면세 사실을 증명하는 주세납세증지를 교부받아 첨부하도록 규정하고 있다. 따라서 세부 지표 9.1에는 만점(3점)을 부여하였다. 세부 지표 9.2는 정기적으로 비공식 주류 소비량을 추정하는지를 다루는 지표이다. 추정 방법에는 전문가 의견, 관련 연구, 압수된 술에 관한 정부 데이터 활용, 설문조사 데이터 활용, 기타 데이터 활용을 포함한다. WHO가 우리나라 비공식 주류 소비량을 추정한 적은 있으나 국내에서 독자적으로 비공식 주류 소비량을 추정한 경우는 없어 세부 지표 9.2에 0점을 부여하였다. 세부 지표 9.3은 불법 주류 제조와 판매를 다루는 법안의 유무를 다루는 지표다. ^「주세법_」에 따른 면허를 받지 아니하고 주류를 제조하고 판매한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처한다. 즉 우리나라는 무면허 주류의 제조 및 판매를 금지하고 있어 세부 지표 9.3에는 만점(6점)을 부여하였다.

지표 10은 음주 폐해 및 음주 실태 모니터링 및 감시체계에 관한 지표이다. 세부 지표 10.1은 국가 차원의 모니터링 체계 유무를 다룬다. 여기서 국가모니터링 체계란 데이터 저장소(data repository)로서 음주 및 음주의 결과, 정책적 대응, 판매 관련 정보를 관리하는 체계를 의미한다(WHO, 2018b, p. 39). 이러한 정보는 한국건강증진개발원의 알코올 통계자료집(2024a)과 절주온(2024c) 홈페이지에서 확인할 수 있다. 알코올 통계자료집은 보건복지부와 한국건강증진개발원이 발간하는 자료로 알코올 생산과 소비, 음주 폐해, 알코올 조세 및 가격, 음주 행동, 주류 광고 등에 관한 정보를 포함하며 이러한 정보는 한국건강증진개발원의 절주온 홈페이지에서도 확인이 가능하다. 따라서 이 항목에 만점을 부여하였다. 두 번째 평가 항목인 정기 보고서 발간 여부에도 만점을 부여하였다. 앞서 언급한 알코올 통계자료집은 2021년 이후 매년 발간되고 있으며 보건복지부, 질병관리청 등에서 발표한 국가통계와 다양한 음주 관련 통계지표를 담고 있다. 세 번째 평가 항목은 국가 차원의 모니터링 역할을 담당하는 기관 또는 관리자 유무를 평가한다. 현재 알코올 소비, 음주 폐해, 판매, 알코올 정책 등을 총괄하는 담당 기관이 존재한다고 보기는 어렵다. 그러나 한국건강증진개발원은 주류 광고, 음주 장면, 과음경고문구를 모니터링하고 있고(한국건강증진개발원, 2024b), 보건복지부와 질병관리청은 월간 폭음과 고위험 음주를 모니터링하며, 매년 전 국민을 대상으로 조사를 실시하여 관련 통계를 발표하고 있는(질병관리청, 2024a) 점을 고려하여 세 번째 항목에도 만점을 부여하였다.

세부 지표 10.2의 전국 규모 설문조사는 성인과 미성년자의 음주 경험에 대한 국가 차원의 조사를 의미한다. 국민건강영양조사는 매년 우리나라 국민 1만 명을 대상으로 실시되는 전국 규모의 조사로 조사 내용의 일부로 성인과 청소년의 음주, 폭음 등을 포함한다. 청소년건강행태조사는 전국의 중고등학생을 대상으로 매년 실시되는 조사로 첫 음주 경험 연령, 만취 경험률, 주류 구매 용이성 등 10가지의 지표를 기준으로 청소년의 음주 행태와 관련된 결과를 제공한다. 세부 지표 10.2에 만점을 부여하였다.

