1) 산업구조 재편과 민영화 확대

마가렛 대처 정부 이후, 영국은 기존의 제조업 중심 산업 지원 정책에서 탈피하여, 금융시장 중심의 자유화·탈규제 전략을 강조하게 되었다. 이 과정에서 산업정책을 담당하던 산업무역부(Department of Trade and Industry, DTI)의 기능은 축소되었고, 금융자본과 연계된 재무부(Treasury)의 역할이 상대적으로 강화되었다(Davis & Walsh, 2016). DTI는 본래 국유기업 관리와 산업 현대화, 기술 개발(예: 브리티시 레일, 롤스로이스 국유화 이후 운영 등)을 담당하던 핵심 부처였으나, 1976년 이후 예산이 30% 삭감되었고, 1983년에는 국유기업국이 폐지되었다. 이후 대처 정부는 대규모 국유자산 매각을 통한 민영화 정책을 적극적으로 추진했으며, 이러한 기조는 이후 신노동당(New Labour) 정부에서도 일관되게 유지되었다(Blakeley & Quilter-Pinner, 2019).

2) 자본 이동과 금융시장의 개방

1979년에는 외환 통제를 완화하고, 해외 자본과 투자의 자유화를 도입하였다. 이어서 1986년 금융서비스법(Financial Services Act), 즉 소위 "빅뱅(Big Bang)" 개혁을 통해, 런던 금융시장을 기존의 폐쇄적인 중개회사 중심 구조에서 개방적이고 경쟁적인 글로벌 금융시장으로 전환하였다(Davis & Walsh, 2016, p. 11). 해외 투자은행들의 진입을 허용함으로써, 영국 금융 부문을 세계 경제의 중심축으로 편입시키려는 전략이 본격화되었다. 해외 자본이 런던의 금융시장으로 쉽게 유입될 수 있도록 각종 금융 자본의 자유화를 위한 탈규제 조치를 국가가 주도적으로 단행하였다.

3) 금융상품의 다양화와 금융자본의 팽창

이 시기 은행들은 담보대출 확대, 파생상품 개발, 전자 트레이딩 도입, 외국 자본 유치 등을 통해 자본의 이동성과 투자 수단의 다양화를 촉진하였다(Blakeley & Quilter-Pinner, 2019). 투자은행에 대한 규제가 완화되었고, 주주 가치 실현이 기업 운영의 핵심 목표로 부상하였다. 기업은 장기 투자나 고용 확대보다는 배당금 지급, 자사주 매입(buyback), 인수합병(M&A)에 집중하게 되었다.

이 같은 정책 조치는 각종 관련 법을 개정하면서 본격화되었다. 1985년 회사법 개정으로 적대적 인수합병이 용이해졌고, 1997년에는 배당세 크레딧 폐지로 주주이익 중심 경영이 강화되었고, 1997년에 집권한 신노동당 정부도 동일한 기조를 유지하였다(Davis & Walsh, 2016, p. 13; Blakeley & Quilter-Pinner, 2019). 2000년 금융서비스 및 시장법(Financial Services and Markets Act)의 개정을 통과시켜 금융감독청(FSA)의 규제 요건을 대폭 완화해서 금융시장에 대한 ‘가벼운 규제(light touch regulation)’ 정책을 강조했다. 특히 2000년 금융서비스 및 시장법과 2006년 회사법(Companies Act)을 통해 회사 임원진들의 주요 의무가 무엇보다 주주를 위해 봉사하는 것임을 인식하게 했다. 2002년 기업법(Enterprise Act)에서는 정부의 인수합병(M&A) 개입 권한을 더욱 축소하고, 정부 개입 없이 시장의 자율적 경쟁 기반 인수합병 구조를 강화했다.

4) 금융화 활성화 정책의 결과: 제조업 축소와 금융 부문의 팽창

금융 중심의 정책 전환은 영국 경제 내 제조업 비중의 축소와 금융 부문의 급속한 성장으로 이어졌다. 실제 통계에 따르면, 1979년부터 1989년까지 금융서비스 분야의 투자는 320.3% 증가한 반면, 동일 기간 제조업 투자는 12.8% 증가에 그쳤다(Coates, 1995, p. 6). 이와 함께, 영국 정부의 적극적인 탈규제화 조치로 인해서 1998년에서 2005년 동안 인수 합병이 차지하는 비율이 일본은 GDP의 2.5%, 독일은 7.5%, 프랑스는 9.9%, 미국은 10.7%인 것에 반해 영국은 무려 21.8%에 달할 정도로 급증했다(Jackson and Miyajima, 2007, Davis & Walsh, 2016, p. 13 재인용). 금융 자유화와 탈산업화의 흐름 속에서, 금융화는 영국 경제 전반의 구조적 재편과 깊은 관련성을 가지며, 이후 복지, 돌봄, 의료 등 공공 서비스 영역까지 그 영향이 확대되기에 이르렀다.

