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지난호

제40권 제1호Vol.40, No.1

근로장려금 제도(EITC)의 성별 영향평가

Gender impact assessment of the EITC (Earned Income Tax Credit)

Abstract

How does EITC, which targets paid-workers but low-income workers, affect women who are representative of low-wage workers? This is the starting point of this study. For this purpose, the statistical effects of EITC's policy were analyzed from the perspective of gender sensitive, using the statistical yearbook of national tax and internal data from the National Tax Service. The results of the analysis are as follows. First, in terms of payment status, women's share of total beneficiaries and the amount of benefits did not differ significantly from men. Second, in terms of the adequacy of benefit, the income-replacement rate of EITC was low at 4.3% based on the monthly income of low-wage workers. In addition, based on the monthly income of beneficiary households, EITC's income-replacement rate was about 15% in the flat range. The income replacement rate for single-family households with a high proportion of women was relatively low. Third, in terms of the comprehensiveness of the subjects, the gender gap was found among the low-wage workers in the EITC take up rate of 35.1% for males and 25.1% for females. In particular, the take up rate of low-wage women in their 30s was very low at 12.0%. Based on the above results, this study proposed changes in the eligibility requirements and payment structure from household to individual units, increase in the take up rate for female low-wage workers, and an increase of benefit in the phase-in range for single-family households.

keyword
EITCEarned Income Tax CreditGender Impact AssessmentIncome Replacement RateTake up Rate

초록

유급노동을 수행하지만 소득이 낮은 저임금근로자 가구를 표적대상으로 하는 근로장려금 제도가 저임금근로자의 대표집단인 여성에게는 어떠한 영향을 미치고 있을까? 이 질문이 본 연구의 출발점이다. 이를 위해 국세통계연보와 국세청 내부자료를 활용하여 지급실태, 급여의 적정성, 대상의 포괄성을 중심으로 성인지적 관점에서 근로장려금 제도의 정책효과를 분석하였다. 분석의 결과는 다음과 같다. 첫째, 지급실태 측면에서는 전체 수급자수와 수급액 규모에서 여성이 차지하는 비중은 남성과 큰 차이가 없었다. 둘째, 급여의 적정성 측면에서는 저임금 근로자의 월소득 대비 근로장려금의 소득대체율은 4.3%로 낮은 수준이었다. 또한 수급자의 월소득 대비 근로장려금의 소득대체율은 평탄구간을 기준으로 할 때 약 15%였고, 여성의 비중이 높은 단독가구의 소득대체율이 홑벌이가구나 맞벌이가구보다 낮았다. 셋째, 대상의 포괄성 측면에서 보면, 저임금근로자 중에서 근로장려금의 수급률은 28.4% 수준이었는데, 남성은 35.1%, 여성은 25.1%로 성별 격차가 발견되었다. 특히 20-30대 여성의 경우 저임금근로자 중에서 근로장려금 제도의 포괄범위가 10% 안팎으로 매우 낮았다. 이상의 결과를 토대로 본 연구에서는 가구단위에서 개인단위로 수급자격 요건과 지급구조의 변화, 여성 저임금근로자 대상 수급률 증가, 단독가구 대상 점증구간의 수급액 상향조정 등을 제안하였다.

주요 용어
근로장려세제근로장려금성별 영향평가급여 적정성대상 포괄성

Ⅰ. 서론

제도시행 10년을 맞이하여 2019년도에 근로장려금(EITC)이 대폭적으로 확대 개편되었다. 핵심적으로 연령과 재산, 소득 요건이 완화되었는데, 30세 미만 청년 단독가구도 제도의 대상으로 편입되었고, 소득 상한액은 맞벌이를 기준으로 연 2,500만원에서 3,500만원으로 상향조정되고, 재산 한도는 1억 4천만원에서 2억 미만으로 상향되는 등 수급조건이 완화되었다. 또한 2020년부터는 저소득가구의 근로장려금 최소지급액이 3만원에서 10만원으로 상향조정되고, 직계존속 부양가구를 홑벌이 가구로 인정하는 등 근로장려금 제도의 혜택이 확대된다.

국세청에 명시된 근로장려금 제도의 정의와 목적을 보면, 근로장려금 제도는 유급노동을 수행하지만 소득이 적은 근로자나 사업자 가구를 대상으로 가구원 구성과 총급여액 등에 따라 근로장려금을 지급함으로써 근로를 촉진하고 실질소득을 지원하는 근로연계형 소득지원 제도이다. 정책의 핵심목적이 근로촉진과 소득지원에 맞추어져 있기 때문에 근로장려금 제도의 정책효과를 분석한 연구 역시 노동공급(경제활동 참여, 노동시간 증가)이나 소득증가, 소득분배에 미치는 영향 등 크게 세 개의 흐름을 중심으로 전개되고 있다.

연구 결과를 보면, 다수의 연구에서 EITC가 수급가구나 저소득가구의 경제활동 참여에 긍정적인 영향을 미치고 이러한 효과는 특히 미취업자일 경우 뚜렷한 것으로 보고하고 있다(강신욱 외, 2015; 신우리, 송헌재, 2018; Eissa & Hoynes, 2004; Keane, 1995; Keane & Moffit, 1998; Marr et al., 2015). 노동시간에 미치는 영향을 보면, EITC가 노동시간에 영향을 끼치지 않거나 감소시키는 것으로 나타났고, 이러한 효과는 특히 평탄구간과 점감구간에서 뚜렷한 것으로 나타났다(김건태, 김윤영, 2017; 홍민철, 문상호, 이명석, 2016; Keane & Moffit, 1998). 마지막으로 소득증가와 소득분배에 미치는 효과를 보면, 다수의 연구에서 근로장려금이 저소득 근로자의 소득을 향상시키고 소득분배에도 긍정적인 효과를 야기하며, 이것은 점증구간에서 더욱 뚜렷한 것으로 나타났다(기획재정부, 한국조세재정연구원, 2017; 신우리 외, 2018; 전영준, 남재량, 2011).

그렇다면, 제도 안내서에 명시된 제도의 정의와 목적으로 다시 돌아가 볼 때, 우리 사회에서 ‘유급노동을 수행하지만 소득이 적은 저임금근로자’는 누구인가? 노동시장의 이중구조와 성별 분절이 중첩된 한국사회에서 여성근로자는 노동시장에서 배제되어 있는 대표적인 외부자 집단이다(고혜진, 2019; 이호연, 양재진, 2017; 전병유, 2018). 노동시장 진입과정에서 다양한 차별에 노출되고, 진입하더라도 경력단절의 위기에 지속적으로 노출되며, 경력단절 이후 기존의 지위와 임금보다 낮은 수준으로 재진입하게 된다(임나연, 최민식, 2019). 임금근로자 중에서 여성의 비정규직 비중은 45%로, 남성에 비해 약 16%p 높은 수준이며(통계청, 2019), 2018년도를 기준으로 여성의 평균소득은 남성의 64.8% 수준으로서 OECD 국가 중 한국은 성별 임금격차 부문에서 부동의 1위를 차지하고 있다(통계청, 2020).