2. 국내외 알코올 정책 비교

<표 11>은 국내 알코올 정책의 평가 결과와 유럽연합 53개국의 결과를 비교한 내용이다. 우선, 지표별 점수 범위를 비교하였을 때, 국내 점수의 분포는 최저 30점에서 최고 100점이었으며, 유럽연합의 평균 점수는 최저 23점에서 최고 78점에 그치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 국내 정책이 특정 지표에서 유럽연합을 상회하는 우수성을 보이고 있음을 시사한다. 구체적으로 지표별 점수를 비교해보면, 지표 1과 지표 7~10에서 국내 점수가 유럽연합의 평균을 초과하였다. 이에 비해 지표 2, 5, 6에서는 유럽연합의 평균 점수가 국내 점수를 상회하였다. 이는 해당 영역에서 국내 정책이 더욱 강화될 필요가 있음을 시사한다. 한편, 지표 3과 4에서는 국내와 유럽연합이 거의 동일한 점수를 기록하여, 해당 분야가 국제적 기준에 부합하고 있음을 보여주고 있다.

1. 주요 결과 요약

본 연구는 국내 최초로 세계보건기구(WHO)가 제안한 알코올 정책 종합 지표를 활용하여 우리나라의 알코올 정책을 체계적으로 계량화하고 평가하는 것을 목적으로 하였다. 주요 평가 결과는 다음과 같다. 평가 점수를 기반으로 국내 알코올 정책의 이행 수준을 우수, 보통, 미흡으로 분류하였다.

“이행 수준이 우수한” 범주에는 평가 점수가 80점 이상인 지표가 포함되었다. 이는 해당 정책이 국제적으로 권장되는 기준을 충족하며, 실효성 있는 결과를 도출하고 있음을 의미한다. 예를 들어, 지표 1(리더십, 인식과 이행)은 91.30점을 기록하였는데, 이는 정부가 주류 소비 책임을 강화하고 관련 폐해를 효과적으로 감시하는 강력한 정책을 시행하고 있음을 보여준다. 정부는 다양한 정책을 통해 국민 인식을 제고하고, 다부처 협력을 통해 정책 이행력을 높이고 있다. 또한, 지표 10(모니터링과 감시체계)은 100점을 기록하여, 국가 차원의 모니터링 시스템이 체계적으로 운영되고 있으며, 정기적인 데이터 수집과 보고서 발간을 통해 주류 소비와 관련된 문제를 지속적으로 감시하고 있음을 나타낸다.

“이행 수준이 보통인” 범주는 평가 점수가 60점에서 79점 사이에 해당하는 지표로, 정책이 일정 부분 효과를 발휘하고 있으나 추가적인 개선이 필요한 경우를 의미한다. 예를 들어, 지표 4(음주운전 정책과 대책)는 77.27점을 기록하였으며, 이는 강화된 음주운전 법규와 단속이 효과를 보고 있으나, 젊은 운전자에 대한 특별한 규제나 교육 프로그램이 부족함을 시사한다. 지표 7(가격정책)은 65.71점으로, 주류에 대한 세금 정책이 비교적 잘 마련되어 있으나, 추가적인 가격 조치나 세율 조정이 필요한 상황이다. 지표 8(해로운 음주로 인한 폐해 감소)은 62.50점으로, 건강 경고문구의 표기는 잘 이루어지고 있으나, 주류판매점 종사자에 대한 교육이 부족한 점이 드러났다.

“이행 수준이 미흡한” 범주에는 평가 점수가 60점 미만인 지표가 포함되었으며, 이는 정책의 실효성이 낮고, 심각한 개선이 필요함을 의미한다. 지표 2(조기 개입 및 치료 접근성 확대)는 30점으로, 보건 서비스의 접근성과 중독 치료 프로그램이 부족하여 알코올 중독 문제를 조기에 발견하고 치료하는 데 어려움이 있음을 보여준다. 지표 3(지역사회 기반 개입)은 47.06점으로, 지역사회에서의 예방 프로그램과 개입 활동이 충분히 이루어지지 않고 있음을 나타낸다. 지표 5(주류 이용가능성 제한)는 51.06점으로, 주류의 판매 시간과 장소에 대한 제한이 부족하여 주류의 이용가능성을 효과적으로 줄이지 못하고 있다. 지표 6(주류마케팅 규제)은 56.25점으로, 주류 광고와 마케팅에 대한 규제가 미흡하여, 특히 젊은 층을 대상으로 한 마케팅이 여전히 큰 문제로 남아 있다. 10개 지표 점수의 평균은 65.12점으로 계산되었다. 평균 점수를 기준으로 판단할 때, 우리나라의 알코올 정책 이행 수준은 ‘미흡’으로 평가할 수 있다. 이는 우리나라의 알코올 정책 이행 수준이 현재로서 충분하지 않다는 것을 보여준다.

