1. 립스키(Lipsky)의 일선관료제(Street Level Bureaucrats) 이론

정책 집행 분석은 정책결정자의 시각에서 정책의 흐름을 분석하는 ‘하향식 접근(top-down approach)’과 일선 인력의 업무를 중심으로 특정 지역의 이슈를 처리해 나아가는 과정에 초점을 둔 ‘상향식 접근(bottom-up approach)’으로 나뉜다(Sabatier, 1986). Lipsky의 일선관료제(Street Level Bureaucrats, 이하 SLB) 이론은 최일선 관료들의 업무수행 과정을 중심으로 정책 집행의 요소들을 제시한 대표적인 상향식 접근 이론이다. Lipsky는 일선관료(SLB)는 정부를 대신하여 시민에게 정책을 직접 전달하는 존재로, 특히 사회경제적 취약계층의 삶에 큰 영향력을 미친다고 보았다(Lipsky, 1971). 사회경제적 취약계층을 위하여 설계된 공적 서비스 또는 급여의 이용자격을 판단하는 최종 결정권을 일선관료가 갖고 있기 때문이다. Lipsky는 이러한 일선관료의 ‘재량권(discretion)'에 주목하였다(Lipsky, 1980).

Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론은 일선관료들이 재량권을 행사하는 업무환경과 관행에 초점을 둔다(Lipsky, 1980). 일선관료제(SLB) 이론에 따르면 일선관료들이 처한 업무환경은 다음의 다섯 가지로 요약된다(Gilson, 2015; Lipsky, 1971). 먼저, 만성적으로 불충분한 자원(insufficient resources)은 일선관료 한 명이 감당해야 하는 사례 수(caseload)의 증가로 이어진다. 공공 사회복지사를 비롯한 일선관료들은 기본적으로 개별 사례들을 파악하고 각 사례별 욕구에 부응하는 최상의 의사결정을 내리는데 필요한 시간과 자원이 부족하다(Gilson, 2015). 두 번째 업무환경은 권위에 대한 위협과 도전(threat and challenge to authority)이다. 사회경제적 취약계층을 위해 설계된 정책을 집행하는 과정에서 일선관료는 서비스 대상자 또는 서비스 욕구가 있는 이들로부터 신체적/심리적 위협에 직면할 수 있다. 세 번째는 모순되거나 모호한 역할 기대(contradictory or ambiguous job expectations)이다. 일선관료가 수행하여야 할 역할은 동료, 행정조직, 또는 공공의 기대와 정책의 목표에 의해 결정되지만, 종종 그 기대들은 상충된다. 네 번째는 일선관료의 업무 특성상 실적이나 성과 평가가 어렵다는(difficulties in measuring their performance) 것이다. 일선관료가 수행하는 업무는 설계된 정책의 목표에 따르지만, 최일선 현장에서 수행하는 업무에 필요한 세세한 과정들은 설계될 수 없다(김이배, 2010). 마지막으로 일선관료가 상대하는 서비스 제공의 대상자들은 취약계층이며 비자발적(clients who do not voluntarily choose the services)이다(Gilson, 2015). 일선관료의 서비스 대상자는 정책에 대한 이해도나 정보력이 일선관료보다 현저하게 낮다. 즉, 일선관료의 정책 결정 및 집행 과정에 대한 이해도가 대상자보다 압도적으로 높기 때문에, 서비스 제공 과정에서 둘 간의 힘의 균형은 성립될 수 없으며, 일선관료의 재량권이 통제될 수 없다(Lipsky, 1980).

Lipsky(1980)에 따르면, 이러한 환경 속에서 적절히 업무를 수행하기 위해 일선관료들은 다음과 같이 행동한다. 일선관료들은 비자발적인 대상자를 상대하면서 업무를 신속히 처리하기 위해 대상을 단순화(simplification)하고, 업무를 정형화(routines)한다(Gilson, 2015; Lipsky, 1980). 일선관료가 서비스/급여를 받을만한 대상자와 그렇지 않은 이들로 대상을 단순화하는 과정에서 개개인의 가치와 경험, 편견 등이 적용된다. 예상하지 못한 상황들이 발생할 것을 대비하여 여유 시간을 확보하고, 처리하기 어려운 사례들을 전문성 있는 이에게 의뢰하거나 관료조직 내의 고충처리 체계(complaints system)를 이용하는 것은 업무의 정형화라 할 수 있다(Gilson, 2015). 이렇듯 개개인 또는 최소 행정 단위별 업무 처리 방식이 단순화되고 정형화되는 과정들이 반복되면 업무 수행의 관례로 굳어지고, 일선 현장에서 업무처리상황을 규정하는 제도적인 기제(institutional mechanism)가 형성된다(Lipsky, 1980; 김이배, 2010).