이와 같이 다수의 이론과 통계에서 저임금근로의 대표집단이 여성이라고 보고한다. 그렇다면, 근로장려금 제도에서 명시한 바와 같이 ‘유급노동을 수행하지만 소득이 낮은’ 저임금근로자의 대표집단인 여성은 근로장려금 제도의 주요 정책수혜 대상에 포함되어 있는가? 근로장려금 제도의 지급구조는 여성 저임금근로자의 소득보전에 유효하게 작동하는가? 이러한 질문들에 대해 답변하기 위하여 근로장려금 제도의 성별 정책효과를 살펴보는 것이 바로 본 연구의 목적이다. 근로촉진과 소득증가에 미치는 근로장려금 제도의 긍정적인 효과가 제도와 핵심적인 관계에 있는 여성에게는 어떻게 나타나는지를 검토함으로써 향후의 제도 개선방향과 방안에 대하여 제언하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 근로장려금 제도의 구조와 속성

근로장려금 제도는 유급노동을 수행하고 있지만 소득이 적어 생활이 어려운 근로자 또는 사업자(전문직 제외)가구에 대하여 가구원 구성과 총급여액 등에 따라 산정된 근로장려금을 지급함으로써 근로를 장려하고 실질소득을 지원하는 근로연계형 소득지원 제도이다(국세청 홈페이지). 이 제도에서는 가구를 3개 유형으로 구분하는데, 단독가구는 배우자, 부양자녀 및 70세 이상 부양부모가 없는 가구를 의미하고, 홑벌이 가구는 배우자의 총급여액 등이 3백만원 미만인 가구이거나 배우자 없이 18세 미만의 부양자녀 또는 생계를 같이하는 70세 이상의 부・모가 있는 가구를 의미한다. 그리고 맞벌이 가구는 배우자의 총급여액 등이 3백만원 이상인 가구로 정의된다.

근로장려금 제도의 신청자격을 얻기 위해서는 소득요건과 재산요건을 충족해야 하는데, 소득요건은 근로소득이 있는 거주자로서 단독가구는 연간 총소득(근로, 종교인, 이자, 배당, 연금소득, 기타소득, 사업소득을 합한 금액)이 2,000만원, 홑벌이가구는 3,000만원, 맞벌이가구는 3,600만원 미만이어야 하고, 재산요건은 가구원 모두의 재산 합계액이 2억원 미만이어야 한다. 근로장려금의 지급액 산정은 <표 1>에서 제시한 바와 같이 전년도 연간 총급여액 등을 기준으로 가구유형과 근로소득에 따라 구간별(점증‧평탄‧점감 구간)로 다르게 지급된다. 연간 최대지급액은 [그림 1]과 같이 2019년을 기준으로 맞벌이가구는 300만원, 홑벌이가구는 260만원, 단독가구는 150만원이다.

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표 1.
근로장려금 산정방식
가구원 구성 총급여액 등 근로장려금
단독가구 400만원 미만 총급여액 등×400 분의 150
400만원 이상~900만원 미만 150만원
900만원 이상~2천만원 미만 150만원-(총급여액 등-900만원)×1천100분의 150
홑벌이가구 700만원 미만 총급여액 등×700 분의 260
700만원 이상~1천400만원 미만 260만원
1천400만원 이상~3천만원 미만 260만원-(총급여액 등-1천400만원)×1천600분의 260
맞벌이가구 800만원 미만 총급여액 등×800 분의 300
800만원 이상~1천700만원 미만 300만원
1천700만원 이상~3천600만원 미만 300만원-(총급여액 등-1천700만원)×1천900분의 300
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그림 1.
근로장려금 지급구조
hswr-40-1-461-f001.tif

근로장려금 제도의 주요 변화를 살펴보면, 한국에서 근로장려금 제도는 2009년부터 시행되었다. 제도 시행 이후 최저생계비나 임금은 지속적으로 상승함에도 불구하고 수급요건이 동일하게 유지됨에 따라 신청 및 수급가구, 근로장려금 총 지급액 규모가 지속적으로 감소했다. 2011년 수급요건을 완화하고 배우자가 있으면서 18세 미만 부양자녀가 없는 가구까지 대상자를 확대하는 개편을 추진한 이후 2012년부터 수급가구 규모가 크게 증가했다. 2013년에는 60세 이상 무자녀 단독가구가 처음으로 근로장려금 대상에 포함되었고, 2015년부터 기초생활보장 수급자도 근로장려금 지급 대상이 되었다. 2016년부터 단독가구의 수급연령을 60세 이상에서 50세 이상으로 확대하였고, 2017년에는 다시 40세 이상으로 확대하였다. 2018년도에는 단독가구의 수급연령이 30세로 낮아졌고, 2019년도에 상당히 큰 변화를 거쳤는데, 단독가구의 연령요건이 폐지되었고, 수급요건이 되는 총소득 기준도 크게 상향조정되며 예산이 전년 대비 3배 이상 증가하였다. 2020년부터는 저소득가구의 근로장려금 최소지급액이 점증구간에 국한하여 3만원에서 10만원으로 상향조정될 계획이다.

2. 근로장려금 제도의 정책효과

EITC의 정책효과에 관한 연구는 크게 노동참가율(extensive margin), 노동시간(intensive margin), 그리고 소득증가나 빈곤, 소득분배에 미치는 영향 등 크게 세 개의 흐름을 중심으로 전개되고 있다. 우선 노동참가율에 미치는 효과를 분석한 연구들을 살펴보면, 다수의 연구에서 EITC가 수급가구나 저소득가구의 노동공급에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 보고하고 있다(Eissa & Hoynes, 2004; Keane, 1995; Keane & Moffit, 1998; Marr et al., 2015). 그런데, 이러한 노동공급에 미치는 긍정적인 영향은 수급자의 지위에 따라 상이한데, 미취업자의 경제활동 참여를 증가시키기는 하지만, 취업자이거나 일정 근로소득 이상에서는 그 효과가 미미하거나 없는 것으로 나타났다(강신욱 외, 2015; 김건태, 김윤영, 2017; 박지혜, 이정민, 2018; Eissa & Hoynes, 2004; 송헌재, 2012; 신우리, 송헌재, 2018; 염경윤, 전병욱, 2014). 또한 설계방식으로 인한 노동공급 효과의 차이도 존재하는데, 점증구간에서는 경제활동 참여가 증가하지만, 평탄 구간 및 점감 구간에서는 유의한 효과가 없거나 오히려 감소하는 것으로 나타났다(기획재정부・한국조세재정연구원, 2017; 송헌재, 2012; 신우리, 송헌재, 2018; Eissa & Hoynes, 2004; Eissa & Liebman, 1996). 반면, EITC가 노동공급에 영향을 미치지 않는다는 연구 또한 존재한다(박종선, 황덕순, 2014; 박지혜 외, 2018; 염경윤 외, 2014).

EITC의 정책효과에 관한 두 번째 연구의 흐름은 노동시간에 초점을 둔다. 연구결과의 대부분은 EITC가 노동시간에 영향을 끼치지 않거나 감소시키며 이러한 효과는 특히 평탄구간과 점감구간에서 뚜렷한 것으로 나타났다(김건태 외, 2017; 송헌재, 2012; 임완섭, 2012; 홍민철 외, 2016; Eissa & Hoynes, 2004; Keane & Moffit, 1998). 이와 같이 노동시간을 감소시키는 것은 EITC가 수급자의 시간당 임금과 근로소득을 감소시키는 효과가 있기 때문인 것으로 보인다(기재량, 김진희, 김재호, 2014).

마지막으로 EITC의 효과에 관한 연구는 그것이 소득증가나 빈곤, 소득재분배 등에 미치는 영향을 분석하기도 한다. 관련 연구의 결과를 살펴보면, 다수의 연구에서 근로장려금이 저소득 근로자의 소득을 향상시키고 소득분배에도 긍정적인 효과를 야기하는 것으로 나타났다(기획재정부, 한국조세재정연구원, 2017; 전영준 외, 2011). 소득증가는 특히 점증구간에서 뚜렷했다(송헌재, 2012; 신우리 외, 2018). 소득증가뿐만 아니라 소득분배에 미친 영향을 분석한 연구에서도 EITC가 전체 가구의 빈곤율과 소득재분배, 불평등 완화에 긍정적인 효과를 미치는 것으로 나타났다(강신욱 외, 2015; 정찬미, 김재진, 2015).