2. 제언

본 연구는 WHO의 알코올 정책 종합 지표와 국내 정책의 연관성을 분석하였다. 국내 현행 알코올 관련 정책은 여러 강점을 지니고 있음에도 국제 기준과 일부 일치하지 않거나 기대했던 결과를 달성하지 못하고 있는 명확한 정책 격차를 드러냈다. 특정 분야에서는 철저한 정책 실행과 강력한 리더십을 통해 뚜렷한 강점이 나타나고 있는 반면, 다른 영역에서는 정책의 일관성 부족과 격차가 확인되어 개선이 시급하다. 국내 알코올 정책의 주요 강점으로는 강력한 국가적 리더십과 체계적인 모니터링 및 감시체계가 있으며, 이는 음주로 인한 폐해를 예방하고 국민건강을 증진하는 데 중요한 역할을 한다. 그러나 조기 개입 및 치료 접근성 확대(지표 2), 지역사회 기반 개입(지표 3), 주류의 이용가능성 제한(지표 5), 주류마케팅 규제(지표 6) 등의 영역에서 정책 미흡이 확인되었다. 예를 들어, 지표 2에서는 특정 취약 계층을 위한 개입 프로그램이 부족하여 WHO의 포괄적 접근법과 상반된다. 또한, 지표 5에서는 주류 판매 연령 제한에도 불구하고 판매 시간 및 장소의 규제가 관대하여 WHO의 접근성 감소 전략과 괴리가 있다. 이러한 상황은 우리나라의 주류면허법이 면허를 받아야 하는 것으로 규정하면서도, 신고만 하면 면허를 받을 수 있는 유사면허제도를 운영하고 있는 현실과 맞물려 있다. 따라서 이를 완전면허제도로 분류하는 것이 적절한지에 대한 논의가 필요하다. 이러한 제도적 특징을 고려할 때, 현행 법체계가 주류 관리에 미치는 영향과 그 적절성에 대한 추가적인 평가가 요구된다. 주류마케팅 규제(지표 6)에서는 디지털 환경의 광고에 대한 명확한 지침 부재가 문제로, 전통적 미디어 중심의 정책이 소셜미디어 시대의 변화를 따라가지 못하고 있다(한국건강증진개발원, 2022b). 이는 인터넷 및 소셜미디어를 통한 주류 광고에 대한 구체적인 규제와 체계적 관리의 필요성을 강조한다. 예방 원칙에 기반하여 소셜미디어에서의 주류 광고 기준 설정, 광고 내용 심사 강화, 청소년 접근 제한 기술 도입 등이 고려되어야 하며, 디지털 마케팅의 특성에 맞는 교육 및 인식 캠페인 개발이 필요하다(Noel et al., 2020, p. 65).

이러한 정책 격차는 국외 연구에서도 확인되었다. 주류 판매 제한 강화, 음주운전 방지, 치료 접근성 향상, 주류 광고·후원·판촉 규제, 소비세 및 가격 정책을 통한 주류 가격 인상, 다양한 이해관계자의 협력 및 조기 개입 등은 알코올 정책의 효과성을 제고하는 주요 요인으로 밝혀졌다(Stockwell et al., 2021, pp. 3-7; Jankhotkaew et al., 2022, pp. 8-9). 그러나 법적 허점과 자원 부족은 정책 효과를 제한하는 주요 장애 요인으로 작용할 수 있다. 구체적으로, 정책 실행의 낮은 우선순위, 정책 이행을 뒷받침하는 근거 부족, 모니터링 시스템 부재, 정책 실행자의 역량 부족, 알코올 정책의 필요성과 효과성에 대한 대중 인식 부족, 효과적인 정책 시행을 위한 정부 규제 미흡, 주류 업계의 로비 등은 정책 실행의 주요 장애 요인으로 보고되었다. 특히, 공중 보건 정책이 구체적 실행 방안 없이 원칙적인 수준에 머무는 경우 정책의 효과성이 저해될 수 있다.