세부 지역 단위의 일선 현장에서 대상자와 교류하면서 발생하는 복잡한 요구들과 긴장들은 관료제나 주요 정책의 획일화된 지침과 규정만으로 해결될 수 없다. 이와 같은 맥락에서 Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론은 관료제의 말단에서 활동하는 일선 관료가 욕구를 지닌 주민과 대면하는 과정에서 발휘하는 융통성과 재량의 중요성을 발견하였다(김수영, 김이배, 2014). 그러나 Lipsky의 일선관료제(SLB)이론이 등장한 1970년-80년대의 업무환경은 현재와 다르다. 신자유주의 등장 이후 관료제에도 성과와 능률이 강조되기 시작하였고, 정보화의 발달이 일선관료의 재량권이나 자율성의 축소를 가져왔다는 주장도 제기되었다(김수영, 김이배, 2014). Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론은 관료제 말단의 관리자와 일선 인력의 전문성을 간과하였다는 비판도 있다(Evans, 2011). 그러나 사회정책이 정부가 설계한 데로 이행되는 과정에서 일선관료들의 판단과 재량이 중요하다는 것은 지난 수십 년간 관련 연구들을 통해 증명되어 왔다(Alden, 2015; Ellis, 2007; Hagen & Owens-Manley, 2002; Resh & Pitts, 2013; Rice, 2013; Taylor & Kelly, 2006). 국내에서도 Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론은 공공사회복지행정의 정보화, 공공부조 제도, 사회서비스 바우처 사업 등 중앙 정부의 정책 집행을 분석하는 데에 적용되어 왔다(김수영, 김이배, 2014; 김영민, 임도빈, 2011; 김이배, 2010; 양난주, 2009).

2. 사회복지 전달체계 기능의 영향요인

Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론은 일선 인력의 업무 관행에 영향을 미치는 요인으로 부족한 자원과 권위에 대한 위협, 상충되는 역할, 비자발적인 대상자 등 원론적 차원의 업무환경을 제시하였다. 찾동으로 충원된 일선 인력의 업무 수행 방식을 이해하기 위하여 일선관료제(SLB) 이론에서 제시한 업무환경에 덧붙여, 현 시점에서 우리나라 공공복지의 기능에 영향을 미치는 업무환경을 살펴볼 필요가 있다. 본 연구는 중범위 이론(middle range theory) 관점으로 찾동 일선 인력의 업무 수행에 영향을 미치는 요인을 보다 실증적으로 바라보고자 한다. 중범위 이론(middle range theory)은 기존 이론에서 벗어나, 특정 사회현상에 관해 현존하는 연구 결과들을 바탕으로 실증적인 이론을 구축한다(Mazzei, 2015). 이에 따라 본 연구는 사회복지 전달체계에 관한 기존 연구들이 어떠한 측면에 초점을 두어 읍면동단위의 사회복지 정책 집행에 접근하였는지 살펴보았다.

일선 공공복지 전달체계의 기능에 영향을 미치는 요인들은 외부요인과 내부요인으로 정리된다. 동 단위 사회복지 전달체계의 기능은 외부요인인 지역적･환경적 특성에 달려있다. 가장 단순하면서도 기본적인 지역적･환경적 특성은 인구현황, 사회복지 대상자현황, 재정현황, 면적 등이다(이현주 등, 2014). 그 중에서도 사회복지 대상자 현황은 사회복지 전달체계 기능에 영향을 미치는 대표적인 외부요인이다. 특히 2000년대 이후 지역사회 중심의 복지전달체계 구축의 일환으로 국민기초생활보장제도가 지역 단위 사회복지 수요를 가늠하는 근거가 되면서, 동 단위 사회복지전담공무원의 배치기준은 국민기초생활수급자 규모가 되었다(신나래, 길현종, 2016). 동 단위 사회복지전달체계 기능에 영향을 미치는 또 하나의 주된 외부 요인은 지역단위로 가용 가능한 자원의 양과 종류이다. 지방자치단체장의 사업 의지와 관심도는 투입 재정과 시 또는 자치구 단위 인력이동 단위 업무를 관리하거나 지원하는 데에도 영향을 미친다. 그러나 중앙정부-시군구-읍면동으로 이어지는 위계구조에 집중한 사회복지 전달체계만으로는 주민의 다양한 욕구를 대응하는 데에 한계가 있다. 이러한 문제의식은 민관 협력에 대한 관심으로 이어졌고, 2005년 이후 시군구 단위 지역사회복지협의체가 운영되면서 민과 관의 협력구조가 공식적으로 등장하였다(강혜규 등, 2013). 최근 동 단위 사회복지 업무가 통합사례관리, 원스톱 복지서비스 제공 등의 형태로 확대됨에 따라 공공과 민간, 복지와 보건 간 유기적인 협력이 일어날 수 있는 지역 자원의 중요성은 더욱 커졌다(김이배, 김보영, 2014). 지역 내 사회복지 인프라와 어떠한 협력이 가능하고 어떠한 자원을 생성할 수 있느냐에 따라 주민의 욕구에 전문성과 다양성을 갖추어 대응할 수 있기 때문이다(정승현, 홍민철, 2015).