그렇다면 EITC가 여성에게는 어떠한 영향을 미치고 있는가? EITC의 효과를 남성과 여성으로 구분하여 분석하거나, 여성에게 미치는 효과를 직접적으로 분석하지는 않더라도 성별이나 한부모가구 여부를 변수로 투입한 연구를 검토해보면, EITC가 한부모가구 여성의 취업에는 유의미한 영향을 주었지만, 노동공급시간의 변화에는 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다(Eissa & Hoynes, 2004; Meyer, 2002; Lalumia, 2011). 특히 EITC가 여성에게 미치는 효과가 여성이 어떤 집단에 속해있느냐에 따라 상이했는데, 기혼여성에 비해 한부모가구나 미혼모, 미혼여성의 노동공급을 증대시키는 것으로 나타났다. Eissa와 Hoynes(2006)는 EITC가 남성배우자와 함께 살지 않는 여성과는 다르게 기혼여성들의 노동시간과 노동시장 참여에 부정적 영향을 미칠 수 있음을 주장하였는데, 이에 대한 이유로 급여의 지급이 가구소득을 기초로 하고 있기 때문이라고 주장하였다.

그러나, 국내 자료를 통해 EITC가 여성에게 미치는 영향을 검토해보면, 상이한 연구결과가 존재한다. 우선 긍정적 효과를 보고한 연구를 보면 EITC가 여성, 특히 기혼여성이나 자녀가 없는 여성가구주의 경제활동 참여에 긍정적 영향을 주는 것으로 나타났다(김영숙 외, 2011; 박종선, 황덕순, 2014; 유민이 외, 2014; 임병인, 2012). 한편, EITC가 아내의 경제활동 참여를 감소시키거나, 혹은 여성의 경제활동 참여에 긍정적 영향을 미치더라도 효과의 크기가 남성보다 낮다는 상반된 연구 결과도 존재한다(이대웅 외, 2015; 현보훈 외, 2014).

이상으로 EITC의 개념과 속성, 선행연구를 통하여 정책효과를 검토하였다. 선행연구에 의하면 EITC는 여성들의 노동과 높은 관련성을 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 EITC의 정책효과성을 분석하는 과정에서 여성은 ‘한부모여성’이나 ‘여성배우자’로 언급되는 수준에 그치고 있으며, EITC의 본연의 목적인 ‘소득보전’과 ‘근로장려’와 매우 밀접한 관계를 맺고 있는 ‘저소득/저임금근로자로서의 여성’에 초점을 맞춘 정책효과 분석은 충분하지 않다. 이에 본 연구에서는 EITC의 정책효과를 성별 영향을 중심으로 살펴보고자 한다.

Ⅲ. 연구방법

본 연구의 목적은 성별 영향을 중심으로 근로장려금 제도의 정책효과를 분석하는 것이다. 이를 위하여 국세청의 국세통계연보 공시자료와 내부 통계자료를 활용하였다.1) 성인지적 관점에서 근로장려금 제도의 정책효과는 정책노력을 중심으로 지급실태, 급여의 적정성, 대상의 포괄성 등 3가지 영역을 중심으로 분석하였다. 분석을 위한 설계는 다음과 같다.

첫째, 근로장려금 제도의 행정통계 자료를 활용하여 성별 수급자 규모와 수급액을 평가하였고, 이 과정에서 여성 수급자와 수급액 비중을 분석하였다.

둘째, 급여수준의 적정성을 평가하기 위하여 가구유형과 연령, 산정구간별 평균 수급액을 검토하였다. 또한 성별에 따라 가구 총소득과 저임금근로자의 월평균 임금 대비 근로장려금의 수급액 비중을 분석함으로써 급여의 적정성을 평가하였다.

셋째, 대상의 포괄성을 평가하기 위하여 성별과 연령에 따라 근로장려금의 수급자 규모가 저소득 가구에서 차지하는 비중을 분석하였다. 이를 통해 제도의 핵심 대상이 되는 집단 중 어느 정도를 포괄하는지를 평가하였다.

Ⅳ. 분석결과

1. 근로장려금 지급실태에 대한 성별 영향분석

본 연구에서는 국세통계연보의 각 년도 자료와 국세청 내부자료를 활용하여 근로장려금의 지급실태를 검토하였다. 우선 수급자의 성별에 따른 지급 현황을 살펴보면, 가장 최근 자료인 2019년도 자료를 기준으로 근로장려금 수급대상 중 여성이 수급자인 가구는 총 1,924,215가구로서, 이는 전체 지급 가구 중 49.5%를 차지한다.2) 수급액을 기준으로 여성이 주소득자인 가구에 지급된 급여액은 2조 733억원으로, 이는 근로장려금 총급여액 중 48.2%를 차지한다.

연도별 추이를 보면 여성 수급가구의 비중이 2013년을 기점으로 50%대를 넘기 시작했는데, 2013년은 60세 이상 무자녀 단독가구가 처음으로 근로장려금 대상에 포함된 시기이다. 단독가구가 제도의 대상에 포함되는 과정에서 여성노인 1인 가구가 제도 수급자로 편입됨에 따라 여성 수급자의 비중이 증가한 것으로 보인다. 2015년에는 전년 대비 수급자 규모가 크게 증가하였는데, 이는 국민기초생활보장제도 수급자가 EITC 수급대상에 포함되면서 나타난 양상인 것으로 보인다. 2016년을 기점으로 근로장려금 지급대상 가구 중에서 여성이 차지하는 비중이 52% 선에 도달하기 시작했는데, 2016년은 단독가구의 수급연령을 종전 60세 이상에서 50세 이상으로 확대하기 시작한 해이다. 2019년도에는 근로장려금의 수급연령 제한이 삭제되면서 30세 미만 단독가구가 전체 수급자 중 27.6%를 차지할 정도로 청년수급자의 비중이 대폭 증가하는 과정에서 여성 수급자의 비중과 수급액 비중이 모두 감소하였다.

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표 2.
연도별 근로장려금 지급현황
(단위: 가구, %, 백만원, %, 원)
연도 구분 가구수 비율 금액 비율 가구당 급여
2019년 합계 3,885,211 100.0 4,300,342 100.0 1,106,849
남성 1,960,996 50.5 2,227,002 51.8 1,135,648
여성 1,924,215 49.5 2,073,340 48.2 1,077,499
2018년 합계 1,693,612 100.0 1,280,821 100.0 756,266
남성 811,902 47.9 655,268 51.2 807,078
여성 881,710 52.1 625,553 48.8 709,477
2017년 합계 1,570,422 100.0 1,141,606 100.0 726,942
남성 744,831 47.4 578,546 51.2 776,748
여성 825,611 52.6 563,060 48.8 681,992
2016년 합계 1,378,953 100.0 1,028,049 100.0 745,529
남성 661,387 48.0 526,286 51.2 795,731
여성 717,566 52.0 501,763 48.8 699,257
2015년 합계 1,232,546 100.0 1,021,682 100.0 828,920
남성 605,920 49.2 536,820 52.5 885,959
여성 626,626 50.8 484,862 47.5 773,766
2014년 합계 846,018 100.0 774,492 100.0 915,456
남성 413,422 48.9 409,256 52.8 989,923
여성 432,596 51.1 365,236 47.2 844,289
2013년 합계 783,397 100.0 561,761 100.0 717,083
남성 387,578 49.5 295,628 52.6 762,757
여성 395,819 50.5 266,133 47.4 672,360
2012년 합계 752,049 100.0 614,021 100.0 816,464
남성 427,746 56.9 350,505 57.1 819,423
여성 324,303 43.1 263,516 42.9 812,561

출처: 국세청(각년도) 국세통계연보

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그림 2.
수급가구 중 여성 비중의 변화
hswr-40-1-461-f002.tif

출처: 국세청(각년도) 국세통계연보

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그림 3.
총급여액 중 여성수급액 비중의 변화
hswr-40-1-461-f003.tif

출처: 국세청(각년도) 국세통계연보

다음으로 2017년(2016년 소득귀속)을 기준으로 가구유형별 지급현황을 살펴보았는데(<표 3>), 가구유형에 따라 여성 수급자 비중이 다소 상이한 것을 확인할 수 있다. 단독가구와 홑벌이가구, 맞벌이가구 등 3개 가구유형 중에서 배우자와 부양자녀가 없는 단독가구에서 여성 수급자의 비중이 57.9%로 가장 많았다. 가구당 근로장려금 평균수급액은 남성이 77만원, 여성이 67만원으로, 여성 수급자가 받는 급여가 남성의 88% 수준으로 나타났다. 수급액의 성별격차가 가장 큰 유형은 단독가구로 나타났다.