이러한 연구 결과는 우리나라의 알코올 정책에도 적용될 수 있다. 예를 들어, 지표 2에서 조기 개입 및 치료 접근성이 부족한 이유 중 하나는 보건 서비스와 관련된 자원의 부족이며, 지표 6에서 주류마케팅 규제가 미흡한 이유는 디지털 환경에서의 법적 허점 때문이다. 또한, 주류산업이 음주를 일상적인 것으로 홍보하여 정책 실행에 저항하는 상황도 포함된다. 따라서 이러한 문제를 해결하기 위해서는 법적 제도의 강화, 자원 배분의 최적화, 이해관계자 간의 협력 강화 등을 통해 알코올 정책의 효과성을 높이는 다각적인 접근이 필요하다. 최근 연구에 따르면(Casswell et al., 2022), 주류의 이용가능성, 가격정책, 주류마케팅, 음주운전과 같은 네 가지 핵심 정책 영역에서 정책의 엄격성과 실제 영향 사이의 높은 상관관계가 나타났다. 예를 들어, 주류 가격정책의 엄격성과 주류의 실제 이용가능성을 나타내는 영향 지표는 높은 음(-)의 상관관계를 보였다. 이는 주류 가격이 높을수록 소비가 줄어드는 경향을 반영하며, 경제성장과 맞물려 주류의 접근성을 제한하는 것이 필요함을 시사한다. 또한, 주류마케팅 정책에서는 법적 제한이 엄격할수록 실제 광고 노출이 감소하는 경향이 나타났다. 이러한 결과는 디지털 환경에서도 적용될 수 있도록 보다 강력한 규제와 모니터링이 필요함을 의미한다. WHO(2019)의 SAFER⁷⁾ 실행 권고는 주류의 이용가능성을 제한하고 음주운전 대책을 강화하며, 주류 광고와 프로모션을 엄격히 규제하고, 주류 가격을 인상하는 정책을 통해 음주 관련 폐해를 줄이는 것을 목표로 한다. 이러한 정책들은 각각의 영역에서 엄격하게 시행될수록, 그 영향력이 커지는 것을 알 수 있다. 예를 들어, 가격정책의 경우 최소 단위 가격제 도입이 주류 소비와 관련된 건강 문제를 크게 줄이는 데 기여할 수 있는 것으로 나타났다(Holmes et al., 2014, p. 1655; Taylor et al., 2021, p. 26; Sherk et al., 2020, p. 26). 이러한 연구 결과들은 국내 알코올 정책에도 적용될 수 있으며, 각 정책 영역에서의 강화된 규제가 국민 건강증진에 중요한 역할을 할 수 있음을 시사한다.

본 연구의 평가 결과를 바탕으로 정책의 효과성을 증대시키고 알코올의 유해한 사용을 줄이기 위한 다음과 같은 제언을 하고자 한다. 첫째, 직장 내 알코올 남용 예방 프로그램의 도입은 건강한 근무 환경을 조성하고 알코올 소비의 부정적 영향을 줄이는 데 중요한 역할을 한다. 직장은 이러한 개입을 위한 최적의 장소로서 접근성이 뛰어나며, 직원 간 상호작용과 학습을 촉진할 수 있는 잠재력을 지닌다(Fellbaum et al., 2023). 메타 분석 결과에 따르면, 프로그램의 구체적 특성에 관계없이 직장 내 개입은 알코올 소비를 효과적으로 감소시키며, 이는 공중 보건 문제를 해결하는 데 중요한 역할을 한다(Fellbaum et al., 2023, p. 2055). 특히 협력적 문화 접근법을 적용한 직장 내 알코올 개입이 성공적 결과를 도출할 수 있다. 경험적 연구 결과에 따르면, 개입의 개발과 실행 과정에서 직원의 직접적 참여가 중요한 요소로 작용하여 개입의 수용성과 지속 가능성을 높일 수 있음을 보여준다(Cameron et al., 2018). 이러한 접근 방법은 직장 내 음주 문제 해결에 기존 조직 문화와 정책을 고려하는 것이 필수적임을 시사하며, 실제로 작업 현장에서 알코올 정책 인식이 크게 향상된 것으로 나타났다(Cameron et al., 2018, pp. 405-406). 이러한 프로그램의 실행은 개별 직원의 건강과 웰빙을 개선할 뿐만 아니라, 의료 비용 절감 및 전반적 생산성 향상을 통해 고용주에게도 재정적 이점을 제공한다. 따라서 구조화된 알코올 예방 프로그램을 통해 직장에서 건강 증진을 도모하는 것은 글로벌 보건 전략과 일치하며(WHO, 2021), 다양한 직업 환경에서 예방 조치의 중요성을 시사한다.