동 단위 사회복지 기능 수행에 영향을 미치는 내부 요인은 동주민센터의 조직과 인력이다. 사회복지 전달체계는 급여 및 사회서비스 전달을 위한 조직 체계이므로, 동주민센터의 조직구성과 인력의 규모, 배치, 경력 등이 내부 요인으로 간주된다(이현주 등, 2014; 최정원, 김보기, 2016). 2000년대 이후 사회복지전달체계 개선을 위한 초점도지자체의 행정조직과 인력 운영으로 이동하였다(김필두 등, 2015). 관련 논문들은 공통적으로 절대적으로 부족한 사회복지 전담인력과 이로 인한 업무 깔때기 현상의 해소없이는 동 단위 전달체계의 개선이 어려움을 지적하였다. 사회복지전담공무원이 담당하는 사례 수(caseloads)는 업무량과 직결되며, 이는 공급되는 서비스의 질도 좌우한다. 최일선 인력 당 담당하는 사례 수가 많을수록 업무 부담은 커질 수밖에 없고, 대상 주민 개개인에 대한 관심이 줄어들어 제공 서비스의 질은 낮아질 수밖에 없는 것이다(신나래, 길현종, 2016). 중앙정부는 수요자 중심의 맞춤형 복지를 실현하기 위하여 2014년까지 사회복지담당 공무원의 확충을 추진하였지만(김필두 등, 2015), 동주민센터 내 전담인력 부족은 여전하다. 인력규모 외에도 동주민센터 내부적으로 사회복지 전문직에 대한 인식은 업무대응력과 합리적인 업무처리과정에 영향을 미친다(김이배, 2014). 일선 사회복지직과 중간관리자의 전문성과 슈퍼비전의 횟수 및 질 또한 동 단위 사회복지 업무를 좌우하는 내부요인으로 볼 수 있다(신나래, 길현종, 2016).

3. 서울특별시 찾아가는 동주민센터 개요

찾동은 복지사각지대 감소와 지역 공동체 활성화를 위하여 도입된 서울특별시의 공공복지 전달체계 실험이다. 찾동의 방문복지와 원스톱 복지서비스 제공은 복지사각지대 감소와 맞춤형 복지를 실현하기 위해서이다. 찾동의 마을공동체 조성은 주민이 주도하는 지역 문제해결을 강화하기 위함이다. 찾동 사업의 기본 안은 2014년 9월 ‘동 마을복지센터 추진 계획’ 수립 후 관련 단체 및 조직과의 의견 수렴 과정을 거쳐 마련되었다(안기덕, 2016). 2015년 7월, 서울시 13개구 80개 동주민센터의 찾동 1단계 사업 참여를 시작으로, 2016년 7월 2단계 운영 이후 2017년 6월 현재까지 18개 자치구 283개동에서 찾동이 구현되고 있다.

찾동은 ‘협치’라는 핵심 가치 아래 ‘찾아가는 복지’, ‘통합 서비스 제공’, ‘마을공동체 조성’, ‘동 행정 혁신’ 등을 위한 사업으로 구성된다. 찾아가는 복지 실현을 위한 세부사업에는 복지플래너, 우리동네 주무관, 복지 통반장 등이 있다. 그 중에서도 대부분의 동주민센터에서 중점을 두는 복지플래너는 동 단위 사회복지 담당 공무원이 전통적인 사회적 취약계층인 어르신 가정, 산모 신생아 가정, 빈곤위기가정에 대한 방문 복지를 실현하기 위한 사업이다. 통합서비스 제공은 복지상담전문관과 동 단위 통합사례관리를 통해 실현하고자 한다. 마을공동체 조성을 위한 세부사업은 주민리더발굴 및 주민관계망 형성, 마을계획, 마을기금 조성 등이다. 또한 찾동은 동 행정 혁신을 위해 동주민센터 공간을 재설계하고, 직무에 따른 적정인원 배치를 설계하며, 주민자치위원회를 혁신하고자 한다.