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표 3.
가구유형별 근로장려금 지급현황
(단위: 가구, 원, %)
가구유형 성별 가구수 총급여액 평균급여 성별 급여격차 여성비
전체 합계 1,655,058 1,196,706,780,300 723,060 88.0% 52.4%
남성 788,047 608,167,831,500 771,741
여성 867,011 588,538,948,800 678,814
단독가구 남성 289,920 129,122,272,000 445,372 84.7% 57.9%
여성 399,374 150,570,255,850 377,016
홑벌이 남성 431,320 407,224,621,200 944,136 97.4% 48.8%
여성 411,888 378,763,677,750 919,579
맞벌이 남성 66,807 71,820,938,300 1,075,051 98.8% 45.5%
여성 55,749 59,205,015,200 1,061,992

출처: 국세청(2017) 국세통계연보 근로장려금 내부자료

근로장려금의 핵심 목적은 근로를 촉진하고 저임금 근로가구의 소득을 보전해주는 것으로서, 유급노동을 통한 소득이 있어야 수급자격이 발생한다. 이에 여성 저임금근로자의 근로장려금 수급규모를 살펴보았다. 이 때 맞벌이가구는 수급대상의 성별에 관계없이 가구 내 남성과 여성이 모두 근로자이기 때문에, 여성근로자의 규모는 단독가구 여성, 홑벌이가구 여성, 맞벌이가구 남성과 여성을 모두 합산하여 산출할 수 있다. 산출 결과, 저임금 여성근로자 933,818명(=867,011명+66,807명), 저임금 남성근로자 843,796명(=788,047명+55,749명)이 제도의 수급 대상이라 할 수 있다.

근로장려금 제도의 핵심 목적 중 하나가 근로유인이지만, 근로장려금의 지급이 개별소득이 아니라 부부 총소득에 기초해있기 때문에, 다수의 선행연구에서 보고한 바와 같이 기혼여성의 근로여부나 근로시간에 영향을 미칠 가능성이 존재한다. 이에 저소득가구 기혼여성의 근로유인에 영향을 미치고 있는 정도를 유추하기 위하여 연도별 맞벌이가구 규모와 평균급여를 검토하였다. 그 결과를 보면, 2015년 이후 4년 연속 맞벌이가구의 규모가 감소하다가 2019년도를 기점으로 대폭 증가하였다. 이는 2019년도 개편과정에서 맞벌이가구의 소득요건이 2012년부터 2018년도까지 유지되어 오던 2,500만원에서 3,600만원으로 크게 상향조정되며 수급요건이 완화되었기 때문인 것으로 보인다. 다시 말하면, 2018년도까지 수급대상 중에서 지속적으로 맞벌이가구가 감소한 이유는 부부의 합산소득은 증가했지만 근로장려금 수급요건이 되는 총소득의 상한액이 증가하지 않았기 때문인 것으로 유추할 수 있다. 이를 통해 볼 때, 맞벌이가구를 대상으로 한 상한액 기준은 저소득 맞벌이가구의 소득을 실질적으로 보전해주면서 저소득 기혼여성의 근로유인과 매우 밀접한 관계에 있다고 볼 수 있다.

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그림 4.
EITC를 수급하는 맞벌이가구 규모
hswr-40-1-461-f004.tif

출처: 국세청 국세통계연보(각년도)

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그림 5.
EITC를 수급하는 맞벌이가구의 수급액
hswr-40-1-461-f005.tif

출처: 국세청 국세통계연보(각년도)

2. 근로장려금 제도 정책효과의 성별 영향분석

가. 급여의 적정성

이론적 배경에서 설명한 바와 같이 2019년도를 기점으로 근로장려금의 지급액은 큰 폭으로 상향조정되어 저소득 맞벌이가구가 받는 최대 지급액이 연간 300만원이고, 단독가구의 경우 150만원이다. 그렇지만 이 지급액을 한 달로 환산해보면 맞벌이가구는 25만원, 단독가구는 12만 5천원에 불과한 급여수준이다. 해당 가구의 소득을 보전하는 역할을 하는 것은 분명하지만, 근로를 유인하는 측면에서는 충분한 급여수준이라고 보기는 어렵다. 이에 본 절에서는 급여의 적정성 차원에서 근로장려금의 정책효과를 검토하였다. 최대 지급액이 근로를 유인할 정도의 수준이 아니라는 것이 가장 명확하지만, 그 외에 가구유형과 연령별 평균급여, 가구유형과 산정구간별 평균급여, 그리고 소득대체율, 저임금근로자 월평균임금 대비 소득대체율을 중심으로 급여의 적정성을 보다 구체적으로 분석하였다.

우선, 가구유형과 연령을 교차하여 근로장려금 지급현황을 검토한 결과, 근로장려금을 수급한 전체 단독가구 중 29.5%가 60세 이상의 여성 단독가구였고, 여성 단독가구 중에서 50.9%가 60세 이상이었다. 이를 통해 근로장려금 제도가 저임금(소득) 근로상태에 있는 1인 가구 중에서 여성노인과 밀접한 관계에 있음을 확인할 수 있었다. 수급대상의 규모 측면에서 60세 이상 여성단독가구가 매우 큰 비중을 차지하고 있으나, 평균급여액은 연간 약 30만원으로 가장 낮은 수준이었다. 여성 단독가구의 평균 수급액은 약 38만원이었고, 남성은 44만원이었다.

홑벌이가구 중에서는 40대에서 여성수급자 규모가 상대적으로 큰 것으로 나타났다. 이는 노동시장의 성별 임금격차를 고려할 때, 근로장려금이 저임금을 받으면서 부양할 가구원이 있는 40대 여성가구주와 상당히 밀접한 관계에 있다는 것을 시사한다. 홑벌이 여성가구주 수급자 중 57%, 남성가구주 수급자 중 48%가 40-50대에 포진해있었으며, 수급액은 평균 90만원대 수준으로 나타났다.

맞벌이가구는 수급자 중에서 40-50대 집중도가 가장 명확하다. 여성 중 65%, 남성 중 57%가 해당 연령대 수급자였고, 평균급여는 단독가구나 홑벌이가구와 상이한 패턴이 발견되는데, 30대를 기점으로 연령대가 증가하면서 평균급여 수준도 높아졌다. 한편, 성별 급여격차를 보면 맞벌이는 전반적으로 여성의 급여수준이 상대적으로 높은 특성이 발견된다. 그 이유를 살펴보면, 맞벌이가구는 부부 중에서 상대적으로 소득수준이 더 높은 사람이 수급자가 된다. 그런데 한국사회의 성별 임금격차를 고려할 때 남성이 수급자가 될 경우, 즉 남편의 소득이 더 많을 경우 아내의 소득이 더 낮을 가능성이 있다. 한편, 여성이 수급자가 될 경우에는 부부간의 소득격차가 전자보다 크지 않았을 수 있다. 이 과정에서 아내의 소득수준이 더 높은 맞벌이가구, 즉 여성이 수급자인 맞벌이가구의 급여수준이 더 높은 것으로 보인다.