둘째, 음주운전 법률의 강력한 집행은 관련 사고를 줄이는 데 필수적인 역할을 한다. 특히 젊은 및 초보 운전자를 대상으로 한 엄격한 혈중알코올농도 기준과 강력한 처벌 도입은 고위험군의 음주운전을 억제하는 효과적인 전략이다. 연구에 따르면, 젊은 운전자는 나이와 운전 경험 부족으로 인해 낮은 혈중알코올농도에서도 높은 사고 위험을 보인다(Peck et al., 2008). 이 연구는 젊은/초보 운전자의 혈중알코올농도가 증가할수록 사고 위험이 급격히 증가하며, 이는 운전 경험 부족과 미성숙함으로 인해 알코올의 영향이 더 크기 때문임을 시사한다(Peck et al., 2008, p. 315). 이러한 결과는 젊은 운전자에 대한 무관용 혈중알코올농도 법률의 필요성을 지지하며, 음주 후 운전 시 발생할 수 있는 사고를 예방하기 위해 보다 엄격한 법적 조치가 필요함을 강조한다. 추가적으로, 시동잠금장치(ignition interlock devices) 도입을 고려할 수 있다. 최근 연구에 따르면, 음주운전 혐의로 체포된 후 시동잠금장치를 설치한 운전자는 음주 운전 빈도가 급격히 감소한다(Voas et al., 2021). 이 연구는 시동잠금장치 설치 후 음주운전 빈도가 설치 이전에 비해 58% 감소함을 보여주며, 이는 엄격한 법 집행이 음주운전 행동을 효과적으로 억제함을 시사한다(Voas et al., 2021, p. 746). 또한 시동잠금장치가 설치된 운전자의 경험을 조사한 결과, 장치 설치로 인해 음주와 운전 행동이 개선되었으며, 특히 시동잠금장치와 관련된 긍정적 경험이 음주운전 재범률을 낮추는 데 기여함을 밝혔다(Beck et al., 2020, p. 414). 따라서, 음주 단속과 무작위 음주 측정과 같은 강력한 법 집행을 지속적으로 강화하는 것은 음주운전 사고를 줄이고 교통 안전을 개선하는 데 필수적이다.

셋째, 주류 판매 시간을 제한하는 법률은 과도한 음주와 관련된 폐해를 줄이는 효과적인 전략이다. 체계적 문헌 고찰에 따르면, 늦은 시간까지 알코올 판매를 허용하면 폭력 사건 등 음주 관련 피해가 증가하며, 반대로 영업시간을 제한하면 이러한 피해를 줄일 수 있다(Wilkinson et al., 2016). 예를 들어, 호주 뉴캐슬에서는 밤 10시 이후 주류 판매 금지와 새벽 3시 30분 영업 종료를 도입한 결과, 밤 10시에서 새벽 6시 사이의 폭행 사건이 37% 감소하였다(Wilkinson et al., 2016, p. 3). 이 연구는 영업시간 제한이 심야 주취 폭력을 줄이는 데 기여할 수 있음을 시사하며, 다른 연구에서도 유사한 결과를 보였다(Kypri & Livingston, 2020, p. 2049). Atkinson et al.(2018)은 시뮬레이션 모델을 통해 심야 시간 주류 판매 제한 정책이 다양한 알코올 관련 피해 지표를 유의미하게 감소시켰음을 보여주었다. 예를 들어, 주류 판매 시간을 새벽 1시로 제한할 경우 알코올 관련 폭력은 17.5%, 응급실 방문은 19.4% 감소하였다(Atkinson et al., 2018, p. 1247). 따라서, 심야 주류 판매를 제한하는 정책은 공중 보건을 증진시키고 사회적 비용을 절감하는 데 중요한 역할을 할 수 있다.