찾동은 ‘복지-건강-마을’을 아우르는 보편적 복지 실현을 위해 현장 인력을 대규모로 충원하였다. 찾동의 대규모 인력충원으로 노동집약적일 수밖에 없는 동 단위 업무 부담이 감소하면서 적극적, 보편적 복지 업무를 수행할 여력이 증가하였다. 2015년 7월 기준 찾동 1차년도에 참여한 80개 동주민센터에는 평균 1.9개의 복지팀에 총 10여명의 인력이 배치되었다. 찾동 시행 이전(2015년 1월 기준)에 비해 복지팀 수와 인력이 약 2배 증가하였으며, 찾동 2차년도 시행 이후(2016년 7월 기준)에도 동 단위 복지팀의 평균 인력은 1차년도에 비해 소폭 증가하였다. 이에 따라 찾동 1차년도 사업 시행 이후 80개 동주민센터의 사회복지 인력 1인이 감당해야 할 대상인구, 65세 이상 인구, 만0세 인구는 시행 전(2015년 1월)에 비해 절반가량 감소하였으며, 2차년도 사업 시행 후에도 소폭 감소하였다. 찾동 1차년도 사업 시행 이후 동 단위 사회복지 담당인력 1인당 기초연금 수급자, 장애인, 영유아 보육급여 수급자 등 전통적인 사회복지 대상자 수 또한 감소하였다.¹⁾ 찾동은 인력의 양적 확충과 더불어, 3년 이상 민간 경력자를 특별 채용하여 전문성 향상도 시도하였다. 찾동 시행 1차년도(2015년 7월)기준, 모든 동이 참여한 4개의 자치구(61개 동)에 배치된 신규인력은 총 280명으로, 그 중 151명(53.9%)은 사회복지직 민간경력 특별채용 인력이며, 61명(21.8%)은 방문간호사 인력이다. 임기제 배치인력 40명 중 24명은 사회복지 영역 경력자이며, 14명은 마을사업 관련 경력자이다.

현재까지 찾동에 관한 연구들은 주로 찾동이 수립되기까지의 정책결정 과정이나 찾동의 의의에 초점을 두어왔다(남기철, 2015; 이태수, 홍영준, 2016). 또는 찾동 영역별 사업 실행을 위한 기반 마련이나 개선안, 활성화 방안 등에 관한 연구들이 주를 이룬다(김정현, 류명석, 2016; 안기덕, 2016; 안현찬, 2015; 송인주, 2016). 2015년 7월에 시행된 찾동의 성과를 논하는 것은 시기상조이므로, 찾동에 관한 이러한 연구 흐름은 자연스러운 것이다. 본 연구 또한 찾동의 성과 보다는 찾동으로 인한 동 단위 공공복지 전달체계의 변화에 주목하고자 한다. 특히 오랜 기간 사회복지 전달체계의 개선안으로 제기되어 온 동 단위 인력충원이 현실화 된 찾동의 기능을 분석하기 위하여 본 연구는 Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론을 근거로 삼았다. 본 연구는 일선관료제(SLB) 이론에 근거하여 일선 인력의 업무 수행과 영향요인에 초점을 둔다는 점에서 기존 연구와의 차별성을 둔다. 본 연구의 목적은 인력 충원이후 동 단위 전달체계 기능의 변화를 확인하고, 향후 찾동으로 충원된 인력의 운영안 마련을 위한 기본 방향을 제시하는 것이다. 본 연구는 이론을 배경을 바탕으로 ‘찾동 도입 이후 서울특별시 사회복지 인력은 새로운 사업에 적응하기 위해 업무 관행을 형성하였을 것이다.’라는 가설을 설정하였으며, 이에 따른 연구문제는 다음과 같다.

연구문제. 찾아가는 동주민센터 도입 이후 공공복지 일선 인력의 업무 관행과 이에 영향을 미치는 요인은 무엇인가?

1. 분석 모형

찾동 복지영역의 주요 사업은 복지플래너, 통합사례관리, 복지공동체 구축 등으로 요약된다. 이에 본 연구는 찾동 도입 이후 공공복지 일선 인력의 업무 관행을 이해하기 위하여 위의 세 가지 찾동 사업에 초점을 둔다. 찾동의 업무매뉴얼은 각 사업별 업무수행 과정을 안내하고 있다. 그러나 일선 인력들은 현장에서 발생하는 돌발 상황과 개별사례에 효과적으로 대처하기 위하여 업무의 단순화 또는 정형화를 시도할 것이다(Lipsky, 1980). 본 연구는 찾동 업무 매뉴얼이 제시한 각 사업별 업무 수행 과업을 중심으로 분석 사례별로 업무 처리 과정과 대응 방법을 비교하여 일선 인력의 업무 관행 을 파악하고자 한다.²⁾ 찾동 도입 이후 동 단위 공공복지 일선 인력의 업무 관행에 영향을 미치는 요인을 살펴보기 위해서는 동주민센터 외부와 내부적으로 주어진 업무환경을 살펴보아야 한다. 이와 같은 일선 인력의 업무 환경을 통해 Lipsky가 일선관료제(SLB) 이론을 통해 제시한 일선 관료의 업무 환경을 보다 현대적으로 분석할 수 있다. 여전히 자원은 풍족하지 못하고, 일선 인력의 권위에 도전하거나 비자발적인 클라이언트 또한 많지만, 일선 인력이 활용가능한 자원의 범위가 확장되고, 공공복지 대상자의 범위 또한 확대되었기 때문이다.