1) 공급주체의 전환과 민간 진입 촉진

영국 정부는 지방정부가 직접 소유·운영하는 공공 돌봄시설(직영시설)의 축소를 유도하고, 대신 민간 부문을 중심으로 한 공급 확대를 추진하였다(Farris et al., 2024). 공공 요양시설의 건설 예산은 대폭 축소되었으며, 중앙정부 보조금과 민간 투자자본의 결합을 통해 돌봄서비스를 제공하는 민간 위탁방식을 선호하였다. 이러한 구조는 지방정부가 직접 서비스 제공자가 아닌 구매자로서 기능하게 하였으며, 민간 공급자를 관리·감독하는 역할에 집중하도록 하였다. 또한, 지방정부가 은행에서 자금을 차입하여 공공시설을 신축하는 것을 금지하는 등, 지자체의 공공시설 재정 조달을 구조적으로 제한하였다(Kotecha, 2019). 이 같은 정책 기조는 1980년대 보수당 정부에서 시작되어 이후 정부에서도 지속되었으며, 민간 사업자들에게 성인 돌봄 시장 진입의 실질적 기회를 제공하였다. 이로 인해 공공시설의 민간 매각 및 민영화가 확대되었고, 시장 진입을 노리는 민간 영리기업들이 적극적으로 유입되었다.

2) NHS 병상 감축과 요양시설 수요 확대

특히 인구 고령화에 따른 재정 부담 증가에 직면한 NHS(국가의료서비스)는 병원의 노인병상(geriatric wards) 감축을 통해 대응하기 시작하였다. 사회보장법 개정을 통해 지역 보건당국에 재량권을 부여하여 병상을 감축하고, 노인을 병원에서 지역사회 기반의 요양시설로 전환하도록 유도하였다(Kotecha, 2019; Lister, 2020). 병원은 국가가 전액 무상으로 제공되는 NHS 소속인 반면, 요양시설은 지방정부의 판단 아래 이용자 본인부담금(means-tested charge)이 발생하는 체계로 운영되기 때문에, 정부 재정 부담을 경감하는 효과가 있었다. 특히, 1988년 발표된 그리피스 보고서는 노인 장기요양의 책임 주체를 NHS에서 지방정부로 이관하는 내용을 담고 있으며, 이는 요양비용의 개인 부담 확대와 지방정부 책임 강화를 공식화하는 계기가 되었다(Lister, 2020). 이 정책 전환은 민간 요양시설 공급자에게 새로운 사업 기회를 제공하는 구조적 기반이 되었다.

3) 민간 위탁을 위한 재정지원 및 준시장 형성

영국 정부는 공급 주체의 다변화를 목표로, 사회보장 예산의 80% 이상을 민간 사업자에게 사용하도록 의무화하였다(Lister, 2020). 또한, 지방정부가 각 지역의 성인 돌봄 시장을 형성·관리하는 역할을 수행하도록 법제화하였다(전용호, 2021). 이 과정에서 중앙정부는 지방정부에 ‘특별 전환 보조금(Special Transition Grant)’을 제공하였고, 그중 85% 이상을 민간 서비스 제공기관의 구매에 사용하도록 지정하였다(Player & Pollock, 2001; Walness, 2006). 이는 실질적인 민간 중심의 준시장을 형성하는 기반이 되었고, 영리사업자들이 안정적인 수익을 확보하고 사업을 확장할 수 있는 유인책으로 작용하였다. 민간 공급자, 특히 금융자본을 보유한 사업자들은 정부 보조금을 활용하여 안정적으로 수익을 창출할 수 있었으며, 시설의 자산 가치를 상승시켜 매각, 인수합병 등 자본 수익 모델을 현실화할 수 있었다.

4) 규제 강화와 기관 간 경쟁 심화

영국 정부가 의도한 바는 아니었지만, 돌봄서비스의 품질 기준 강화와 인구 고령화로 인한 재정 압박은 결과적으로 제공기관 간 경쟁을 심화시키고 규모화·금융화의 동인을 제공하였다(Darton, 2004; Kotecha, 2019). 2002년 도입된 국가 최소 기준(National Minimum Standards)은 요양시설의 물리적 환경, 인력 요건을 강화하며, 신규 시설의 경우 전실 1인실, 기존 시설의 경우 80% 이상 1인실로 전환을 요구하였다(Darton, 2004). 이와 함께, 1999년 시행된 국가 최저임금법(National Minimum Wage Act)은 인건비 부담을 증가시켰다. 이러한 시설 개보수와 인력 충원 요구는 영세한 가족 중심 시설들에 큰 부담이 되었고, 결과적으로 폐업 증가와 시장 퇴출로 이어졌다. 반면에 자본력 있는 대형 체인이나 금융자본 기반 공급자들은 규제 대응 역량에서 우위를 점하며 시장 점유율을 확대할 수 있었다. 더욱이 CQC를 통해 서비스 품질 표준이 제도화되었으며, 기준을 충족하지 못한 기관은 부정적인 평가 및 제재 조치를 받게 되었다.