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표 4.
가구유형과 연령별 근로장려금 지급현황
(단위: 가구, 원, %)
가구유형 연령 여성 남성 성별 급여격차 여성비중
가구수 (비율) 평균급여 가구수 (비율) 평균급여
단독 전체 399,374 (100.0) 377,016 289,920 (100.0) 445,372 84.7% 57.9%
40~50세 미만 70,758 (17.7) 432,940 96,932 (33.4) 448,344 96.6% 42.2%
50~60세 미만 125,586 (31.4) 428,899 115,748 (39.9) 457,920 93.7% 52.0%
60~70세 미만 93,376 (23.4) 399,288 55,148 (19.0) 460,708 86.7% 62.9%
70세 이상 109,654 (27.5) 262,542 22,092 (7.6) 328,304 80.0% 83.2%
홑벌이 전체 411,888 (100.0) 919,579 431,320 (100.0) 944,136 97.4% 48.8%
20세 미만 149 (0.0) 606,492 158 (0.0) 868,866 69.8% 48.5%
20~30세 미만 11,827 (2.9) 940,266 11,946 (2.8) 973,762 96.6% 49.7%
30~40세 미만 66,353 (16.1) 961,749 64,442 (14.9) 957,620 100.4% 50.7%
40~50세 미만 143,936 (34.9) 968,763 105,416 (24.4) 983,369 98.5% 57.7%
50~60세 미만 93,226 (22.6) 939,390 103,997 (24.1) 990,731 94.8% 47.3%
60~70세 미만 60,648 (14.7) 914,276 83,787 (19.4) 987,624 92.6% 42.0%
70세 이상 35,749 (8.7) 595,079 61,574 (14.3) 719,425 82.7% 36.7%
맞벌이 전체 55,749 (100.0) 1,061,992 66,807 (100.0) 1,075,051 98.8% 45.5%
20세 미만 11 (0.0) 1,488,091 9 (0.0) 1,105,500 134.6% 55.0%
20~30세 미만 2,387 (4.3) 1,144,763 2,446 (3.7) 1,035,973 110.5% 49.4%
30~40세 미만 9,517 (17.1) 1,067,123 12,029 (18.0) 995,653 107.2% 44.2%
40~50세 미만 18,078 (32.4) 994,596 17,211 (25.8) 1,024,383 97.1% 51.2%
50~60세 미만 18,351 (32.9) 1,037,115 20,850 (31.2) 1,066,602 97.2% 46.8%
60~70세 미만 6,710 (12.0) 1,245,415 11,510 (17.2) 1,222,004 101.9% 36.8%
70세 이상 695 (1.2) 1,339,800 2,752 (4.1) 1,223,014 109.5% 20.2%

출처: 국세청(2017) 근로장려금 내부자료

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그림 6.
가구유형별 수급자의 연령대별 비중
hswr-40-1-461-f006.tif

출처: 국세청(2017) 근로장려금 내부자료

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그림 7.
가구유형별 수급자의 평균 수급액
hswr-40-1-461-f007.tif

출처: 국세청(2017) 근로장려금 내부자료

둘째, 산정구간에 따른 근로장려금 지급현황을 보면, 근로장려금을 수급한 여성 중 절반 이상인 54%가 점증구간에 위치해있는 반면, 남성은 점증구간과 점감구간에 위치한 수급자 규모에서 큰 차이가 없었다. 각 구간별 수급자 중에서 여성이 차지하는 비중을 보면, 점증구간에서 점감구간으로 올수록, 즉 근로(사업) 소득이 상대적으로 더 높은 구간에 남성이 포진해있음을 확인할 수 있다. 산정구간과 가구유형에 따른 근로장려금 지급현황을 보면, 남녀 모두 단독가구는 점증구간에 있는, 즉 근로(사업) 소득 수준이 매우 낮은 근로자의 비중이 상대적으로 크다. 특히 여성 단독가구의 경우 점증구간 수급자가 여성 단독가구 전체 수급자 중 64.3%를 차지하고 있다. 이를 통해 볼 때, 근로장려금이 초저임금(소득) 여성근로자를 보다 적극적으로 지원하는 정책이 되기 위해서는 점증구간의 점증 폭(기울기)을 높이는 정책으로 전환되어야 할 것이다.

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표 5.
가구유형과 연령별 근로장려금 지급현황
(단위: 가구, 원, %)
가구유형 연령 여성 남성 성별 급여격차 여성비중
가구수 (비율) 평균급여 가구수 (비율) 평균급여
단독 전체 399,374 (100.0) 377,016 289,920 (100.0) 445,372 84.7% 57.9%
점증구간 256,620 (64.3%) 288,818 144,436 (49.8%) 340,824 84.7% 84.7%
평탄구간 69,018 (17.3%) 708,369 70,083 (24.2%) 730,515 97.0% 49.6%
점감구간 73,611 (18.4%) 374,449 75,326 (26.0%) 380,988 98.3% 49.4%
홑벌이 전체 411,888 (100.0) 919,579 431,320 (100.0) 944,136 97.4% 48.8%
점증구간 207,327 (50.3%) 722,519 195,987 (45.4%) 767,523 94.1% 51.4%
평탄구간 58,169 (14.1%) 1,682,403 64,976 (15.1%) 1,648,664 102.0% 47.2%
점감구간 146,181 (35.5%) 896,850 170,182 (39.5%) 879,500 102.0% 46.2%
맞벌이 전체 55,749 (100.0) 1,061,992 66,807 (100.0) 1,075,051 98.8% 45.5%
점증구간 2,982 (5.3%) 1,756,334 3,559 (5.3%) 1,742,842 100.8% 45.6%
평탄구간 5,859 (10.5%) 2,028,644 7,220 (10.8%) 2,031,013 99.9% 44.8%
점감구간 46,907 (84.1%) 897,133 56,028 (83.9%) 909,443 98.6% 45.6%

출처: 국세청(2017) 근로장려금 내부자료

가구유형별로 소득구간별 근로장려금 지급현황을 구체적으로 살펴보면(표 6 참조), 2018년도까지 단독가구의 경우 연간 총소득 1,300만원 이하의 가구가 근로장려금 신청 대상이었는데, 여성 단독가구의 경우 총 수급여성 중 52.4%가 연소득 400만원 미만의 초저소득 상태에 있는 것을 확인할 수 있다. 근로장려금 수급자의 연간 소득이 400만원 미만 구간에 밀집되어 있기 때문에, 단독가구에서 근로장려금의 급여수준에서도 여성이 받는 평균수급액이 남성의 84.7%로 나타났다.

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표 6.
가구 총소득별 근로장려금 지급현황
(단위: 가구, 원, %)
구간 단독가구 홑벌이가구 맞벌이가구
여성 남성 성별 급여격차 여성 남성 성별 급여격차 여성 남성 성별 급여격차
가구수 평균급여 가구수 평균급여 가구수 평균급여 가구수 평균급여 가구수 평균급여 가구수 평균급여
합계 399,374(100.0) 377,016 289,920(100.0) 445,372 84.7% 411,888(100.0) 919,579 431,320(100.0) 944,136 97.4% 55,749(100.0) 1,061,992 66,807(100.0) 1,075,051 98.8%
1백만원미만 47,020(11.8) 68,060 28,619(9.9) 70,258 96.9% 32,732(7.9) 96,619 24,811(5.8) 101,055 95.6% - - - - -
2백만원미만 81,617(20.4) 202,975 29,418(10.1) 195,005 104.1% 34,309(8.3) 300,598 30,591(7.1) 300,195 100.1% - - - - -
3백만원미만 53,272(13.3) 283,206 24,086(8.3) 304,468 93.0% 27,308(6.6) 456,722 23,501(5.4) 449,486 101.6% - - - - -
4백만원미만 27,588(6.9) 418,283 21,471(7.4) 432,507 96.7% 21,477(5.2) 659,644 20,652(4.8) 650,197 101.5% - - - - -
5백만원미만 25,917(6.5) 536,460 21,452(7.4) 551,829 97.2% 20,445(5.0) 842,261 19,722(4.6) 830,734 101.4% - - - - -
6백만원미만 23,230(5.8) 656,222 21,346(7.4) 676,467 97.0% 18,846(4.6) 1,036,793 18,708(7.3) 1,014,686 102.2% - - - - -
8백만원미만 44,468(11.1) 708,389 44,749(15.4) 731,132 96.9% 36,854(8.9) 1,313,957 40,227(9.3) 1,286,855 102.1% 922(1.7) 1,513,228 1,102(1.6) 1,485,255 101.9%
9백만원미만 19,742(4.9) 708,250 20,577(7.1) 729,187 97.1% 16,918(4.1) 1,598,477 19,473(4.5) 1,559,106 102.5% 933(1.7) 1,759,203 1,138(1.7) 1,751,326 100.4%
10백만원미만 21,466(5.4) 633,000 21,112(7.3) 654,178 96.8% 18,155(4.4) 1,688,508 19,929(4.6) 1,646,155 102.6% 1,258(2.3) 1,966,872 1,470(2.2) 1,962,591 100.2%
12백만원미만 37,869(9.5) 369,603 39,011(13.5) 380,313 97.2% 34,698(8.4) 1,677,212 38,459(8.9) 1,650,124 101.6% 3,331(6.0) 2,018,559 4,178(6.3) 2,031,610 99.4%
13백만원미만 17,083(4.3) 114,876 18,018(6.2) 117,002 98.2% 18,980(4.6) 1,599,572 21,726(5.0) 1,579,667 101.3% 2,148(3.9) 2,037,824 2,630(3.9) 2,023,563 100.7%
15백만원미만 - - - - - 35,031(8.5) 1,310,303 43,167(10.0) 1,293,304 101.3% 5,032(9.0) 1,867,213 6,113(9.2) 1,866,532 100.0%
17백만원미만 - - - - - 40,236(9.8) 953,977 44,046(10.2) 932,384 101.3% 6,215(11.1) 1,514,839 7,714(11.5) 1,531,973 98.9%
20백만원미만 - - - - - 44,471(10.8) 487,088 52,038(12.1) 480,617 101.3% 12,295(22.1) 1,096,842 14,496(21.7) 1,104,565 99.3%
21백만원미만 - - - - - 11,265(2.7) 112,223 14,122(3.3) 110,125 101.9% 4,703(8.4) 765,527 5,534(8.3) 769,864 99.4%
25백만원미만 - - - - - - - - - - 18,912(33.9) 354,093 22,432(33.6) 356,463 99.3%