찾동 공공복지 일선 인력의 업무 수행에 영향을 미치는 외부요인은 주민, 자치구, 보건소, 민간기반, 물리적 여건 등 동주민센터를 둘러 싼 인구사회학적/사회구조적/물리적 환경이다. 동주민센터는 말 그대로 주민의 삶과 직접적으로 맞닿아 있는 최소 행정조직이다. 따라서 거주 인구, 성별, 연령, 사회경제적 특성 등은 공공복지 일선 인력의 업무 관행에 영향을 미친다. 동주민센터의 상위 행정기관인 자치구가 동주민센터와 얼마나 소통하고 어떻게 지원하는 지에 따라 동 단위 인력의 업무수행 방식도 달라질 수 있다. 찾동 복지영역 업무매뉴얼이 제시한 주요 사업별 업무 및 수행 과정에 따르면, 동 단위로 가용 가능한 외부 자원은 보편적 방문복지서비스, 통합서비스 제공과 민관협력이라는 찾동의 목표에 영향을 미친다. 예를 들어, 보건소와 정신건강증진센터가 제공하는 서비스의 양과 질은 보편적 방문복지서비스 제공에 영향을 미친다. 협력 가능한 주민, 지역사회복지관, 민간단체, 학교, 병원 등 민간 자원의 종류와 질은 통합사례관리를 기본으로 한 통합서비스 제공에 영향을 미친다.

찾동 도입 이후 공공복지 일선 인력의 업무 수행에 영향을 미치는 내부요인은 인력조직과 팀 구성, 업무분장, 소통방식, 리더십, 인력의 전문성 등이다. 평균 20-30명이 속한 동주민센터는 2-3개의 팀으로 구성된다. 찾동 이후 상당수의 동주민센터 조직 구조는 기존의 2개 팀(행정팀, 복지팀)에서 3개 팀(행정팀 1개, 복지팀 2개)으로 변화하였다. 이에 따라 팀별 역할과 업무분장의 변화는 수반될 수밖에 없으며, 이 과정에서 Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론 중 업무 환경으로 제시 된 일선 인력에 대한 모호한 역할 기대가 발생할 수 있다. 찾동 이후 팀 구성의 변화는 팀 간 그리고 팀 내 소통방식은 물론 수시/정기회의 개최 여부 및 방식에도 영향을 미친다. 덧붙여 동 단위 인력의 전문성은 주민의 욕구를 얼마나 이해하는 지, 신속하게 대응하는 지, 적합한 서비스 및 정보를 제공하는 지 등에 달려있다. 전문성을 갖춘 인력의 배치 여부에 따라 양적 측면과 질적 측면에서 동주민센터 업무에 변화가 따르기로 한다. 찾동 도입 이후 동 단위공공복지 인력의 업무 관행과 영향 요인을 이해하기 위한 분석틀은 ‘그림 1’과 같다.

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그림 1

찾아가는 동주민센터 사회복지 인력의 업무 관행 분석틀

2. 분석 대상

찾동 분석을 위한 사례들은 인구사회학적 특성, 동주민센터 인력 구성, 찾동 1차년도 모니터링 결과 및 실적보고 결과를 근거로 서울특별시 복지정책과와 찾동 추진지원단이 다음과 같은 협의를 거쳐 선정되었다. 먼저 모든 동에서 찾동을 시행한 자치구 중 시가 설계한 대로 인력을 충원한 자치구와 그렇지 않은 자치구를 분류하였다. 일부 동에서 찾동을 시행하는 자치구 또한 서울특별시가 설계한 대로 인력을 충원한 자치구와 그렇지 않은 자치구를 구분하였다. 이 중 대표성 확보를 위하여 각 분류별로 찾동에 참여한 80개 동주민센터의 면적, 인구, 인구 대비 기초생활수급자 비율 등을 근거로 최종 6개의 찾동 사례를 선정하였다.