1) 차입/레버리지에 기반한 시설 인수합병 구조

성인 돌봄서비스 공급자들은 당시의 저금리 환경을 활용하여 대규모의 차입을 통해 시설을 매입하고, 이를 기반으로 인수합병 등을 통해서 시설의 규모화를 적극적으로 추진하였다(Burns et al., 2016, p. 4). 이 과정에서 금융자본은 레버리지를 활용한 금융기법을 통해 시장 점유율을 확대해 나갔다. 이들은 레버리지 바이아웃(LBO), 내부 대출, 매각 후 재임대(sale-and-leaseback) 등 다양한 금융 기법(financial engineering tactics)을 활용하였다(Blakeley & Quilter-Pinner, 2019). 특히 LBO는 인수 대상 기업의 자산이나 미래 현금흐름을 담보로 차입을 일으켜 소규모 자기자본으로 기업을 인수·합병하는 방식이며, 시장에서 자주 활용되는 전략 중 하나이다(Bourgeron et al., 2021). 이러한 방식은 저금리 환경에서는 이자 부담이 낮아 장기적인 대출 운영이 가능하고, 이자를 비용 처리함으로써 세금 부담을 줄이며, 차입으로 인한 재정적 위험은 투자자가 아닌 인수된 기관이 부담하게 되어서 선호되었다.

Patwardhan 외(2022) 연구에 따르면, 사모펀드는 재정적으로 취약한 요양시설의 부채를 떠안으면서 시장 점유율을 확대하고, 동시에 시설 운영 자금도 자체적으로 조달해야 한다. 이들은 단기간 내 시설의 가치를 제고한 뒤 시장에서 매각하는 방식으로 수익을 실현하며, 단기 수익 압박을 받는 경우가 많다. 특히, 사모펀드는 인수자금의 70~80%를 차입으로 조달하고, 이 차입금은 요양시설 재무에 반영되므로 결과적으로 이자 부담이 상당히 증가하는 문제가 발생한다(Walker et al., 2021). 경제가 호황으로 전환되어 중앙은행이 금리를 인상할 경우, 이러한 고부채 구조는 작은 금리 변화도 큰 재정적 충격을 준다.

2) 금융자본의 조세 회피 전략과 회계 조정 기법

금융자본은 세금 회피를 목적으로 다양한 전략도 사용한 것으로 나타났다. 대표적으로 조세피난처에 지주회사를 설립하여 세금 부담을 최소화하고, 요양시설의 수익을 룩셈부르크, 저지(Jersey), 케이맨제도(Cayman Island) 등 저세율 국가로 이전하여 과세를 회피하고 있다(PSI & CICTAR, 2021; Bourgeron et al., 2021). 특히 법인세를 전혀 납부하지 않기 위해 조세 피난처에 의도적으로 법인을 등록하는 사례도 적지 않다. 또한 회계상 자산, 수익, 자기자본 등을 축소하고 부채로 전환함으로써 법인세 과세에서 비용처리를 통해 세금 납부액을 줄이는 전략을 구사한다. 예컨대, Care UK는 지난 10년간 부채 비율을 자기자본 대비 33%에서 85%까지 증가시켰고, 이를 통해 연간 약 2,500만 파운드의 세금을 절감한 것으로 보고되었다(Blakeley & Quilter-Pinner, 2019).

비슷하게 일부 민간 체인 요양시설에서는 소득을 축소하고 비용을 과다 계상하는 회계처리를 통해 세금을 회피하는 정황도 보고되고 있다. PSI와 CICTAR(2021)가 분석한 Sunrise, Gracewell, Signature Senior Living 등 영국 소재 3개 민간 체인 요양시설 사례에 따르면, 이들 시설은 미국 상장 부동산회사와의 합작 형태로 운영되는데 2019년 기준 미국 본사에 보고한 순영업이익은 8,480만 달러에 달했으나, 영국 세무당국에는 1,260만 달러의 손실로 정반대로 보고하였다. 이 같은 회계처리는 복잡한 소유구조 및 내부 거래 메커니즘을 활용해 법인세 부담을 줄이고, 해외 모기업에는 수익을 이전하는 방식으로 작동한다. PSI와 CICTAR(2021)는 단순한 회계 착오가 아닌 의도적 설계에 기반한 조세 회피 전략으로 해석하며, 관리비, 임대료, 이자, 자문료 등의 명목으로 미국 본사 및 계열사에 비용을 지불하고, 이를 영국 법인에서 비용으로 계상함으로써 법인세 과세소득을 인위적으로 축소하고 있다고 지적하였다.