주: 음영된 부분은 평탄구간을 의미함

출처: 국세청(2017) 국세통계연보 내부자료

홑벌이가구의 경우 연간 총 소득 2,100만원 이하 가구가 근로장려금 신청 대상이었는데, 연소득 500만원 이하 집단이 차지하는 비중이 여성의 경우 33%, 남성은 27.7%로 나타났다. 단독가구와 유사하게 홑벌이가구에서도 여성은 상대적으로 낮은 소득구간에 분포되어 있는 것을 확인할 수 있다. 한편, 맞벌이가구의 경우 가구 총소득 구간에 따른 성별 차이가 발견되지 않았다.

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그림 8.
EITC 산정구간별 남녀 수급자 규모와 여성비중
hswr-40-1-461-f008.tif

출처: 국세청(2017) 근로장려금 내부자료

셋째, 근로장려금 수급가구를 대상으로 월소득 대비 월 단위로 환산한 근로장려금의 소득대체율을 검토하였다(<표 7> 참조). 가구소득의 월 단위 환산은 소득구간에서의 최대값(2백만원 미만 구간은 연소득을 2백만원으로 가정)을 12개월을 나누어 산출하였고, 근로장려금의 월 단위 환산은 각 소득구간별 근로장려금의 평균 급여액을 12개월로 나누어 산출하였다. 이를 통해 1개월로 환산한 소득 대비 근로장려금의 소득대체율을 산출하였다.

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표 7.
수급가구 총소득별 근로장려금 총액의 월소득 대비 소득대체율
(단위: %)
구간 단독가구 홑벌이가구 맞벌이가구
여성 남성 여성 남성 여성 남성
1백만원미만 6.8% 7.0% 9.7% 10.1% - -
2백만원미만 10.1% 9.8% 15.0% 15.0% - -
3백만원미만 9.4% 10.1% 15.2% 15.0% - -
4백만원미만 10.5% 10.8% 16.5% 16.3% - -
5백만원미만 10.7% 11.0% 16.8% 16.6% - -
6백만원미만 10.9% 11.3% 17.3% 16.9% - -
8백만원미만 8.9% 9.1% 16.4% 16.1% 18.9% 18.6%
9백만원미만 7.9% 8.1% 17.8% 17.3% 19.5% 19.5%
10백만원미만 6.3% 6.5% 16.9% 16.5% 19.7% 19.6%
12백만원미만 3.1% 3.2% 14.0% 13.8% 16.8% 16.9%
13백만원미만 0.9% 0.9% 12.3% 12.2% 15.7% 15.6%
15백만원미만 - - 8.7% 8.6% 12.4% 12.4%
17백만원미만 - - 5.6% 5.5% 8.9% 9.0%
20백만원미만 - - 2.4% 2.4% 5.5% 5.5%
21백만원미만 - - 0.5% 0.5% 3.6% 3.7%
25백만원미만 - - - - 1.4% 1.4%

주: 음영된 부분은 평탄구간을 의미함

출처: 국세청(2017) 국세통계연보 내부자료

분석결과를 보면, 전반적으로 근로장려금의 소득대체율은 한 달간 가구가 벌어들이는 소득의 10~20% 범위 안에 있는 것을 확인할 수 있다. 동일한 가구유형 안에서 점증구간 및 평탄구간의 소득대체율은 큰 차이가 없으며, 점감구간에서 소득대체율이 급감하는 양상이 모든 가구유형에서 발견되었다. 결국 소득이 발생하는 구간부터 평탄구간까지는 근로장려금의 소득대체율 수준이 비슷하게 유지된다고 할 수 있다.

근로장려금의 소득대체율에서 성별 격차는 발견되지 않지만, 눈에 띄는 점은 가구유형별 차이가 뚜렷하다는 것으로, 소득대체율이 가장 낮은 유형은 단독가구였다. 단독가구의 소득대체율 수준을 다른 가구유형과 유사한 수준으로 조정하기 위해서는 단독가구의 급여 상한액을 상향조정할 필요가 있겠다.

넷째, 저임금(소득)근로자 월 중위소득 대비 소득대체율을 분석하였다(<표 8> 참조). 경제활동인구조사에 의하면, 2017년도를 기준으로 전체 근로자의 월 중위소득은 210만원이다. 성별로 구분할 경우 남성 근로자의 월 중위소득은 262만원이고, 여성은 167만원이다. OECD기준에 따라 월 중위소득의 2/3 이하를 저임금근로자라 가정할 경우, 저임금근로자의 월 중위임금의 기준선은(threshold)은 140만원이 되고, 남성이 174.7만원, 여성이 111.3만원이다. 저임금근로의 기준선에 해당하는 금액을 기준으로 근로장려금 총액의 소득대체율을 추산한 결과, 근로장려금은 저임금 근로자 소득의 51.6% 수준으로 나타났다.3) 남성은 44.2%, 여성은 61.0% 수준이었다. 2018년도까지 근로장려금이 1년에 1회 지급되었기 때문에, 이를 통해 보면 근로장려금은 저임금근로자에게 한 달 임금의 절반 정도에 해당하는 급여를 제공했음을 알 수 있다.