3. 분석 방법

한정된 사례를 대상으로 분석하는 정성적 접근방식(또는 질적 연구)은 데이터, 연구자, 이론, 분석방법 등을 다각화(triangulation)함으로써 분석 결과의 타당성을 도모한다(Mathison, 1988). 본 연구는 6개의 동주민센터 사례를 분석함에 있어 결과의 타당성을 확보하기 위하여 분석 데이터의 다각화(triangulation)를 실시하였다. 본 연구에 활용된 주요 데이터는 6개 동주민센터의 찾동 시행 1차년도 모니터링 결과, 직무일지조사, 그리고 대면 면접 결과이다. 본 연구는 찾동 1차년도 모니터링 내용 중 동주민센터의 조직운영 현황, 민관협력과 부서협력에 대한 설문조사 결과, 동장리더십, 복지사업별 인력과 활동 횟수에 대한 정보를 수집하였다. 이 후, 해당 동주민센터의 사회복지 업무 담당자들을 대상으로 2주간 직무일지조사를 실시하였다. 조사의 기준이 되는 ‘업무과정 분류표’는 찾동 복지영역 매뉴얼에 따라 사업별로 구성되었다. 조사원은 조사기간(2016.6.27.~2016.7.8.) 동안 1일 2회 해당 동주민센터로 방문하여 업무과정 분류표를 기준으로 근무시간대별 주요 수행 업무, 수행 장소, 함께 한 사람 등을 기입하였다. 동시에 대상 동주민센터별 찾동 시행 직전과 직후, 현재까지의 업무분장표를 확보하여 사례별 조직과 인력 변화를 파악하였다. 직무일지조사 종료 후, 연구자는 해당 동주민센터의 동장, 팀장, 일선 인력 등을 대상으로 대면 면접을 실시하였다. 대면 면접은 주로 모니터링 결과와 직무일지조사를 통해 수집된 정보의 사실 파악에 중점을 두었으며, 기존 데이터를 통해 확보할 수 없는 새로운 정보들을 수집하였다.

1. 찾아가는 동주민센터 사례별 외부 업무환경

분석 사례별 찾동 일선 인력의 업무 수행에 영향을 미치는 외부환경은 다음과 같이 정리된다. 서울시 내부 자료에 따르면, ㄱ동의 인구는 찾동을 시행하는 80개 동주민센터의 평균 인구를 상회하며, 특히 65세 이상 고령 기초생활 수급자의 인구 비율이 높다. 65세 이상 기초생활수급자 중 20~30%가 이주동포 등 다문화가정이라는 점도 독특하다. ㄱ동 주민센터의 담당자에 따르면 찾동 시범사업 실시 무렵부터 2016년 7월 현재까지 자치구와 소통이 원활하다. 찾동 시행 이후 시범사업 때보다 소통 빈도가 감소하였으나, 자치구와의 의사소통에 어려움은 없다고 응답하였다.

담당자 면담 결과, ㄱ동 주민센터가 이용할 수 있는 외부 자원은 한정적이다. 자치구 보건소는 취약계층을 대상으로 방문간호서비스를 제공하며, 통장의 협조가 활발하여 신규 사례 발굴과 찾동 홍보가 용이하다. 그러나 지역복지관 또는 정신보건센터 등 외부기관들과 협력 경험이 없으며, 현재까지 구축된 협조체계도 없다고 응답했다.

서울시 내부자료에 따르면, ㄴ동 인구는 찾동 시행 80개 동 중 가장 많고, 복지대상자 또한 많다. ㄴ동 주민의 연령과 사회경제적 배경도 다양하다. ㄴ동 주민센터 동장과의 면담 결과, 자치구는 찾동 시범사업을 위해 ㄴ동 주민센터에 역량이 뛰어난 인력과 열의있는 동장을 배치하였음을 확인하였다. 자치구는 자체소통을 위한 예산을 동주민센터에 지원하는 등, 동 단위 사회복지 업무방향을 주도하기보다는 동주민센터의 자율성에 찾동 운영을 맡겼고, 상시 소통은 적은 편으로 파악된다.

자치구 내 보건소는 취약계층, 영유아, 노인 등을 대상으로 방문간호사가 간호서비스를 제공한다. 찾동 업무 시 ㄴ동 주민센터 통장들의 협조는 매우 활발한 편이라 답했다. 그러나 기타 민간 사회복지 관련 기반이 약하다. ㄴ동 주민센터 복지 팀장은 인터뷰 결과 지역복지관 등 사회복지 관련 기관들과 협력 경험이 없다고 답했으며, 현재까지도 협조체계는 없는 것으로 보인다.

ㄴ동 주민센터는 행정팀과 복지팀의 물리적 공간이 출입구부터 분리되어 있다. 복지팀 공간의 입구에는 내방상담자 2명이 배치되어 있어 내방 주민 응대가 신속하다. 팀별로 배치된 여타 복지 인력들의 공간도 개방되어 있어 담당자들과 주민 간 거리감이 덜하다.