3) 자산박탈과 비용 전가의 구조

금융자본은 자산박탈의 방식으로 고부채 구조를 형성하고, 재정 부담을 이용자에게 전가시키는 경향을 보인다(Blakeley & Quilter-Pinner, 2019). 자산 박탈(asset stripping)은 저평가된 기업의 실제 자산을 분리·매각하여 투자수익을 창출하는 방식으로, Three Delta가 2006년 Four Seasons를 인수할 당시 인수금액의 80%에 해당하는 약 112억 파운드를 차입하였다. 인수 당시 Four Seasons는 5억 파운드의 부채가 있었고, 매년 5천만 파운드의 부채 상환을 부담하고 있었다. 이처럼 고부채 구조는 결과적으로 서비스 이용자에게 요금 인상 등의 방식으로 전가되며, 시장 금리 인상이나 부동산 시장의 변동성에 따라 심각한 재정 리스크에 노출될 수 있다(Farris et al., 2024, pp. 5-6).

다수의 선행연구에 따르면, 사모펀드가 소유한 요양시설은 이용자에게 더 높은 비용을 전가하고, 서비스 품질은 저하되는 경향이 일관되게 나타난다(Borsa et al., 2023). 실제로 영국에서는 사모펀드가 소유한 요양시설을 포함한 다수의 민간 제공기관들이, 국가의 재정지원을 받지 않는 자비부담자에게 지자체 지원 가격보다 평균 41% 이상 높은 요금을 부과해 재정 부담을 이용자에게 이전하고 있다(DHSC, 2023).

4) 복잡한 소유 구조를 통한 규제 회피와 책임 분산 전략

규제 회피를 목적으로 다수의 모회사 및 자회사를 복잡하게 설립하여 소유 구조를 은폐하는 전략도 활용된다(Patwardhan et al., 2022). 이로 인해 소유 구조, 재무 상태, 책임 소재 등이 불투명해지며, 규제기관의 감독이 어려워진다. 예를 들어, Four Seasons는 185개 이상의 회사로 소유 및 운영 구조가 구성되어 있었으며, 이는 비용 분배 및 책임 규명에 있어 심각한 장애가 되었다(Blakeley & Quilter-Pinner, 2019). 이들은 소유회사와 운영회사를 분리하고, 이들 간에 내부 대출 거래를 실행함으로써 회계 전문가조차 분석에 상당한 시간이 소요될 정도로 복잡한 구조를 유지하고 있다(Burns et al., 2016). 이러한 구조는 시설의 폐쇄, 학대, 사망 등의 사안 발생 시 책임 소재를 회피하려는 의도적 조치로 해석될 수 있다.

1) 공공 병상 축소와 민간 중심의 요양서비스 공급 구조 재편

영국 정부는 1980년대 이후 시장주의 및 금융 친화적인 정책을 본격적으로 추진하였으며, 이로 인해 민간 영리기관 및 사모펀드 중심의 금융자본이 요양서비스 시장에 적극적으로 진입하는 결과를 초래하였다. 앞서 언급한 바와 같이, 1980년대부터 정부는 공공 병원의 노인 병상 감축을 본격화하였으며, 그 결과 약 20년이 지난 시점에는 ‘노인 병상’ 수가 60% 이상 감소했다. 2010년 이후에는 ‘노인 병상’이라는 범주 자체가 의료 체계에서 사라졌고, 민간 요양시설이 대체하게 되었다(Kotecha, 2019; Lister, 2020).

생활지원형 요양시설의 변화 추이를 살펴보면, 1980년 당시 지자체가 소유한 공공 요양시설은 총 141,719개의 침상을 보유하고 있었으나, 2018년에는 이 수가 17,100개로 감소하면서 공공 부문의 공급 비율은 무려 88%나 축소되었다(Kotecha, 2019). 이러한 변화는 정부의 민영화 정책에 따라 지자체 및 NHS가 소유하던 병원과 요양시설이 대규모로 민간에 매각되거나 이전된 결과로 해석된다. 공공 공급자의 비중이 지속적으로 감소한 반면, 1990년대와 2000년대 이후에는 민간 영리 공급자가 급격히 증가하였다. 이로 인해 전체 요양서비스 시장에서 공공 공급자의 비율은 현저히 낮아졌으며, 민간 중심의 요양서비스 체계가 정착되었다.