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표 8.
근로자의 월중위소득 대비 근로장려금의 소득대체율
(단위: 만원, %)
성별 연령 월중위소득(A) 저임금근로자월중위소득(B) 근로장려금평균급여(C) 근로장려금월평균환산급여(D) 소득대체율①(C/A) 소득대체율②(C/B) 소득대체율③(D/A) 소득대체율④(D/B)
전체 전체 210 140.0 723,060 60,255 34.4 51.6 2.9 4.3
20대 185 123.3 979,502 81,625 52.9 79.4 4.4 6.6
30대 278 185.3 969,262 80,772 34.9 52.3 2.9 4.4
40대 268 178.7 779,974 64,998 29.1 43.6 2.4 3.6
50대 210 140.0 709,033 59,086 33.8 50.6 2.8 4.2
60세 이상 135 90.0 605,527 50,461 44.9 67.3 3.7 5.6
남성 전체 262 174.7 771,741 64,312 29.5 44.2 2.5 3.7
20대 197 131.3 984,335 82,028 50.0 75.0 4.2 6.2
30대 306 204.0 963,602 80,300 31.5 47.2 2.6 3.9
40대 354 236.0 750,379 62,532 21.2 31.8 1.8 2.6
50대 300 200.0 740,976 61,748 24.7 37.0 2.1 3.1
60세 이상 162 108.0 747,854 62,321 46.2 69.2 3.8 5.8
여성 전체 167 111.3 678,814 56,568 40.6 61.0 3.4 5.1
20대 175 116.7 974,608 81,217 55.7 83.5 4.6 7.0
30대 227 151.3 974,967 81,247 43.0 64.4 3.6 5.4
40대 181 120.7 807,890 67,324 44.6 66.9 3.7 5.6
50대 156 104.0 676,629 56,386 43.4 65.1 3.6 5.4
60세 이상 90 60.0 495,656 41,305 55.1 82.6 4.6 6.9

출처: 통계청(2019) 2017 임금근로 일자리별 소득(보수)결과, 국세청(2017) 근로장려금 내부자료

한편, 저임금근로의 기준선이 아니라, 전체 근로자의 월 중위소득을 기준으로 근로장려금의 소득대체율을 보면, 34.4%로 나타났고, 남성은 29.5%, 여성은 40.6% 수준이었다. 여성의 근로장려금 평균급여액이 낮은데도 불구하고, 소득대체율이 높은 것은 여성근로자의 월평균임금의 중위값 자체가 낮기 때문인 것으로 보인다. 근로장려금 지급액을 월단위로 환산하여, 급여수준이 근로자 및 저임금근로자의 월소득에서 차지하는 비율을 측정한 결과, 총 근로자 대상 소득대체율이 2.9% 수준으로 나타났다. 저임금근로자의 월 중위소득 대비 근로장려금 월 단위 환산액의 대체율은 4.3%로 나타났고, 성별로 구분해 보면 남성이 3.7%, 여성이 5.1% 수준이었다.

나. 대상의 포괄성

본 절에서는 대상의 포괄성 측면에서 근로장려금 제도의 정책효과를 검토하였다. 대상의 포괄성은 저소득 맞벌이가구 대비 근로장려금 포괄범위, 저임금근로자 대비 포괄범위 등 두 가지를 중심으로 분석하였다. 근로장려금 제도의 핵심적인 정책목표는 근로유인이다. 즉 성별에 관계없이 근로가 가능한 인구의 근로를 촉진하는 것이 근로장려금의 핵심 목적이다. 이에 저소득 맞벌이가구 중에서 근로장려금의 지원을 받은 맞벌이가구가 차지하는 비중을 기준으로 제도의 포괄성 수준을 검토하였다. 분석결과를 보면, 저소득 맞벌이가구 중에서 근로장려금 지원을 받은 가구의 비중은 2015년 이후 2017년도까지 17.9%에서 9.5%까지 지속적으로 감소하였다.

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표 9.
저소득 맞벌이가구 대비 근로장려금의 포괄범위
(단위: 가구, %)
구분 2015 2016 2017 2018
전국 맞벌이가구 수 5,358,000 5,545,000 5,456,000 5,675,000
저소득가구 비율1) 15.7 16.4 18.1 18.9
저소득 맞벌이가구 수(A) 841,206 909,380 987,536 1,072,575
근로장려금 수급 맞벌이가구 수(B) 150,718 132,379 117,662 102,084
저소득 맞벌이가구 수급률(B/A) 17.9 14.6 11.9 9.5

주: 1) 저소득 맞벌이가구의 비율은 빈곤통계연보에서 1인가구를 제외한 가구 중에서 가처분소득을 기준으로 중위소득 60% 이하 가구의 비율을 활용

출처: 통계청(각년도) 지역별 고용조사, 이현주 외(2018) 빈곤통계연보, 국세청(2017) 근로장려금 내부자료

둘째, 앞서 저소득 맞벌이가구에 이어 성별과 연령에 따른 저임금・저소득 근로자를 대상으로 한 근로장려금 제도의 포괄범위를 분석하였다. 이를 위해 임금근로자와 비임금근로자를 합산한 수치에서 저임금근로자 비율을 대입하여 연령대와 성별에 따른 저임금・저소득 근로자 규모를 추산하였다.4) 근로장려금의 수급자 규모를 산출하는 과정에서는 우선 홑벌이가구, 단독가구는 해당 성별 수치를 포함시켰다. 그리고 맞벌이가구의 경우는 가구 내 여성과 남성이 모두 근로상태였기 때문에 근로장려금을 수급한 맞벌이가구 수를 남녀 모두에 적용시켰다.

이상의 과정을 통해 분석한 저임금・저소득 근로자 대비 근로장려금 제도의 포괄범위를 분석한 결과, 전체 저임금・저소득 근로자 중에서 근로장려금을 수급하는 비율은 28.4% 수준으로 나타났다. 이는 저임금・저소득 근로자 4명 중 1명은 근로장려금을 지급받는다는 것을 의미한다. 그러나 또 다른 한편으로는, 저임금・저소득 상태였음에도 불구하고 4명 중 3명은 제도에서 배제되어 있음을 의미한다.

성별 결과를 보면, 남성 저임금・저소득 근로자의 근로장려금 수급률은 35.1%이고, 여성의 수급률은 25.1%로서, 남성에 대한 포괄범위가 여성보다 약 10% 포인트 높은 수준으로 나타났다. 이는 동일하게 저임금・저소득 상태라고 하더라도 여성이 근로장려금 제도를 통한 급여 수급대상에서 더욱 배제되어 있음을 의미한다. 전술한 바와 같이 우리사회에서 저임금・저소득 근로자의 대표적인 집단은 여성이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 저임금근로자의 근로를 촉진하기 위해 설계된 제도에서 대표적인 저임금근로자를 충분히 포괄하지 못하고 있는 문제에 대해서는 제도의 설계에 대해 다시 고민이 필요함을 시사하는 바이다. 이 과정에서 핵심적으로 근로장려금이 개인소득이 아니라 가구소득을 바탕으로 설계됨에 따라 가구소득이 기준 이상이 되어 저임금을 받으며 근로를 수행하고 있는 여성근로자들을 배제시켰을 가능성이 존재한다. 그렇다면 과연 이 제도가 저소득가구를 지원하는 것이 핵심 목적이어야 할 것인지, 아니면 저임금 근로자의 근로를 촉진하는 것이 핵심 목적이어야 할 것인지에 대해 재고가 필요해 보인다.

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표 10.
성별에 따른 근로장려금 지급의 포괄범위(2017년도 기준)
(단위: 천명, 명, %)
성별 연령 임금근로자 비임금근로자 전체근로자 저임금(소득)근로자(A) 근로장려금대상(B) 근로장려금포괄범위(B/A)
전체 19,764 6,899 26,663 6,346 1,775,115 28.0%
20-29세 3,498 219 3,717 885 33,786 3.8%
30-39세 4,753 852 5,605 1,334 173,887 13.0%
40-49세 5,044 1,745 6,789 1,616 487,620 30.2%
50-59세 4,205 2,111 6,316 1,503 514,460 34.2%
60세 이상 2,264 1,972 4,236 1,008 565,362 56.1%
남성 11,080 4,237 15,317 2,405 843,796 35.1%
20-29세 1,648 135 1,783 280 16,957 6.1%
30-39세 2,930 525 3,455 542 85,988 15.9%
40-49세 2,918 1,071 3,989 626 237,637 37.9%
50-59세 2,391 1,295 3,686 579 258,946 44.7%
60세 이상 1,193 1,211 2,404 377 244,268 64.7%
전체 8,683 2,250 10,933 3,717 931,319 25.1%
20-29세 1,850 85 1,935 658 16,829 2.6%
30-39세 1,823 330 2,153 732 87,899 12.0%
40-49세 2,126 674 2,800 952 249,983 26.3%
50-59세 1,813 815 2,628 894 255,514 28.6%
60세 이상 1,071 346 1,417 482 321,094 66.6%

출처: 통계청(2017) 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사 원자료, 국세청(2017) 근로장려금 내부자료

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그림 9.
저임금근로자 중 EITC수급자 비중
hswr-40-1-461-f009.tif

출처: 국세청(2017) 근로장려금 내부자료

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그림 10.
저임금근로자(30-49세) 중 EITC수급자 비중
hswr-40-1-461-f010.tif

근로장려금 수급 대상에 기초생활보장 수급자가 포함됨에 따라 60대 이상 저임금・저소득여성 중에서 근로장려금의 수급률은 66.6%로 상당히 높은 수준이다. 그러나 2-30대 여성의 경우 저임금・저소득 근로자 중에서 근로장려금 제도의 포괄범위가 10% 안팎으로 매우 낮은 수준으로 나타났다.