넷째, 음주와 관련된 폐해를 줄이기 위해 주류 최소가격제를 도입하는 것은 중요한 정책적 수단이다. 세계보건기구(WHO, 2019, p. 20)에 따르면, 모든 알코올 정책 중 가격정책이 주류 소비량과 음주 관련 폐해에 미치는 영향에 대한 가장 강력한 증거를 제공한다. 2018년 스코틀랜드에서 세계 최초로 최소가격제를 도입한 이후, 3년 동안의 판매 데이터를 분석한 결과, 주류 소비량은 전체적으로 3.0%, 판매량은 3.6% 감소한 것으로 나타났다(Giles et al., 2024, p. 5; Robinson et al., 2021, p. 2701). 또한, 최소가격제 도입이 알코올 관련 사망률과 입원율에 미친 영향을 분석한 연구에서는 최소가격제가 스코틀랜드의 알코올 관련 사망률을 13.4% 감소시키고, 입원율을 8.1% 감소시키는 효과가 있는 것으로 나타났다(Wyper et al., 2023, p. 1365). 이러한 연구들은 최소가격제가 저렴한 주류의 이용가능성을 제한하여 과도한 음주를 줄이고, 그로 인한 건강 문제를 완화하는 데 효과적임을 시사한다.

본 연구의 한계는 다음과 같다. 첫째, 본 연구는 알코올 정책의 존재 여부와 이행 정도만을 평가하였다. 이러한 접근 방식은 정책이 실제로 얼마나 효과적인지에 대한 포괄적인 이해를 제공하지 못한다. 예를 들어, 지표 1의 평가 점수가 높다는 사실만으로 우리나라의 알코올 정책이 성공적으로 시행되고 있다고 판단할 수는 없다. 실제로 정책이 엄격하고 실효성 있게 시행되고 있는지에 대한 평가가 필요하다. 따라서, 향후 연구에서는 알코올 정책의 효과성을 평가하는 연구가 필요하다. 이러한 연구는 정책이 실제로 음주 관련 폐해를 얼마나 감소시켰는지, 국민의 건강증진에 얼마나 기여했는지를 분석함으로써 보다 실질적인 정책 개선 방향을 제시할 수 있을 것이다. 둘째, 본 연구 결과는 공개된 자료와 보고서에 크게 의존하며, 이는 국내 알코올 정책 환경에 대한 균형 잡힌 시각을 제공하지 못할 수 있다. 또한, 일부 자료가 최신 상황을 반영하지 못할 수 있어, 현재 정책 시행의 정확한 상태를 설명하지 못할 위험이 있다. 마지막으로 정책 환경은 시간이 지남에 따라 변화하는 가변적 특성을 지닌다. 이 연구는 국내 알코올 정책을 특정 시점에서 분석한 것으로, 최근의 정책 변화나 주류 소비 및 관련 폐해의 새로운 동향을 포괄적으로 설명하지 못할 수 있다. 이러한 한계에도 불구하고 본 연구는 국제적 평가 도구를 활용한 체계적인 계량 분석을 통해 국내 알코올 정책의 시행 상황에 대한 깊이 있는 이해를 제공하였다. 후속 연구는 이러한 한계를 극복하여 알코올 정책 평가의 정밀성을 높이고 음주 관련 사회적, 건강적 폐해를 줄이며 국내 알코올 정책 환경에 부합하는 효과적인 전략을 개발하여 국민의 건강과 안전에 기여할 수 있기를 바란다.