1990년대 후반 이후, 영국 성인 돌봄 시장은 금융자본을 유입한 민간 공급자들에 의해 체계적으로 '체인화(chainification)'되기 시작하였다(Burns et al., 2016, p. 4). 2000년대 들어서는 사모펀드 기반의 자본 조달 방식이 확대되며, 차입을 활용한 요양시설의 인수합병과 규모화가 더욱 가속화되었다.

특히, 영국의 성인 돌봄 체계 중 노인과 치매환자를 위한 요양서비스의 공급 주체별 현황을 제시한 <표 2>을 살펴보면, 영리기관이 전체의 81%를 차지하며 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 비영리기관은 13%로 그 뒤를 이었고, 공공부문은 6%에 불과하여 가장 낮은 비중을 나타냈다(LaingBuisson, 2024). 이와 같은 수치는 지난 반세기 동안 영국의 노인 돌봄서비스가 민간 중심으로 재편되었음을 단적으로 보여준다.

2) 요양시설 이용 현황과 침실 수 감소 추세

2025년 1월 기준 영국 전역에는 총 16,566개의 요양시설이 등록되어 있으며, 약 441,479명의 이용자가 해당 시설을 이용하고 있다(carehome.co.uk, 2025). 이 중 생활지원형 요양시설은 11,525개, 의료형 요양시설은 5,041개로 구성되어 있다.

King’s Fund(2025)가 2012년부터 2024년까지 요양시설의 변화를 분석한 결과, 해당 기간 동안 전체 요양시설의 이용 가능 침실 수는 약 8,000개 정도 감소한 것으로 나타났다. 구체적으로, 생활지원형 요양시설의 침실 수는 14,000개 줄어든 반면, 의료형 요양시설의 침실 수는 6,000개 증가하였다. 인구 고령화가 지속되는 상황에서 이러한 시설 감소는 인구 규모 대비 침실 수의 감소로 이어지고 있다. 75세 이상 인구 100명당 생활지원형 요양시설 침실 수는 2012년 6.1개에서 2024년 4.4개로, 의료형 요양시설 침실 수는 같은 기간 5.2개에서 4.2개로 감소 하였다(King’s Fund, 2025). 이와 같은 감소 추세의 주요 원인은 요양시설 입소를 회피하는 노인의 증가에서 찾을 수 있다. 특히 ‘노후에 집에서 생활하기(ageing in place)’를 선호하는 경향, 지역사회 중심 재가 돌봄 확대 정책, 요양시설의 고비용 구조 등이 작용한 것으로 분석된다.

요양시설의 평균 이용률은 2007년 88.8%에서 약간 하락한 후, 2010년대 초반 다시 상승하였으나 이후 시설 수 증가로 인한 경쟁 심화로 인해 이용률은 79%까지 감소하였다. 특히 코로나19 팬데믹 동안에는 감염 우려와 시설 접근 제한 등의 이유로 이용률이 더욱 감소하였다. 2012년부터 2020년 사이, 75세 이상 노인의 시설 이용률은 생활지원형 요양시설의 경우 약 15%p, 의료형 요양시설의 경우 약 10%p 감소하였다(ONS, 2023). 그러나 최근 3년간 회복세를 보이며, 2024년 기준 요양시설 전체 평균 이용률은 88.3%로 코로나 이전 수준을 회복하였다(Knight Frank, 2024).

3) 전액 본인 부담자 증가와 ‘돌봄의 계층화’ 현상

성인 돌봄서비스 이용자의 재정 지원 유형을 살펴보면, 국가로부터 재정 지원을 받는 대상자(state-funders)는 226,319명(51.3%), 전액을 자비로 부담하는 대상자(self-funders)는 215,160명(48.7%)으로 나타났다(carehome.co.uk, 2025). 요양시설 입소 노인 중에서는 43%가 자비로 비용을 전액 부담하고 있으며, 나머지 57%는 국가에서 일정 수준의 지원을 받고 있다(LaingBuisson, 2024:11). 노인의 경제적인 여건에 따라서 국가 재정의 차별적인 지원이 이뤄지면서 돌봄의 계층화현상이 심회되고 있는 것이다. 조세방식으로 추진되면서 저소득층 등에게 자원이 집중화되면서 발생하는 것이다. 그러나 대부분 연금에 의존하는 고령자의 경제적 여건을 고려할 때, 전액 본인 부담은 노인에게 상당한 재정 부담으로 작용하고 있다. 영국의 성인 돌봄 제도의 보장성이 상대적으로 취약하다는 점을 보여준다.