서울시 내부 자료에 따르면, ㄷ동의 인구는 찾동 참여 80개 동의 평균 수준이지만, 복지대상자의 거주 비율이 높다. ㄷ동은 재개발지역이 포함되어 있으며, 노년층 거주자가 많기 때문이다. 찾동 참여 이전부터 ㄷ동 주민센터와 자치구의 소통은 원활하다. 해당 자치구는 찾동 초기, 사업의 안착을 최우선 목표로 삼고 성과보다는 동 단위 자율성 증진에 초점을 두었다고 한다. ‘다’ 자치구는 찾동 이전부터 아동청소년플래너 등 자체 복지업무도 추가하여 운영하고 있다. 통합사례관리를 위하여 자치구는 지역복지관 협력 TF 구성을 추진 중이나, ㄷ동 주민센터의 체감도는 낮다. 보건소는 취약계층을 대상으로 방문간호 서비스를 제공한다. 취약계층 거주 비율이 높은 ㄷ동은 가용 가능한 민간의 인적･물적 자원이 적다.

ㄹ동의 인구는 찾동 참여 80개 동 평균을 하회하며, 기초생활수급자 비율은 80개 찾동 참여 동의 평균에 가깝다. 해당 자치구는 동 단위 찾동 실적을 매달 취합하고 서열화한다. 자치구가 운영하는 희망복지센터에는 정신보건인력(2인)이 채용되어 있어 사례 관리 시 보다 전문적인 지원을 받을 수 있다. 보건소는 취약계층에게 방문간호서비스를 제공한다. ㄹ동 주민센터는 보건소와 건물을 공유하고 있으며, 도보 10분 내 거리에 지역복지관이 위치한다. 때문에 보건소, 정신보건센터, 지역사회복지관과의 접근이 용이하며, 찾동 시행 전부터 협력이 원활하다.

ㅁ동의 인구는 찾동 시행 80개 동 평균을 하회하며, 기초생활수급자 비율이 낮다. 담당자 면담 결과, ㅁ동 주민센터와 자치구 간 의사소통은 원활하지 않으며, 자치구 단위의 찾동 지원이 부족함을 확인하였다. 관할 보건소는 취약계층을 대상으로 통합방문간호 서비스를 제공한다. 그러나 현재까지 지역복지관과 협력 경험이 없으며, 신규사례 발굴 및 홍보를 위해 통장의 협조를 구하기도 어려워 민관협력의 한계가 있다고 답했다.

ㅂ동은 기존 세 개의 동이 통합되어 면적이 넓고, 인구가 많으며, 사회경제적 부유층과 취약계층이 함께 거주하고 있다. ㅂ동의 담당자는 중심부에 부유층 거주지가 있고, 주변부에 취약층 거주지가 둘러싸고 있어 방문업무 시 물리적 접근성이 떨어진다고 응답하였다. 해당 자치구의 동주민센터에 대한 지원과 소통을 위한 노력도 부족하다. 관할 보건소는 취약계층을 대상으로 방문간호 서비스를 제공한다. ㅂ동 주민센터는 찾동 이전은 물론 이후에도 지역복지관과 협력 경험이 없으며, 통장의 협조를 구하기도 힘들다. 대신 기부품 등 민간 자원은 풍부한 편이다. ㅂ동 주민센터의 행정팀과 복지팀은 1층에 위치하며, 마을팀은 2층에 별도로 위치한다.

2. 찾아가는 동주민센터 사례별 내부 업무환경

업무분장표를 통해 파악된 ㄱ동 주민센터의 조직 및 인력 현황과 그에 따른 업무분장은 다음과 같다. 찾동 시행 이후, ㄱ 동 주민센터는 마을자치팀 1개(11명)와 복지팀 2개(총 13~14명)로 재편되었다. 찾동 시행 이전보다 사회복지직 인력이 4배 이상 증가하였으며, 간호직도 충원되었다. 8명의 사회복지직 중 8급 이상은 5명이며, 복지팀장은 사회복지직과 행정직이다. 팀 간 업무분장은 통(統)에 따른다. 한 복지팀 내에 업무는 기본적으로 내방상담/복지일반 업무와 방문복지 업무로 나뉜다. 방문업무와 사례관리 업무의 총괄은 선임인 사회복지직 7급이 맡고 있다. 방문간호사 1인의 직전 경력은 보건소 통합간호사이며, 1인의 직전 경력은 민간병원간호사이다.