수급률의 성별 격차는 40대에서 가장 컸는데, 남성의 경우 저임금・저소득 근로자 대상 근로장려금의 수급률이 44.7%로서 거의 절반의 남성이 제도의 수급대상으로 속해있지만, 여성의 경우 남성보다 16.1%p 낮은 28.6%였다. 한편, 근로장려금의 핵심 대상이라 할 수 있는 30세 이상 49세 이하 근로세대만 선별하여 수급률을 분석한 결과, 남성 저임금・저소득 근로자의 수급률은 27.7%로 나타났고, 여성은 20.1%였다.

V. 결론 및 제언

근로장려금 제도의 수급요건이 완화되면서 수급대상이 확대되고 예산 규모가 대폭적으로 증액되는 방향으로 제도가 개편되는 상황에서 본 연구는 그것이 본연의 목적에 상응하여 운영되고 있는지에 주목하였다. 이에 근로장려금이 강조하는 ‘유급노동을 수행하지만 저임금 근로상태에 있는’ 대표적인 집단 중 하나로 여성에 초점을 맞추었다. 그리고 지급실태, 급여의 적정성, 대상의 포괄성 등 정책 투입차원에서 근로장려금 제도의 정책효과를 성별로 구분하여 분석하였다.

분석의 결과는 다음과 같다. 첫째, 근로장려금의 지급실태를 보면, 근로장려금 수급자 중에서 여성이 차지하는 비중은 최근 3년간 52% 수준을 유지하다가 2019년도 제도개편으로 수급대상이 청년까지 확대되는 과정에서 절반 이하로 감소하였다. 전체 수급액 중에서 여성에게 지급하는 수급액의 비중은 48% 수준이다. 근로유인과 직접적으로 관계가 있는 가구유형인 맞벌이가구는 2018년도까지 지속적으로 감소하다가 2019년 소득상한 확대로 대폭 증가하였다. 이를 통해 수급자격 요건 중에서 총소득 상한액의 중요성을 확인할 수 있었다. 둘째, 급여의 적정성 측면에서 보면, 월평균 임금 대비 근로장려금의 소득대체율은 평탄구간을 기준으로 할 때 15% 수준으로 나타났다. 소득대체율의 성별 차이는 명확하지 않았지만, 가구유형별 차이가 발견되었는데 단독가구의 소득대체율이 낮았다. 그런데 단독가구 내에 여성 비중이 상대적으로 컸음을 고려할 때 단독가구의 소득대체율 증가가 여성과 밀접할 것으로 보인다. 셋째, 대상의 포괄성 측면에서 보면, 저임금・저소득 근로자 중에서 근로장려금의 수급률은 28.4% 수준이었는데, 남성은 35.1%, 여성은 25.1%로 성별 격차가 발견되었다. 특히 20-30대 여성의 경우 저임금・저소득 근로자 중에서 근로장려금의 포괄범위가 10% 안팎으로 매우 낮은 수준으로 나타났다.

이러한 결과를 바탕으로 본 연구는 다음과 같은 제언을 하고자 한다. 우선 정책의 방향성에 대한 것이다. 근로장려금의 핵심목적은 저임금・저소득 근로자를 대상으로 한 소득보전과 비경활인구를 대상으로 한 근로촉진이다. 제도의 취지를 반영하고자 한다면, 저임금근로와 비경제활동이라는 속성이 중첩되는 대표집단이 여성이라는 것은 명확하다. 그렇기 때문에 근로장려금 제도의 정책효과를 높이기 위해서는 정책의 성별 영향평가를 보다 정교하게 할 필요가 있다. 따라서 본 연구의 분석결과를 바탕으로 한다면, 여성 저임금근로자를 대상으로 한 소득대체율의 증가, 저소득 맞벌이가구 대상 수급률 증가, 여성 저임금근로자 대상 수급률 증가, 단독가구 대상 점증구간의 수급액 상향조정 등을 위한 구체적인 성과목표의 설정과 이에 따른 전략이 수립되어야 할 것이다.

둘째, 여성에게 초점을 맞추어볼 때 정책효과가 충분히 발생하지 않는 원인으로 제도의 설계에 대해 다시 검토할 필요가 있다. 다수의 선행연구에서 보고한 바와 같이 근로장려금이 기본적으로 가구단위 총소득을 기준으로 지급하는 구조로 설계되어 있기 때문에 기혼여성의 노동참여를 낮추는 결과로 이어질 가능성이 존재한다(이대웅 외, 2015; 현보훈 외, 2014; Eissa & Hoyes, 2006). 2019년을 기점으로 맞벌이가구 수급요건으로 소득상한선이 대폭 상승했다고 하더라도 가구단위 소득을 기준으로 하는 한, 맞벌이가구 내의 여성 저임금근로자의 소득보전에는 한계가 있는 구조이다. 그렇기 때문에 노동시장에 존재하는 수많은 여성 저임금근로자의 소득을 보전하고 이를 통해 근로를 지속할 수 있도록 하거나, 또한 노동시장 밖에 있는 여성들의 근로를 촉진하는 구조로 운영하기 위해서는 근본적으로 근로장려금의 자격요건과 지급을 가구단위에서 개인단위로 변경시킬 필요가 있다.

한편 본 연구는 정책의 효과를 분석하는 과정에서 공시되어 있는 국세통계연보와 행정자료, 국세청 내부자료를 활용하였다. 국세청 홈페이지를 통하여 국세통계연보에서 연령, 성별, 가구유형별, 산정구간별 지급현황 자료가 공개되고 있기는 하지만, 각 영역의 교차자료는 공개하지 않는다. 그로 인해 성별과 가구유형, 산정구간, 연령을 교차하여 분석한 내부자료를 활용할 수밖에 없었고, 이 과정에서 가장 최근의 통계자료를 확보하지는 못한 것은 연구의 한계이다.

Notes

1)

국세청의 근로장려금 수급현황 관련 내부 통계자료는 [사회보장정책 특정성별영향평가](2018) 연구를 수행하는 과정에서 연구자가 요청한 교차표의 형태로 제공받았다.

2)

근로장려금의 수급자가 선정되는 과정에서 맞벌이가구의 경우 소득수준이 더 높은 배우자가 수급자가 된다.

3)

본 연구에서 적용한 기준선은 저임금근로자가 벌어들이는 소득의 최대값이다. 따라서 실제 소득대체율 수준이 상대적으로 높게 추정되었을 가능성이 존재한다.

4)

저임금근로자에 대한 분석을 위해 OECD 방식인 중위임금의 2/3 미만인 경우를 저임금근로자로 정의하였다. 분석결과 전체 임금근로자 중 저임금근로자의 비율은 23.8%, 남성은 15.7%, 여성은 34.0%로 산출되었고, 이 수치를 전체 임금근로자와 남성, 여성 근로자 수치에 각각 적용시켰다.

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Acknowledgement

이 논문은 여성가족부의 연구용역 ‘사회보장정책 특정성별영향평가’(2018) 연구의 일환으로 분석한 자료를 활용하여 학술논문으로 작성하였습니다.


투고일Submission Date
2020-01-29
수정일Revised Date
2020-03-13
게재확정일Accepted Date
2020-03-16

Health and
Social Welfare Review