요양서비스 시장에서 자비 부담 이용자는 민간 영리기관에게 주요 수익원으로 간주되고 있으며, 이들 대부분은 비급여 항목을 통해 수익이 창출된다. 요양시설의 규모별 입소자 구성 또한 소득 수준에 따른 차이를 드러낸다. 공공의 자치단체의 장기요양 지원을 받는 저소득층은 평균 20인 이하의 소규모 시설에 주로 입소하는 반면, 자비 부담 대상자는 주로 60인 이상 규모의 대형 시설을 이용하는 경향을 보인다(ONS, 2023). 특히 자비 부담자 중 상당수는 고급화된 요양서비스를 선호하는 추세를 보여, 요양서비스의 품질과 접근성 면에서 계층 간 격차가 심화되고 있음을 시사한다.

1) 영리 시설의 높은 수익률과 재정 불안정성

영국 감사원(National Audit Office, 2021)의 분석에 따르면, 대규모 영리시설은 비영리시설에 비해 수익률이 전반적으로 높았다. 구체적으로, 대규모 영리시설의 자본 이익률은 0~5% 구간이 45%, 5~10%가 27%, 10~15%가 29%로 나타났다. 반면, 대규모 비영리시설의 수익률은 절반 이상은 0% 이하, 나머지 절반은 0~5%에 불과하였다. 또한 자산 대비 부채 비율이 66~100%인 영리시설의 비율은 23%였으나, 비영리시설에서는 5%에 불과했다. 이러한 차이는 영리시설이 이익을 배당 등 외부로 유출하는 구조를 취하는 반면, 비영리기관은 수익을 시설에 재투자하는 구조적 차이에서 비롯된 것이다.

특히 은행 대출 등 외부 차입에 의존하여 시설을 운영하는 경우, 레버리지 구조의 특성상 재정 불안정성에 더욱 취약한 것으로 나타난다. Kotecha(2019)는 영국 요양시설의 경우 전체 운영비용의 최대 1/6이 부채 이자 상환에 사용된다고 보고하였으며, Ayash와 Rastad(2021)은 LBO와 같은 금융기법이 기업의 파산 가능성을 18% 증가시키는 요인이라고 분석하였다.

2) 각종 비용 감축과 서비스 품질의 긴장

영국의 영리 요양시설은 기관의 존재 목적 중 핵심이 이윤 창출에 있으며, 이를 위해 다양한 고정비용을 절감하려는 노력이 지속되고 있다. 이는 자본의 기본적인 작동 논리로, 효율성 향상을 통해 이익을 극대화하려는 경향에 기인한다. 이윤이 지속적으로 발생하지 않는 경우, 영리기관은 시장 내에서 퇴출 압력에 직면하게 되면서 비용 절감 전략을 더욱 적극적으로 실행한다.

특히 돌봄 영역의 금융화가 심화되면서, 기관 운영은 이용자나 서비스 제공 인력의 복지보다 자본 투자자의 수익과 배당 실현을 우선하는 방향으로 압력이 작용하고 있다(Walker et al., 2022). 이로 인해 돌봄서비스는 본래의 인간 중심적이고 관계 기반의 가치와, 시장 중심의 효율성과 이윤 극대화 논리 사이에서 구조적 긴장에 직면하게 된다. Daly(2023, p. 798)는 영국에서 돌봄 영역의 빠른 금융화가 “돌봄의 관계적 규범과 비즈니스 규범을 현장에 병존시킴으로써 구조적 충돌”을 초래하고 있다고 지적한다.

이러한 상황 속에서 돌봄서비스는 케어플랜에 명시된 시간과 서비스 항목만을 계약적으로 이행하는 형식적 서비스로 전환되고 있으며, 이는 이용자와의 상호적 관계를 중시하는 돌봄의 본질과 괴리되는 현상이다. 서비스 제공 인력은 이처럼 상충하는 두 규범 사이에서 업무적 갈등과 심리적 압박을 경험하며, 금융자본의 수익 압력이 높아질수록 이러한 경향은 더욱 심화된다.

요양시설 운영에서 인건비는 가장 큰 비중을 차지하는 고정비용이며, 이에 대한 절감 노력은 계속되고 있다. 특히 영국의 요양시설은 의사, 간호사, 간호조무사, 물리치료사, 작업치료사 등 다양한 전문 의료 인력이 상주하는 경우가 많아, 이들의 인건비를 절감하려는 시도가 지속적으로 나타나고 있다. 이에 따라 서비스 제공에 필수적인 수당, 인건비, 기자재 등 기본적 운영비용조차 절감되는 문제가 보고되고 있다(Burns et al., 2016; Walker et al., 2022).