ㄴ동 주민센터의 조직 또한 찾동 시행 이후 마을행정팀 1개(12명)와 복지팀 2개(총 14명)로 개편되었다. 찾동 시행 이후 사회복지직이 2배 이상 증가하였으며, 간호직 1명도 충원되었다. 사회복지직 중 8급 이상은 3명이며, 8명의 9급 인력 중 7명은 민간경력 특별채용자이다. 복지팀장 2명 모두 행정직이지만, 사회복지 관련 업무 경험과 고민이 많다. 복지팀 간 그리고 복지팀 내 업무분장은 통(統)을 기준으로 한다. 팀장을 제외한 복지팀 전원은 담당 통(統)의 방문, 사례관리, 복지일반까지 모든 업무를 수행한다. 내방 상담을 담당하는 복지상담전문관은 복지팀 인력이 2인 1조가 되어 요일별로 맡는다. 찾동 이후 인력별 담당 통(統)과 역할의 보직순환이 없다. 방문간호사 1인의 직전 경력은 보건소 통합간호사이며, 민간 병원에서 근무한 경력도 있다. ㄴ동 주민센터는 주 1회 근무 외 시간에 정기적으로 회의를 실시한다. 이 때 재원은 자치구가 지원하며, 두 개의 복지팀에 소속된 팀원 전원이 찾동 매뉴얼 스터디와 내부사례회의에 참석한다.

찾동 시행 이후 ㄷ동 주민센터의 조직은 마을자치팀 1개(10~11명)와 2개의 복지 관련 팀(총 13~14명)으로 개편된다. 2014년 10월부터 어르신 복지플래너 시범사업을 위하여 방문 업무 담당자 2명이 배치되었다. 사회복지직은 찾동 시행 이후 3명-4명이 충원되었으며, 그중 절반이 8급 이상이다. 방문간호사는 1명 배치되었다. ㄷ동 주민센터의 복지1팀은 방문･사례관리 업무를 맡고, 복지2팀은 내방상담･복지일반 업무 수행에 중점을 둔다. 빈곤위기가정플래너 업무(취약계층 방문)는 팀에 상관없이 통(統)단위로 구분한다. 복지1팀 팀장은 사회복지직으로, 직접 방문 업무를 수행하기도 한다. 동장은 주 1회 복지팀을 대상으로 주간회의를 주재한다. 동장 및 모든 복지팀원들이 참석하는 주간회의는 내부사례회의를 포함한다.

2015년 7월 현재 ㄹ동 주민센터는 행정팀 1개(8명)와 마을팀 1개(6~7명), 복지팀 1개(4명)로 구성되어 있다. 방문 복지팀은 방문과 사례관리 업무를 수행하며 내방상담 및 복지일반 업무는 행정민원팀 내 2명의 인력이 수행한다. 찾동 시행 이후 사회복지직 3명이 충원되었으며, 행정민원팀장을 제외한 나머지 사회복지직은 9급이다. 복지팀 팀장 면담 결과, 행정직인 복지팀 팀장은 사회복지 관련 업무 경험이 많지만, 인력 부족과 팀 간 불통으로 일반복지업무 담당자와 방문･사례관리 담당자 간 칸막이가 존재하는 것으로 나타났다. 마을공동체 업무는 복지팀과 행정팀이 나누어 수행하며, 복지자원관리는 복지팀이, 민간자원관리는 행정팀이 맡는다.

찾동 시행 이후 ㅁ동 주민센터도 행정팀 1개(7~9명)와 복지팀 2개(총 8~9명)로 개편된다. 복지팀은 업무에 따라 방문･사례관리팀과 내방상담･복지일반팀으로 구분된다. ㅁ동 주민센터 사회복지직 4명 중 방문･사례관리팀 1명만 7급이며, 나머지 3명은 9급이다. 복지팀 팀장 2명 모두 행정직이다. 실무자 인터뷰 결과 실무 인력들이 업무 관련 슈퍼비전을 받을 기회가 없다. 때문에 찾동 복지업무 실무자는 업무우선순위가 모호하며, 업무과정이 전반적으로 혼란스러움을 토로하였다. 일반복지업무 담당자와 방문･사례관리 담당자 간 칸막이가 있으며, 업무분장 갈등도 발생한다.

찾동 시행 이후 ㅂ동 주민센터는 행정팀 1개(8~9명), 마을팀 1개(4~6명)와 복지팀 1개(8~9명)로 개편되었다. 복지팀 내 사회복지직은 7명~8명, 행정직은 1명이다. 사회복지직 중 7급 이상은 2명이며, 나머지 5명은 9급이다. 행정직인 복지팀 팀장을 인터뷰 한 결과, 찾동에 대한 관심도가 낮고, 슈퍼바이저 역할을 활발히 하지 않는다.

ㅂ동 주민센터의 복지팀은 복지플래너, 사례관리, 복지상담전문관, 복지일반 등 주요 사업별로 업무를 분장한다. 일반복지업무 담당자(4명)와 방문･사례관리 담당자(3명) 간 칸막이가 있다. 방문상담 및 사례관리 업무는 주로 민간경력으로 특별채용 된 사회복지직이 수행하고 있다.

3. 찾동 일선 인력의 업무 관행과 영향요인