그러나, 의료 인력 수를 줄이거나 고임금 전문가 대신 저임금 비전문 인력을 확대하는 방식, 혹은 기자재 사용을 축소하는 방식은 필연적으로 서비스 품질의 저하로 이어질 수밖에 없다. Walker 외(2022)는 영국 요양시설에서 근무하는 인력과의 인터뷰를 통해, 사모펀드를 포함한 투자회사가 요양시설을 인수한 이후 발생한 변화를 다음과 같이 보고하였다. 첫째, 시설 운영자는 인건비 절감을 위해 급여 인하 또는 인력 부족을 방치하는 등 착취적 운영을 보였다. 둘째, 단순한 인력 감축을 넘어 의료용품, 위생용품, 음식, 청소, 프로그램 운영 등 필수 비용 항목을 축소하는 사례가 확인되었다. 셋째, 일부 시설에서는 운영상의 문제를 은폐하기 위해 감독기관 방문 시 일시적으로 인력을 늘리거나, 서류를 조작하는 등의 행위가 보고되었다. 넷째, 직원과의 내부 소통 부족, 부적절한 피드백, 운영의 불투명성 등으로 인해 종사자의 좌절감과 조직 신뢰 저하가 나타났다. 다섯째, 일부 시설은 돌봄보다 이윤을 우선시하는 태도를 명확히 드러냈으며, 특히 금융자본이 투자된 시설은 12% 수익률 유지 목표를 위해 긴축 재정을 강화하고, 그 비용을 이용자와 종사자에게 전가하는 구조가 형성되었다.

1) Southern Cross Healthcare

Southern Cross Healthcare(이하 Southern Cross)는 2011년 당시 영국 최대의 민간 요양시설 운영 기업으로, 잉글랜드 전체의 8.7%, 북동부 지역 시장의 30%를 점유하는 대형 체인이었다. 2004년 미국 사모펀드 회사 Blackstone에 인수된 이후, 이 기업은 매각 후 재임대, 내부 대출, 복잡한 계열사 구조 등 고차입 기반의 금융기법을 통해 단기 수익을 추구하였다. Blackstone은 2007년 Southern Cross를 매각하였고, 매각 시점에서 한화로 약 2조원(11억 파운드)의 수익을 거두었다고 보도되었다(Guardian, 2019). 그러나 이같은 전략은 고정 임대료 및 이자 부담을 가중시켰고, 내부 계열 간 부채 구조 역시 재무 건전성을 악화시켰다. 결국 Southern Cross는 운영비용을 감당하지 못하고 2011년 파산에 이르게 되었으며, 750개 이상의 시설 운영권을 상실하고 3.1만 명의 이용자들이 대체 요양시설로 강제 이동되는 혼란이 발생했다.

2) Four Seasons Health Care

Four Seasons Health Care(이하 Four Seasons)는 1999년 당시 스코틀랜드의 소규모 요양 체인이었으나, Alchemy Capital이 인수한 이후 규모가 확대되었고, 2004년에는 Allianz Capital Partners에 매각되었으며, 2006년에는 다시 Three Delta에 매각되었다. Four Seasons는 2008년까지 15억 파운드(약 2조 6,250억 원)의 외부 부채를 지고 있었으며, 연간 1억 파운드(약 1,750억 원) 이상의 이자 비용을 부담하고 있었다(Burns et al., 2016). 이는 체인 내 각 침상당 주당 약 100파운드(약 17만 5,000원)에 달하는, 지속 가능하지 않은 재정적 부담으로 작용하였다. 이 그룹은 2012년에 사모펀드 회사인 Terra Firma에 인수되었으며, 이 과정에서 그룹은 상당한 부채를 떠안게 되었다(Jarrett, 2019). 2019년 기준 322개의 요양시설을 운영하는 Four Seasons는 5억 파운드가 넘는 부채를 구조 조정하는 데 어려움을 겪었으며 영국 법원에 행정관리(administration)를 신청하게 되었다(BBC, 2019). 2025년 4월 Four Seasons의 공식 인스타그램을 보면, 서비스 운영을 중단하였다고 발표하였다.

3) HC-One

HC-One은 2011년 Southern Cross Healthcare의 붕괴 이후 그 자산을 인수하여 설립된 민간 요양시설 운영 기업이다. 코로나19 팬데믹 당시 정부의 긴급 자금 지원을 요청하여 1,890만 파운드의 지원금을 받았으나 2020년에만 480만 파운드(한화로 약 84억)의 배당금이 조세피난처인 케이맨 제도(Cayman Ialand 투자자에게 이전되었다(CICTAR, 2021). 이자 1,770만 파운드와 임대료 2,470만 파운드도 해외로 유출되었다(CICTAR, 2021).

1) 공공, 비영리, 영리 공급주체별 서비스 품질 차이

전통적으로 민간자본의 투입은 서비스 제공의 효율성과 운영 관리의 체계화를 이끌어내어 서비스 품질을 제고할 것으로 기대되었다. 그러나 실제 연구 결과는 이와 상반되는 양상을 보여준다. 특히 요양서비스의 품질 수준은 ‘공공기관 > 비영리기관 > 영리기관(사모펀드 포함)’의 순으로 우수한 것으로 나타났다. Aminaho와 Onoshakpor(2025)의 연구는 잉글랜드 지역 12,985개 요양시설의 2024년 8월까지의 CQC 평가등급과 시설 폐쇄 이력을 분석하였다. 결과에 따르면, 대부분의 요양시설은 '배려(caring)', '대응성(responsiveness)', '효과성(effectiveness)' 지표에서는 우수한 평가를 받았지만, '안전성(safety)'과 '리더십(leadership)' 부문은 낮은 점수를 기록했다. 특히 공급주체에 따른 품질 차이가 통계적으로 유의미하게 나타났으며, 공공기관이 가장 높은 품질 평가를 받았고, 그 뒤를 비영리기관, 영리기관이 이었다. 시설 폐쇄율도 공급 유형에 따라 차이를 보였다. 강제 폐쇄는 주로 영리시설에서 발생했고, 그 다음 비영리시설이며, 공공시설은 가장 낮은 비율을 기록하였다. 강제 폐쇄는 CQC가 요구하는 품질 기준을 지속적으로 충족하지 못하거나, 입소자 건강과 안전에 심각한 위협 발생시 시행된다(Aminaho & Onoshakpor, 2025).

이와 유사하게 Barron과 West(2017)는 2011년~2015년 사이 영국 전역의 15,000개 이상의 요양시설을 분석한 결과, 영리시설은 공공 및 비영리 시설에 비해 ‘안전성’, ‘효과성’, ‘존중’, ‘욕구 충족’, ‘리더십’ 등 전 영역에서 품질 등급이 유의하게 낮았다. 다만 비영리와 공공 기관 간의 품질 차이는 통계적으로 뚜렷하지 않았다. 이 연구는 입소 후 전환 비용이 높은 요양서비스의 특성상, 경쟁이 자동적으로 품질 향상으로 이어지지 않는다는 점을 지적하였다.

2) 사모펀드 소유구조와 서비스 품질

Patwardhan 외(2022)는 영국 내 10,803개 요양시설을 대상으로, 소유구조에 따른 CQC 품질 평가 결과를 보다 세분화하여 분석하였다. 이 연구는 시설을 ① 사모펀드 소유 영리 체인시설, ② 비사모펀드 영리 체인시설, ③ 독립적 영리 운영시설, ④ 비영리기관(공공 포함)으로 구분하였다. 분석 결과, 모든 영리기관 유형은 비영리기관에 비해 평균 품질 등급이 낮았으며, 특히 ‘개선 필요’ 또는 ‘부적합’ 등급을 받을 확률은 독립 운영 시설에서 6.8%p, 사모펀드 체인시설에서 6.6%p 더 높게 나타났다.

사모펀드 체인시설은 특히 '안전성', '효과성', '대응성'에서 낮은 점수를 받았으며, '리더십' 부문은 독립형 영리시설이 가장 취약한 것으로 나타났다. 이는 사모펀드 소유 시설이 전문 인력 투입과 관리 비용을 절감함으로써 인건비를 절약하는 구조를 취하고 있으며, 이는 결국 서비스 품질 저하로 연결될 수 있음을 시사한다(Patwardhan et al., 2022).

3) 경쟁 환경과 금융화가 품질에 미치는 영향

이러한 품질 격차의 원인을 이해하기 위해서는 영국 요양서비스 시장의 구조적 특성을 고려할 필요가 있다. Forder와 Allan(2014)은 영국의 요양시설 시장이 경쟁 강도가 매우 높은 상태이며, 이는 민간기관들이 생존을 위해 비용 절감을 우선시하게 만들고, 결과적으로 서비스 품질의 저하로 이어지는 구조임을 지적하였다. 또한 돌봄서비스는 본질적으로 노동집약적이며 생산성이 낮은 부문이기 때문에, 시설의 규모화만으로는 비용 효율성이 크게 향상되지 않는 구조적 제약이 존재한다(Walker et al., 2022). 더불어, 사모펀드와 같은 투기성 자본이 요양서비스에 진입하면서 시장의 불안정성도 증대되고 있다(Harrington et al., 2017). 이들은 대출 기반의 레버리지 구조로 운영되기 때문에, 외부 변수(예: 코로나19, 대출 금리 상승, 부동산 수익 악화)에 매우 민감하게 반응하며, 서비스 제공의 지속가능성에도 영향을 줄 수 있다.